materia nº 507/2026

MENSAGEM Nº 74/2026
AOS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Honrado pela oportunidade de dirigir-me a Vossas Excelências, apresento os meus sinceros
cumprimentos, ao mesmo tempo, no uso da competência privativa que me é outorgada pelo § 1º do art. 72 da
Lei Orgânica, comunico a esse colendo Poder Legislativo que decidi VETAR INTEGRALMENTE POR
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL o Projeto de Lei nº 5013/2026, que “institui o Programa “Escola Sem
Piolho” no âmbito do Município de Porto Velho, voltado à prevenção, orientação, detecção e encaminhamento de
casos de pediculose (piolhos e lêndeas) na rede municipal de ensino, e dá outras providências”.
Consultada, a Procuradoria Geral do Município sugeriu no seguinte sentido:
“(...)
III – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
1. Da competência legislativa municipal e da delimitação material da
matéria
A adequada compreensão da matéria posta em análise impõe, como ponto de
partida, a verificação da competência legislativa atribuída ao Município para tratar do tema,
uma vez que a validade de qualquer proposição normativa pressupõe sua conformidade com
o sistema constitucional de repartição de competências.
A Constituição da República, ao estruturar o pacto federativo, conferiu aos
Municípios autonomia política, administrativa e legislativa, permitindo-lhes atuar
normativamente em matérias que digam respeito à sua realidade local. Nesse sentido,
dispõe o art. 30 da Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber;
A interpretação do dispositivo revela que o critério adotado pelo constituinte
para delimitar a competência municipal é o do interesse local, conceito jurídico
indeterminado que deve ser aferido à luz das peculiaridades de cada situação concreta.
Trata-se de matéria que, por sua natureza, afeta de forma direta e imediata a coletividade
local, justificando a atuação normativa do ente municipal.
No caso em exame, a proposição legislativa institui programa voltado à
prevenção e ao enfrentamento da pediculose no ambiente escolar da rede municipal de
ensino, o que, em princípio, se insere no campo das políticas públicas de saúde e educação,
áreas diretamente relacionadas ao interesse local.
A Constituição Federal, ao tratar da saúde pública, estabelece, em seu art. 23,
inciso II:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
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II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e
garantia das pessoas portadoras de deficiência;
A norma acima transcrita evidencia que a promoção da saúde pública constitui
dever compartilhado entre os entes federativos, cabendo a cada um atuar dentro de sua
esfera de atribuições, em regime de cooperação.
No que se refere à educação, a Constituição também estabelece regime de
colaboração, atribuindo aos Municípios papel relevante na oferta da educação básica,
especialmente no ensino fundamental e na educação infantil.
Dessa forma, não há dúvida de que o Município pode adotar medidas voltadas à
promoção da saúde no ambiente escolar, inclusive por meio da instituição de programas de
prevenção, orientação e conscientização, desde que respeitados os limites impostos pelo
ordenamento jurídico.
Todavia, é imprescindível ressaltar que a competência legislativa municipal não é
absoluta, encontrando limites na própria Constituição Federal, nas normas gerais editadas
pela União e, sobretudo, no princípio da separação dos poderes.
Com efeito, a Constituição Federal dispõe, em seu art. 2º:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
Tal princípio, embora enunciado no âmbito da União, possui plena aplicabilidade
aos Municípios, impondo a observância da independência e harmonia entre os Poderes
locais.
Assim, ainda que a matéria seja de interesse local, o Poder Legislativo não pode,
sob esse fundamento, invadir a esfera de atuação do Poder Executivo, especialmente no que
se refere à organização administrativa, à definição de atribuições de órgãos públicos e à
execução de políticas públicas.
Dessa forma, a análise da competência material deve ser conjugada com o exame
da iniciativa legislativa, sob pena de se admitir a edição de normas formalmente
inconstitucionais, ainda que materialmente legítimas.
2. Do vício formal de iniciativa e da violação à Lei Orgânica do Município
Superada a análise da competência material, impõe-se examinar a regularidade
da iniciativa legislativa, aspecto que se revela determinante para a validade da proposição
em exame.
A Lei Orgânica do Município de Porto Velho, ao disciplinar o processo legislativo,
estabelece hipóteses de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, especialmente no
que se refere à organização administrativa e à definição de atribuições de órgãos públicos.
