materia nº 93/2026

ESTADO DE RONDÔNIA
MUNICÍPIO DE ROLIM DE MOURA
PODER LEGISLATIVO
PROCURADORIA JURÍDICA
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 05/2026
AUTORIA: Poder Executivo 
EMENTA: “Altera a Lei Complementar nº 258, de 30 de maio de 2018, que: “Aperfeiçoa 
Autarquia Municipal de Esporte de Rolim de Moura; revoga a Leis Complementares nº 
81/2011 e 115/2012 outras providências.”
DIREITO CONSTITUCIONAL. PROJETO DE LEI MUNICIPAL. 
CRIAÇÃO E REDEFINIÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ATI￾VIDADES TÉCNICAS, BUROCRÁTICAS E OPERACIONAIS.
VIOLAÇÃO À REGRA DO CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, I, II 
e V, CF E TEMA 1.010 DO STF. INCONSTITUCIONALIDADE 
MATERIAL. PARECER DESFAVORÁVEL.
- Embora formalmente constitucional quanto à competência e iniciati￾va, o projeto viola o art. 37, I, II e V, da CRFB/88, ao prever cargos 
em comissão para funções incompatíveis com direção, chefia e asses￾soramento.
- O STF firmou entendimento, em sede de Repercussão Geral, de que 
atividades burocráticas, técnicas e operacionais devem ser exercidas 
por servidores ocupantes de cargos de provimento efetivos, mediante 
concurso público.
- O Projeto pretende criar/redefinir cargos em comissão com atribui￾ções típicas de cargos efetivos, em afronta ao art. 37, V, da Constitui￾ção Federal e à jurisprudência do STF.
- Parecer Jurídico desfavorável.
I. RELATÓRIO.
Foi encaminhado à Procuradoria Jurídica, desta Câmara de Vereadores o 
presente Projeto de Lei, de iniciativa do Poder Executivo, para análise e parecer jurídico 
quanto aos aspectos formais da proposição legislativa.
Quanto ao seu teor, cuida-se de proposição que visa promover alterações na 
estrutura administrativa da Autarquia Municipal de Esportes de Rolim de Moura - AMERO-
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LIM, especialmente no que se refere a reorganização e redefinição de cargos em comissão, 
fixando suas atribuições e remunerações.
II - REQUISITOS FORMAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO E 
TECNICIDADE LEGISLATIVA.
A técnica legislativa do presente projeto de Lei deve ser analisada à luz da 
Lei Complementar nº 95/98 que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consoli￾dação das leis em território nacional.
Estruturalmente, o projeto de lei atende ao que dispõe o art. 3º da Lei Com￾plementar nº 95/98 apresentando as três partes básicas de uma Lei:
“Art. 3o A lei será estruturada em três partes básicas:
I - parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do ob￾jeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas;
II - parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo substantivo relaciona￾das com a matéria regulada;
III - parte final, compreendendo as disposições pertinentes às medidas necessárias à imple￾mentação das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, a 
cláusula de vigência e a cláusula de revogação, quando couber.”
Além disso, o projeto de lei também se conforma aos demais dispositivos da 
referida norma federal, de maneira que em relação à técnica legislativa não há óbice à sua 
tramitação.
III - ASPECTOS NORMATIVOS.
III.1 DA COMPETÊNCIA E INICIATIVA
O Projeto de Lei Complementar nº 05/2026 tem por objetivo promover al￾terações na estrutura administrativa da Autarquia Municipal de Esportes, mediante a reorgani￾zação de cargos e definição de suas atribuições e remuneração.
Considerando o conteúdo da proposição, a análise preliminar a ser feita bus￾ca verificar se o tema tratado se insere no âmbito da competência legislativa do Município e, 
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na sequência, cabe examinar se o projeto de lei observa os requisitos legais quanto à iniciativa 
para normas com comandos dessa natureza.
Inicialmente, insta manifestar, que as entidades administrativas constituídas 
sob a forma de autarquias podem ser conceituadas como pessoas jurídicas de direito público, 
com personalidade jurídica e patrimônio próprio, cuja criação ocorre mediante lei, para de￾sempenho de atividades típicas de Estado.
Tais entidades são se subordinam hierarquicamente ao Ente Público que as 
criação, mas sofrem dele controle finalístico, em que se verifica se a atuação do entre descen￾tralizado está atuando conforme o postulado da legalidade e conforme aos fins para as quais 
foram criadas.
