materia nº 1/2026

ESTADO DE RONDÔNIA
MUNICÍPIO DE ROLIM DE MOURA
PODER LEGISLATIVO
PROCURARADORIA JURÍDICA
PARECER JURÍDICO
PROJETO DE LEI nº 218/2025
AUTORIA: Poder Executivo
ASSUNTO: “Autoriza o Município a celebrar Convênio com o Estado de Rondônia por in￾termédio da Secretaria de Estado da Justiça – SEJUS, e dá outras providências.
I. RELATÓRIO.
Foi encaminhado à Procuradoria Jurídica, desta Câmara de Vereadores o 
presente Projeto de Lei, de iniciativa do Poder Executivo, para análise e parecer jurídico 
quanto aos aspectos formais da proposição legislativa.
Quanto ao seu teor, cuida-se de Projeto de Lei que tem por objetivo au￾torizar a celebração de convênio entre o Estado de Rondônia, por intermédio da Secretaria de 
Estado da Justiça e o município de Rolim de Moura/RO, para a contratação de 100 (cem) ape￾nados que cumprem pena em regime fechado, para prestação de serviços gerais tais como:
limpeza, pintura, marcenaria, de reparo, fabricação de manilhas, conservação de vias e logra￾douros.
Com a celebração do convênio o município se obriga a repassar o valor de 
01 (um) salário mínimo para cada apenado, pagamento de diárias para cada agente honorífico 
que atuar na segurança pública acompanhando os apenados no valor mínimo de R$ 300,00, 
podendo ser reajustado por Decreto futuramente. Além disso, o município também se obriga 
custear o transporte dos apenados e a alimentação dos apenados e agentes de segurança públi￾ca.
Em análise pretérita, verificou-se a ausência da estimativa de impacto orça￾mentário-financeiro e a declaração do ordenador despesas, exigências contidas nos incisos I e 
II do art. 16 da LRF. Diante disso, remeteu-se o processo, para que fossem juntados os docu￾mentos faltantes, visando a elaboração do parecer jurídico.
Com a juntada da resposta, os autos foram novamente remetidos para pare￾cer jurídico.
É o breve relatório.
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II. MANIFESTAÇÃO JURÍDICA.
A matéria versa sobre a possibilidade de vir o município a contratar até 100 
postos de trabalho, que deverão ser ocupados por apenados que cumprem pena, exclusiva￾mente, em regime fechado. Para cada apenado, será repassado pelo Município o valor corres￾pondente a um salário mínimo, a título de contraprestação pelos serviços prestados, ademais, 
os agentes públicos de segurança responsáveis pelo acompanhamento dos apenados percebe￾rão diárias no valor de R$ 300,00, passíveis de reajuste futuro por decreto do Chefe do Poder 
Executivo. O Município deverá, ainda, efetuar o pagamento, a título de preço público, do 
montante correspondente a 25% do salário mínimo por cada reeducando inserido nos postos 
de trabalho previstos no convênio, em favor do Estado. Por fim, é do Projeto de Lei que o 
município também suportará os custos com o transporte e alimentação dos apenados e agentes 
de segurança.
Como se observa, o extenso rol de obrigações a que o município estaria su￾bordinado com a efetiva celebração do convênio acarreta aumento considerável despesas, de 
modo que passa ser necessária a verificação dos requisitos do art. 113 do ADCT e do art. 16 
da Lei Complementar Federal nº 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal.
O art. 113 do ADCT estabelece a seguinte redação:
“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de re￾ceita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financei￾ro. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016)”
Por sua vez, o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta a seguinte 
redação:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete au￾mento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentá￾ria e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano pluria￾nual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o
Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
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I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e sufici￾ente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas 
da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ul￾trapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se 
conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e 
não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e meto￾dologia de cálculo utilizadas.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em 
que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o
do art. 182 da Constituição.”
II.1 DA MANIFESTAÇÃO/RESPOSTA DO PODER EXECUTIVO À 
SOLICITAÇÃO DE DOCUMENTOS.
Apesar da assunção de diversas novas obrigações a que se vincula o muni￾cípio pela celebração do convênio, o Executivo Municipal entendeu não ser o caso de realiza￾ção do Estudo de Estimativa de Impacto Orçamentário e Financeiro e nem mesmo da declara￾ção do ordenador de despesas. Em sua resposta à solicitação de inclusão dos referidos docu￾mentos, o município manifestou-se da seguinte forma:
“(...) vimos por meio deste informar que não haverá impacto financeiro e orçamentário, 
uma vez que não haverá despesas com pessoal, pois No convênio com a SEJUS, a mesma 
disponibilizará recursos humanos, e, no que tange às despesas do Município, serão pagas 
com subvenção social junto ao conselho conforme mencionado no projeto.
Diante do exposto, por não haver despesas com pessoal fica suprimida a exigência de envio 
da Declaração de acordo com o art. 16, inciso II da LRF” (sic)
Entendemos que a posição adotada pelo Executivo não se alinha ao melhor 
entendimento, isso porque a premissa esposada pela norma do art. 16, inciso I da Lei de Res￾ponsabilidade Fiscal é a de que qualquer aumento, aperfeiçoamento ou expansão de ação go-
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vernamental deverá ser realizado o estudo de impacto orçamentário-financeiro, não só para o 
ano que se pretende implantar as ações, mas também para os dois exercícios seguintes.