Nesse sentido, dispõe o art. 65 da Lei Orgânica:
Art. 65 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias
cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara
Municipal, ao Prefeito e aos cidadãos, na forma prevista
na Constituição Federal e Estadual e nesta Lei Orgânica.
I - criação, extinção ou transformação de cargos, funções
ou empregos públicos na administração direta,
autárquicas e fundacional;
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II - fixação ou aumento de remuneração dos servidores;
III - servidores públicos municipais, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
IV - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e
órgão da Administração Pública Municipal;
A leitura do dispositivo deixa evidente que compete privativamente ao Prefeito
deflagrar o processo legislativo quando a matéria envolver a organização administrativa do
Município, a definição de competências dos órgãos públicos e a disciplina de sua atuação.
No caso em análise, o projeto de lei, embora formalmente apresentado como
instituição de programa, contém dispositivos que interferem diretamente na atuação das
Secretarias Municipais, notadamente da SEMED e da SEMUSA, estabelecendo obrigações
específicas e determinando a forma de execução das ações previstas.
O art. 2º, ao prever a atuação integrada entre as referidas Secretarias, não se
limita a estabelecer diretriz genérica, mas direciona a atuação administrativa, interferindo
na organização interna da Administração Pública.
Nesse sentido, o disposto no art. 3º, que estabelece um rol mínimo de ações a
serem executadas, incluindo campanhas educativas, triagens, encaminhamentos e ações de
sensibilização. Tal dispositivo configura verdadeira imposição de atribuições administrativas,
o que caracteriza vício formal de iniciativa.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que leis de
iniciativa parlamentar não podem criar atribuições para órgãos do Poder Executivo, sob
pena de violação ao princípio da separação dos poderes. In verbis:
Ementa: Direito Constitucional. Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Lei estadual. Proibição da venda de
fardas e acessórios das polícias federal, civil e militar e
das Forças Armadas, em estabelecimentos comerciais do
Estado. Distribuição de competências. Procedência em
parte. 1. Lei estadual 12.636/2007 de São Paulo, de
iniciativa da Assembleia Legislativa, que proíbe a venda
de fardas e acessórios das polícias federal, civil e militar e
das Forças Armadas, em estabelecimentos comerciais do
Estado. Competência concorrente para legislar sobre
produção e consumo (art. 24, V, CF/88). Possibilidade. 2.
A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for
contrária (art. 24, § 4º, CF/1988). Superveniência da Lei
federal 12.664/2012 que dispõe sobre a comercialização
de vestuários, distintivos e insígnias em âmbito nacional,
em estabelecimentos credenciados. Suspensão da eficácia
dos art. 1º, 2º e 5º da Lei estadual nº 12.636/2007. 3. Lei
estadual que prevê a obrigação de identificação do
usuário no fardamento, o fornecimento gratuito dos
uniformes e a fiscalização do cumprimento da Lei à
Secretaria Estadual. Vício de inconstitucionalidade formal
dos arts. 3º, 4º e 6º da Lei estadual, por violarem o art.
84, inc. VI, a, e o art. 61, §1º, inc. II, e, ambos da CF/88.
Inconstitucionalidade, por arrastamento, dos art. 7º, 8º e
9º da Lei estadual. 4. Pedido da ação direta julgado
parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese:
“Padece de inconstitucionalidade formal lei de
iniciativa parlamentar que disponha sobre
atribuições de órgãos da Administração Pública (art.
61, § 1º, II, "e" e art. 84, VI, da Constituição
Federal).”
(ADI 3981, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal
Pleno, julgado em 15-04-2020, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-124 DIVULG 19-05-2020 PUBLIC 20-05-2020)
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Além disso, a Lei Orgânica do Município, ao tratar das competências do Prefeito,
estabelece, em seu art. 87:
Art. 87 - Compete privativamente ao Prefeito:
(...)
II - exercer, com auxílio dos Secretários Municipais, a
direção superior da administração municipal;
(...)
IV - sancionar e fazer publicar as leis emanadas da
Câmara Municipal, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua execução;
(...)
VI - dispor sobre a organização e funcionamento da
administração municipal, na forma da lei;
O dispositivo evidencia que a condução da atividade administrativa, inclusive a
definição da forma de execução das políticas públicas, é atribuição do Chefe do Poder
Executivo, não podendo ser imposta por iniciativa do Poder Legislativo.