No caso em análise, a matéria veiculada no Projeto de Lei Complementar 
insere-se no âmbito da competência legislativa do Município, nos termos do art. 30, incisos I 
e II, da Constituição Federal, que lhe confere atribuição para legislar sobre assuntos de inte￾resse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. 
A organização administrativa, bem como a criação, transformação e estrutu￾ração de cargos públicos no âmbito da Administração Municipal, seja direta ou indireta, cons￾tituem matéria de interesse local, não havendo, portanto, usurpação de competência de outros 
entes federativos. Assim, ao dispor sobre a nomenclatura e atribuições de cargos integrantes 
da estrutura administrativa municipal, o projeto se manifesta dentro dos limites constitucio￾nais estabelecidos, não havendo usurpação de competência de outros entes federados.
Em uma segunda análise, a alteração da nomenclatura de cargo e a reorgani￾zação das atribuições de cargos em comissão do Poder Executivo, bem como de sua estrutura 
remuneratória, por meio de Projeto de Lei de iniciativa do Chefe do Executivo municipal, 
atende aos comandos constitucionais que estabelecem as matérias e os limites de competência 
para a deflagração do processo legislativo pelo Prefeito.
Isso ocorre, pois, conforme estabelece o art. 61, §1º, II, “a” e “c”, aplicável 
aos municípios por força do princípio da simetria, é de iniciativa do chefe do executivo a for￾mulação de norma que tratem da organização administrativa e de servidores públicos. Ao pre￾tender a alteração de nomenclatura de cargo em comissão, o chefe do executivo está pratican￾do atos que se inserem em seu rol de iniciativa, pois, exercendo atividades de gestão adminis￾trativa de seu quadro funcional. 
Quanto a isso, a Lei Orgânica Municipal – LOM de Rolim de Moura estabe￾lece o seguinte: 
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Art. 43 – São iniciativas exclusivas do Prefeito Municipal, as Leis que disponham sobre:
I – Criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou empregos públicos na admi￾nistração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
II – Servidores Públicos, seu regime Jurídico, provimento de cargos, estabilidade e apo￾sentadoria;
III – Criação e estruturação e atribuição das Secretarias e órgãos da administração 
pública Municipal;
IV – Matéria Orçamentária e a que autorizam a abertura de créditos ou conceda auxílios, 
prêmios e subvenções;
Essa autonomia dada aos Chefes do Executivo é também reconhecida pelo 
Supremo Tribunal Federal ao fixar tese, em sede de repercussão geral, nos temas 241
e 412
, 
ambos de relatoria da Ministra Carmen Lúcia, que estabelece que não há direito adquirido à 
regime jurídico por servidor público, resalvados o direito constitucional à irredutibilidade de 
vencimentos. Assim, nesses julgados ficam implícitos as atribuições do Chefe do Executivo 
de alterar as regras que regem a estrutura dos quadros da Administração Pública do Poder 
Executivo.
Portanto, quanto ao estrito aspecto da competência legislativa em relação à 
matéria e a iniciativa, não se vislumbra vícios de constitucionalidade que viole a repartição 
de competências estabelecida pela Constituição da República entre seus entes federativos.
III. 2 DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS RELATIVAS AOS 
CARGOS EM COMISSÃO (ART. 37, I, II e V, CF E TEMA 1.010 DO STF):
A presente proposição legislativa promove ajustes e reorganizações no âm￾bito dos cargos em comissão da Administração Pública Municipal, circunstância que impõe a
necessidade de análise de sua compatibilidade com o art. 37 da Constituição Federal, notada￾mente seus incisos I, II e V.
Dispõe os referidos dispositivos:
 
1 Tema 24 do Supremo Tribunal Federal. Rel. Min. Cármen Lúcia. Acesso em 31/10/2025. Disponível em: 
https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=2558686&numeroProc
esso=563708&classeProcesso=RE&numeroTema=24.
2 Tema 41 do Supremo Tribunal Federal. Rel. Min. Cármen Lúcia. Acesso em 31/10/2025. Disponível em: 
https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=2559017&numeroProc
esso=563965&classeProcesso=RE&numeroTema=41
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“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, im￾pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os 
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; 
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concur￾so público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade 
do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em 
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
(...)