Inclusive, o art. 113 do ADCT, determina que qualquer proposta legislativa 
que crie ou altere despesa, deve vir acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e 
financeiro, como é o caso dos autos, não restringindo tal obrigação apenas para o incremento 
de despesa com pessoal.
Como o próprio Município reconhece, da celebração do convênio com a 
SEJUS, necessariamente, haverá aumento de despesas, de maneira que permanece hígida, 
portanto, a necessidade de demonstração formal da adequação e do equilíbrio orçamentário￾financeiro da medida, sobretudo porque a execução do ajuste exigirá dispêndio significativo 
de recursos por parte do poder público. Em que pese essa realidade, o Município limitou-se a 
afirmar que tais despesas seriam suportadas por subvenções sociais repassadas pelo município
ao conselho da comunidade, sem, contudo, demonstrar de que forma o fato de classificar a 
despesa como subvenção social afastaria a obrigatoriedade de elaboração da estimativa de 
impacto orçamentário.
Além disso, o município afirmou que não juntou a declaração do ordenador 
de despesas, pois inexiste aumento de despesa com pessoal. No entanto, a declaração do orde￾nador de despesas, prevista no art. 16, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, não é exi￾gência que se limita às hipóteses de aumento de despesa com pessoal, como afirma o Executi￾vo em sua resposta, mas sim aplicável a aos atos que importe criação, expansão ou aperfeiço￾amento de ação governamental que gere despesa. Conforme o inciso II, a norma tem por fina￾lidade assegurar a compatibilidade da despesa com a lei orçamentária anual, com o plano plu￾rianual e com as diretrizes orçamentárias, independentemente da natureza do gasto, já que esta 
ressalva não é veiculada na lei. 
II.2 DA NECESSIDADE DO ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMEN￾TÁRIO E DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DE DESPESAS.
A exigência de realização de Estudos de Impacto Financeiro tem por objeti￾vo efetivar o princípio do planejamento, do controle e da prevenção de riscos, previstos no 
art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, dotando os agentes participantes das ações gover￾namentais de informações necessárias para a tomada de decisão.
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O demonstrativo de Impacto Financeiro é peça obrigatória e indispensável, 
quando das ações da Administração Pública resultar aumento de despesas orçamentárias, 
nesse sentido o Supremo Tribunal Federal – STF possui jurisprudência consolidada no sen￾tido de considerar inconstitucional leis que aumentam despesas sem realização de Estudo de 
Impacto Financeiro, acompanhe: 
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 1.255, DE 
2018, DE RORAIMA. ACRÉSCIMO REMUNERATÓRIO DOS SERVIDORES EFETI￾VOS DA FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS 
DE RORAIMA (FEMARH/RR) E DO INSTITUTO DE AMPARO À CIÊNCIA, TEC￾NOLOGIA E INOVAÇÃO DO ESTADO DE RORAIMA (IACTI/RR). AUSÊNCIA DE 
PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E DE ESTUDO DO IMPACTO ECONÔMI￾CO E FINANCEIRO DO AUMENTO CONFERIDO PELA NORMA IMPUGNADA. 
OFENSA AOS ARTS. 169, § 1º, DA CRFB, E 113 DO ADCT. PROCEDÊNCIA. 
MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
1. A controvérsia constitucional deduzida na presente ação direta de inconstitucionalidade 
consiste em saber se é constitucional lei estadual que promova acréscimo remuneratório de 
servidores efetivos da Fundação Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (FEMA￾RH) e do Instituto de Amparo à Ciência, Tecnologia e Inovação (IACTI), sem a correspon￾dente e prévia dotação orçamentária ou a apresentação no curso do processo legislativo de 
estimativa de impacto financeiro e orçamentário referente à despesa pública criada. 
2. Preliminar. Conversão da apreciação cautelar em julgamento definitivo de mérito. Con￾siderando: (i) o alto grau de instrução do feito, (ii) a existência de jurisprudência acerca de 
matéria similar, (iii) os imperativos de economia processual e (iv) a inutilidade de novas 
providências instrutórias no estágio em que o processo se encontra, a ação direta de incons￾titucionalidade está pronta para julgamento definitivo. 
3. Preliminar. Conhecimento da ação. Por ocasião do julgamento do agravo regimental in￾terposto nesta ação, o Plenário da Corte, por maioria, acompanhou o voto-vogal do eminen￾te Ministro Alexandre de Moraes para concluir ser “possível o exame da constitucionalida￾de em sede concentrada de atos normativos estaduais que concederam vantagens remunera￾tórias a categorias de servidores públicos em descompasso com a atividade financeira e or￾çamentária do ente, com fundamento no parâmetro constante do art. 169, § 1º, inciso I, da 
Constituição Federal, e do art. 113 do ADCT (EC 95/2016).” 