Nesse sentido, o Tribunal de Justiça de Rondônia já decidiu em caso análogo,
afirmando que a criação de atribuições para secretarias municipais é matéria de
competência privativa do Prefeito, configurando vício de iniciativa a lei de origem
parlamentar que trate do tema:
EMENTA
Ação declaratória de inconstitucionalidade. Lei Ordinária
municipal n.º 2.748/2020. Criação de atendimento
nutricional com orientação de profissional em cada
unidade de saúde do município de Porto Velho.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Sanção
do Executivo que não supre o defeito inaugural.
Procedência.
A norma que dispõe sobre a criação, estruturação e
atribuição das Secretarias de Municipais e Órgãos
do Poder Executivo, é de competência privativa do
Prefeito Municipal, com fulcro nos artigos 65, § 1º,
IV, da Lei Orgânica do Município de Porto Velho, e
39, § 1º, II, “d”, da Constituição do Estado de
Rondônia.
No caso versado, está configurada a inconstitucionalidade
formal por vício de iniciativa, visto que a Lei Ordinária
municipal n.º 2.748/2020 criou a atribuição de
atendimento nutricional às crianças, adolescentes,
adultos, gestantes, lactantes, idosos e portadores de
doenças crônicas não transmissíveis, a ser realizado por
profissional habilitado (nutricionista), em cada unidade de
saúde no âmbito municipal,interferindo diretamente nas
competências específicas do Chefe do Poder Executivo
municipal.
Consoante jurisprudência da Corte Suprema, a sanção do
projeto de lei aprovado não convalida o defeito de
iniciativa. Dessa forma, se o projeto de lei deveria ter sido
apresentado pelo Chefe do Executivo e, no entanto, foi
deflagrado por um edil, ainda que este projeto seja
aprovado e mesmo que o Prefeito o sancione, ele
continuará sendo formalmente inconstitucional.
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(TJRO - Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia,
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Processo nº
0808309-90.2020.8.22.0000, Tribunal Pleno Judiciário /
Gabinete Des. Roosevelt Queiroz, Relator(a) do Acórdão:
ROOSEVELT QUEIROZ COSTA Data de julgamento:
17/05/2022)
Dessa forma, ao estabelecer obrigações administrativas específicas e detalhar a
forma de execução do programa, o projeto de lei incorre em vício formal de iniciativa, por
invadir competência privativa do Prefeito, em afronta à Lei Orgânica do Município e à
Constituição Federal.
3. Da ingerência na execução de políticas públicas e da violação ao princípio da
separação dos poderes
A análise da proposição evidencia que o legislador municipal não se limitou a
estabelecer diretrizes gerais para a atuação do Poder Executivo, mas avançou sobre a esfera
de execução das políticas públicas, disciplinando de forma minuciosa as ações a serem
implementadas.
Tal circunstância caracteriza ingerência indevida do Poder Legislativo na função
administrativa, o que não se admite à luz do princípio da separação dos poderes.
Como já mencionado, a Constituição Federal, em seu art. 2º, consagra a
independência e harmonia entre os Poderes, vedando a interferência indevida de um Poder
nas atribuições típicas de outro.
No caso em exame, ao determinar a realização de campanhas educativas, a
adoção de procedimentos de triagem, o encaminhamento de estudantes à rede de saúde e a
articulação entre órgãos administrativos, o projeto de lei passa a disciplinar a execução
concreta da política pública, retirando do Executivo a prerrogativa de definir, segundo
critérios de conveniência e oportunidade, a melhor forma de atuação.
Outros tribunais seguem a mesma linha de entendimento, reforçando que a
criação de programas e a imposição de tarefas ao Executivo pelo Legislativo configuram
ingerência indevida em atos de gestão. Conforme decisão do Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Sul:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
POLÍTICA MUNICIPAL DE ATENDIMENTO INTEGRADO
À PESSOA COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA
– TEA. INICIATIVA LEGISLATIVA. VÍCIO FORMAL.
PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA RESERVADA.