 
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo 
efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, 
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de 
direção, chefia e assessoramento;” 
Da interpretação dos dispositivos constitucionais, extrai-se que os car￾gos em comissão constituem exceção à regra do concurso público, restringindo-se, extri￾tamente, ao exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando 
ao desempenho de atividades de natureza técnica, burocrática ou operacional.
Da análise das atribuições previstas no projeto, verifica-se que determinados 
cargos, embora formalmente classificados como de provimento em comissão, apresentam 
atribuições que extrapolam tais limites constitucionais.
Com efeito, cargos como Monitor, Administrador de Unidade Esportiva e 
Administrador Geral do Estádio Ângelo Cassol envolvem atividades de natureza operacional, 
administrativa e técnica, tais como execução de rotinas, gestão direta de unidades e acompa￾nhamento de atividades esportivas.
Tal circunstância revela-se contrária ao posicionamento do Supremo Tribu￾nal Federal, que ao julgar o Tema 1.010 da Repercussão Geral (RE nº 1.041.210/SP, Rel. 
Min. Dias Toffoli), firmou entendimento no sentido de que a criação de cargos em comissão 
somente se legitima quando observados requisitos estritos de constitucionalidade.
Nesse sentido, o STF firmou a seguinte tese com repercussão geral reconhe￾cida: 
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“a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de 
direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocrá￾ticas, técnicas ou operacionais; 
b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomean￾te e o servidor nomeado;
c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a 
necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efeti￾vos no ente federativo que os criar; e 
d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, 
na própria lei que os instituir.”
No julgamento do referido caso, merece destaque a manifestação exarada 
pelo ministro relator Dias Toffoli em seu voto (2018, p. 8)3
, em que atribui aos cargos em 
comissão, características de excepcionalidade, conforme se vê: 
“Esta Corte já se debruçou sobre a questão por diversas vezes, havendo afirmado que a re￾gra para o provimento de cargos efetivos no serviço público é o concurso público de 
provas ou de provas e títulos, sendo a criação e o provimento de cargos em comissão, 
de livre nomeação e exoneração, exceção à regra, motivo pelo qual o tema deve ser 
compreendido nessa condição” (grifo próprio).
São também requisitos para a criação de cargos em comissão, conforme a 
Suprema Corte no mesmo julgado, a necessidade de que se verifique relação de confiança 
entre a autoridade nomeante e o agente nomeado, além de guardar certa proporcionalidade 
entre o número de cargos de provimento em comissão, com os cargos de provimento efetivo, 
por força do princípio da proporcionalidade.
A Ementa do julgado é elucidativa ao sistematizar tais requisitos, conforme 
se vê:
“EMENTA:
 
3 Tema 1010 do STF, Rel. Ministro Dias Toffoli. Acesso em 31/10/2025. Disponível em: 
https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=5171382&numeroProc
esso=1041210&classeProcesso=RE&numeroTema=1010.
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Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita 
observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. 
Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 
1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público 
mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando 
presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 
2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que 
os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, 
não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 
b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) 
que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessi￾dade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos
no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam 
descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 
3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica 
jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento 
ao recurso extraordinário. 
4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o 
exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho 
de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a neces￾sária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número 
de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que e￾les visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federa￾tivo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de for￾ma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
STF, RE n.º 1.041.210/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 27.09.2018, Plenário, DJe 05.10.2018 
(Tema 1010 da Repercussão Geral)”
Nesse sentido, como já manifestado em outras oportunidades, ainda que a 
denominação dos cargos remeta à cargos em comissão, o conteúdo material das atribuições 
evidencia que são atribuições típicas de cargo de provimento efetivo, revelando descompasso 
com o disposto no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, que restringe os cargos em co￾missão às funções de direção, chefia e assessoramento conforme reiteradamente assentado 
pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
O Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia também é peremptório ao a￾firmar a inconstitucionalidade de leis que criam cargos em comissão para o exercício de fun-
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ções técnicas e burocráticas, sob pena de desvirtuar o caráter excepcional dos cargos em co￾missão. Recentíssimo julgado tratou de caso concreto semelhante:
“EMENTA
Direito constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei munici￾pal. Cargos em comissão. Inconstitucionalidade material parcial.