4. Mérito. Art. 169, § 1º, inc. I, da Constituição da República. As provas documentais car￾readas aos autos atestam a inexistência de prévia dotação orçamentária para a concessão do 
incremento remuneratório. A Chefia do Poder Executivo estadual não apresentou estudos 
nesse sentido, bem como contrariou os pronunciamentos técnicos da Advocacia Pública e 
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da Secretaria de Planejamento. A Assembleia Legislativa do Estado limitou-se a fazer ale￾gações genéricas no sentido de que a LRF restara observada na espécie. 
5. Mérito. Art. 113 do ADCT. A despeito de a regra do art. 113 do ADCT ter sido incluída 
na Constituição pela EC nº 95, de 2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal da União, a ju￾risprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que essa norma aplica￾se a todos os entes federados, à luz de métodos de interpretação literal, teleológico e siste￾mático. Ficou comprovado nos autos que o objeto impugnado não foi instruído com es￾tudos do seu impacto financeiro e orçamentário. Precedentes.
6. Modulação de efeitos. Em respeito aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objeti￾va e da proteção da confiança, conjuntamente ao fato de a norma atacada já ter produzido 
efeitos por quase um lustro possibilitando a percepção de verbas de natureza alimentar por 
servidores públicos, torna-se imperativa a modulação dos efeitos da declaração de inconsti￾tucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868, de 1999. 
7. Ação direta de inconstitucionalidade integralmente conhecida e, no mérito, julgada pro￾cedente, com efeitos ex nunc, a partir da data da publicação da ata do presente julgamento.
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
6.080/RR. Relator: Ministro André Mendonça. Plenário. Julgado em 5 dez. 2022. Diário da 
Justiça Eletrônico, Brasília, DF)”
Em sentido semelhante é a Tese Fixada pelo Supremo Tribunal Federal no 
julgamento da ADI 6303/RR que assentou a inconstitucionalidade de Lei que concede benefí￾cio fiscal sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro. No caso, a concessão 
de benefícios fiscais e o aumento de despesas são medidas possuem tratamento idêntico pelo 
art. 113 do ADCT e art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo que em ambas as si￾tuações deve-ser formular o impacto orçamentário e financeiro. A ementa do Julgamento da 
ADI 6303/RR:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITU￾CIONALIDADE. IPVA. ISENÇÃO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇA￾MENTÁRIO E FINANCEIRO . 
1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Ro￾raima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As 
normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade 
de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência 
de até 160 cilindradas. 
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2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orça￾mentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucio￾nal nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Or￾çamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se 
restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. 
3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sen￾do possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal 
responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a 
publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT 
acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Res￾ponsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação. 
4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma 
federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que 
o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a 
extensão financeira de sua opção política. 
5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, dis￾trital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita de￾verá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em 
linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitu￾cionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT. 
7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei 
Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao 
art. 113 do ADCT. 
8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede be￾nefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 
113 do ADCT.
(STF, ADI 6.303/RR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, j. 11.03.2022)”
Dito isso, é imprescindível que seja juntado ao processo a estimativa de im￾pacto orçamentário financeiro, bem como a declaração do ordenador de despesas em confor￾midade com o art. 16, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal).
Em relação ao convênio, a Constituição Federal estabelece dispõe em seu 
art. 241 que os entes da federação poderão cooperar entre si por meio de consórcios e convê￾nios públicos. Assim, é autorizado ao ente municipal firmar convênio com outras pessoas ju-
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rídicas, por meio de acordo cooperativo que tem por finalidade a realização de objetivos que 
são comuns entre as entidades.
Assim, a validade do convênio depende da existência de mútuo interesse en￾tre as partes no objeto conveniado. Nesse sentido, já se manifestou diversas vezes o Tribunal 
de Contas da União de que a legitimidade do acordo de convênio dependa do interesse recí￾proco e da mútua cooperação.1
À luz do art. 241 da Constituição Federal e do entendimento consolidado do 
Tribunal de Contas da União acerca da necessidade de mútuo interesse e cooperação recípro￾ca, verifica-se que o convênio a ser firmado com a Secretaria de Justiça do Estado de Rondô￾nia (SEJUS/RO) preenche as referidas exigências, uma vez que seu objeto evidencia interesse 
comum entre os partícipes e a finalidade pública compartilhada entre os entes, legitimando, 
assim, a celebração do acordo.
III. CONCLUSÃO.
Diante do exposto, ante a ausência do Estudo de estimativa do impacto 
orçamentário e financeiro da proposta legislativa, nos termos do art. 113 do ADCT e art. 
16, inciso I da LRF e da Declaração do ordenador de despesa, conforme preceitua o art. 16, 
inciso II da LRF, bem como em atenção à resposta encaminhada pelo Poder Executivo, a Pro￾curadoria Jurídica, é de parecer pela rejeição da matéria.
Rolim de Moura, RO, 12 de janeiro de 2025.
JORGE GALINDO LEITE
Procurador Jurídico OAB/RO n° 7137
 
1 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 775/2012 – Primeira Câmara. Relator: Ministro￾Substituto Weder de Oliveira. Sessão Ordinária de 14 fev. 2012. Brasília, DF: TCU, 2012.