CHEFE DO EXECUTIVO. É inconstitucional a Lei n°
5.403/23 do Município de Canguçu de iniciativa da
Câmara Municipal que instituiu a Política Municipal de
Atendimento Integrado à Pessoa com Transtorno do
Espectro Autista - TEA, porquanto atribui novas tarefas às
Secretarias Municipais de Saúde, Assistência Social e
Direitos Humanos e de Educação, Esportes e Cultura,
determina a realização de despesas pelo Poder Executivo
com a criação de diversos programas e disciplina matérias
relativas à gestão administrativa dos serviços públicos, ao
regime jurídico dos servidores e ao provimento de cargos
públicos. Isso porque se trata de lei relativa à
organização, às atribuições e ao funcionamento da
Administração Pública Municipal, cujo processo legislativo
se submete à exclusiva iniciativa do Chefe do Executivo.
Arts. 8º, 60, II, alíneas “b” e “d”, e 82, incisos III e VII, da
Constituição Estadual. Ação julgada procedente.(Direta de
Inconstitucionalidade, Nº 70085785764, Tribunal Pleno,
Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de
Azevedo Souza, Julgado em: 17-11-2023)
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Tal ingerência compromete a autonomia administrativa do Poder Executivo e
viola o modelo constitucional de distribuição de funções, no qual cabe ao Legislativo a
edição de normas gerais e abstratas, e ao Executivo a execução das políticas públicas.
4. Da criação de despesas públicas e da ausência de estimativa de impacto
orçamentário-financeiro
Outro aspecto que merece análise detida refere-se à criação de despesas
públicas decorrentes da implementação do programa.
O art. 4º da proposição prevê a distribuição de kits educativos e de higiene, o
que, ainda que condicionado à disponibilidade orçamentária, implica potencial aumento de
despesa pública.
A Constituição Federal estabelece, em seu art. 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
O dispositivo evidencia que o planejamento orçamentário é atribuição do Poder
Executivo, cabendo-lhe definir a alocação de recursos públicos de acordo com as prioridades
administrativas.
Além disso, o art. 167 da Constituição dispõe:
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual;
Tal vedação impede a implementação de programas governamentais sem a
devida previsão orçamentária, reforçando a necessidade de planejamento prévio.
No âmbito infraconstitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em
seu art. 16:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o
aumento tem adequação orçamentária e financeira com a
lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
A previsão constante do art. 3º, ao estabelecer a realização periódica de
campanhas educativas, com produção e distribuição de materiais informativos, evidencia a
criação de obrigação contínua para a Administração Pública, cuja execução não se exaure
em ato único, mas se projeta ao longo do tempo, demandando alocação permanente de
recursos públicos, planejamento administrativo e estrutura operacional adequada, o que
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caracteriza, de forma inequívoca, despesa obrigatória de caráter continuado, sujeita às
exigências legais de responsabilidade fiscal:
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a
despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato
administrativo normativo que fixem para o ente a
obrigação legal de sua execução por um período superior
a dois exercícios.
No caso em análise, não há qualquer estudo de impacto orçamentário-financeiro
que demonstre a viabilidade da implementação do programa, o que compromete a
regularidade da proposição sob o ponto de vista fiscal.
5. Da fixação de prazo para regulamentação e da limitação ao poder regulamentar
Por fim, cumpre examinar o disposto no art. 8º do projeto, que estabelece prazo
de 90 dias para regulamentação da lei pelo Poder Executivo.
Como já mencionado, a Lei Orgânica do Município atribui ao Prefeito a
competência para expedir decretos e regulamentos, cabendo-lhe definir o momento
oportuno para a regulamentação das leis.
A fixação de prazo para regulamentação, por iniciativa do Poder Legislativo,
configura limitação indevida ao exercício dessa competência, interferindo na
discricionariedade administrativa do Chefe do Executivo.
Conforme entendimento do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia:
Ementa: Direito Constitucional. Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 3.156/2024.
Criação de Campanha Permanente de Orientação,
Prevenção e Conscientização da Depressão, Transtorno de
Ansiedade e Síndrome do Pânico. Vício de iniciativa.
Violação ao princípio da separação dos poderes.
Inconstitucionalidade formal.
I. Caso em exame
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta
pelo Prefeito do Município de Porto Velho contra a Lei
Municipal nº 3.156/2024, de iniciativa parlamentar, que
institui campanha permanente de orientação e prevenção
sobre transtornos mentais. O requerente sustenta a
existência de vício de iniciativa e afronta ao princípio da
separação dos poderes, em razão da imposição de
obrigações ao Poder Executivo e da fixação de prazo para
regulamentação da norma.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em verificar se a Lei
Municipal nº 3.156/2024 padece de inconstitucionalidade
formal por vício de iniciativa e por violação ao princípio da
separação dos poderes.
III. Razões de decidir
3. A Constituição do Estado de Rondônia reserva ao Chefe
do Poder Executivo a iniciativa privativa para leis que
disponham sobre a organização e funcionamento da
Administração Pública Municipal, conforme art. 39, § 1º,
II, "d", e art. 65, VII, por simetria com o disposto no art.
84, VI, "a", da Constituição Federal.
4. A criação de programa governamental e a fixação de
obrigações aos órgãos municipais extrapolam a
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competência legislativa da Câmara Municipal, interferindo
na atuação administrativa do Executivo.
5. A fixação de prazo para regulamentação da lei
pelo Prefeito Municipal constitui ingerência
indevida do Poder Legislativo nas atribuições do
Executivo, afrontando o princípio da separação dos
poderes, previsto no art. 7º da Constituição Estadual
e consolidado pela jurisprudência do STF (ADI 4052,
ADI 179).
6. A lei impugnada também não apresenta previsão de
impacto orçamentário, conforme exige o art. 16 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, reforçando sua
inconstitucionalidade.
IV. Dispositivo e tese
7. Pedido procedente. Lei Municipal nº 3.156/2024
declarada inconstitucional com efeitos ex tunc.
Tese de julgamento: "É inconstitucional lei municipal
de iniciativa parlamentar que cria programa
permanente com obrigações para o Poder Executivo
e fixa prazo para sua regulamentação, por violar a
iniciativa privativa do Chefe do Executivo e o
princípio da separação dos poderes".
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 84, VI, "a";
Constituição do Estado de Rondônia, arts. 7º, caput, 39, §
1º, II, "d", e 65, VII; Lei de Responsabilidade Fiscal, art.
16.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 4052, Rel. Min.
Rosa Weber; STF, ADI 179, Rel. Min. Dias Toffoli; TJRO,
ADI 0805940-55.2022.822.0000, Rel. Des. Valdeci
Castellar Citon; TJRO, ADI 0804983-59.2019, Rel. Des.
José Jorge Ribeiro da Luz.
(TJRO - Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Processo nº
0817923-80.2024.8.22.0000, Tribunal Pleno Judiciário /
Gabinete Des. Francisco Borges, Relator(a) do Acórdão:
ALDEMIR DE OLIVEIRA Data de julgamento: 29/05/2025)
A regulamentação de uma lei depende de fatores técnicos, administrativos e
orçamentários, não sendo razoável impor prazo rígido sem considerar tais circunstâncias.
Dessa forma, o dispositivo em questão reforça a ingerência do Poder Legislativo
na esfera administrativa, evidenciando mais um vício da proposição.
Diante de todo o exposto, constata-se que o projeto de lei apresenta vícios
formais e materiais relevantes, especialmente no que se refere à iniciativa legislativa, à
separação dos poderes e à responsabilidade fiscal, circunstâncias que comprometem sua
constitucionalidade e regularidade no processo legislativo municipal.
(...)
Diante do exposto, sugerimos o veto integral ao Projeto de Lei nº 5013/2026, em razão
da presença de vício formal de iniciativa, consubstanciado na indevida ingerência do Poder
Legislativo na organização e no funcionamento da Administração Pública, bem como da
criação de obrigações administrativas e potenciais despesas públicas sem a devida
estimativa de impacto orçamentário-financeiro, em afronta à Constituição Federal, à Lei
Orgânica do Município de Porto Velho e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
(...)".
Essas, senhores Vereadores, são as razões que me levaram a VETAR INTEGRALMENTE o
Projeto de Lei em causa, a qual submeto à elevada apreciação dos senhores membros da Câmara Municipal.
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Porto Velho – RO, 4 de maio de 2026.
LEONARDO BARRETO DE MORAES
Prefeito
Documento assinado eletronicamente por Leonardo Barreto de Moraes, Prefeito(a), em 12/05/2026, às
14:22, conforme art. 17, § 1º, do Decreto nº 21.393, de 07 de outubro de 2025.
A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.portovelho.ro.gov.br/sei informando
o código verificador 0848634 e o código CRC 11ED710A.
006.001558/2026-08 0848634v4
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