I. Caso em exame
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Ron￾dônia em face da Lei Municipal nº 3.489/2022, que dispõe sobre a estrutura organizacional 
de cargos em comissão e funções gratificadas da Fundação Cultural de Ji-Paraná, alegando 
vício formal por ausência de impacto financeiro e vício material pela criação de cargos com 
atribuições técnicas e burocráticas.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a ausência de indicação de fonte de custeio e 
estimativa de impacto financeiro configura inconstitucionalidade formal; (ii) saber se os 
cargos em comissão criados possuem atribuições compatíveis com as funções de direção, 
chefia e assessoramento exigidas pela Constituição.
III. Razões de decidir
3. Além de ter sido demonstrada a elaboração de estudo de impacto financeiro no processo 
legislativo, eventual ausência de indicação específica da fonte de custeio não enseja, por si 
só, a inconstitucionalidade formal da norma.
4. A Constituição Federal admite cargos em comissão apenas para funções de direção, che￾fia e assessoramento, vedando sua utilização para atividades técnicas, burocráticas ou ope￾racionais.
5. A análise das atribuições dos cargos impugnados evidencia que diversas funções 
possuem natureza técnica e executiva, incompatíveis com o regime de livre nomeação.
6. A criação indiscriminada de cargos comissionados desvirtua a exceção constitucio￾nal e viola os princípios da impessoalidade, moralidade e do concurso público.
7. A modulação de efeitos mostra-se necessária para preservar a segurança jurídica e a boa￾fé dos servidores, evitando-se prejuízos decorrentes da retroatividade da decisão.
IV. Dispositivo e tese
8. Pedido procedente.
Tese de julgamento: “1. A ausência de indicação específica da fonte de custeio não implica, 
por si só, inconstitucionalidade formal, notadamente quando comprovada prévia elaboração 
de estudo de impacto financeiro. 
2. É inconstitucional a criação de cargos em comissão para o exercício de funções téc￾nicas, burocráticas ou operacionais, por violação ao art. 37, II e V, da Constituição 
Federal.”
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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II e V; ADCT, art. 113; Constituição do 
Estado de Rondônia, art. 11.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1.041.210 (Tema 1.010); STF, ADI 6102; TJRO, 
ADI 0805097-22.2024.8.22.0000.”
III.3 DA RESPONSABILIDADE FISCAL DA PROPOSTA.
No que tange aos aspectos de responsabilidade fiscal, verifica-se que o pre￾sente Projeto de Lei Complementar foi instruído com os documentos exigidos pela Lei Com￾plementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), atendendo aos requisitos legais per￾tinentes à criação e/ou alteração de despesa pública.
Com efeito, dispõe o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a 
geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam ao disposto nos arts. 16 e 
17.”
Por sua vez, o art. 16 da mesma norma estabelece regras importantes:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete au￾mento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor 
e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e 
financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a 
lei de diretrizes orçamentárias.”
No mesmo sentido, o art. 17 dispõe:
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, 
medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de 
sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos 
com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu 
custeio.
§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a 
despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo 
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referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser 
compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.”
No caso em análise, constata-se que o projeto foi acompanhado da estimati￾va de impacto orçamentário-financeiro, bem como da declaração do ordenador de despesas 
quanto à adequação e compatibilidade com as peças orçamentárias, atendendo, portanto, às 
exigências previstas nos dispositivos acima transcritos.
Ademais, observa-se a compatibilidade da proposição com os limites de 
despesa com pessoal, nos termos dos arts. 18 a 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal e do art. 
169 da Constituição Federal, não havendo indícios de extrapolação dos limites legais, con￾forme se depreende da manifestação técnica do Órgão com tal atribuição.
No âmbito do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, 
cumpre destacar o disposto no art. 113:
“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de re￾ceita deverá estar acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”
Também nesse ponto, verifica-se que o projeto atende à exigência constitu￾cional, na medida em que se encontra devidamente instruído com os demonstrativos necessá￾rios.
Dessa forma, conclui-se que o Projeto de Lei Complementar atende aos re￾quisitos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pelo Ato das Disposições Consti￾tucionais Transitórias, não havendo óbice de natureza fiscal à sua regular tramitação.
IV. DA CONCLUSÃO.
Assim, em pese a regularidade fiscal do proposta legislativa, opino DES￾FAVORAVELMENTE à sua tramitação, por inconstitucionalidade material, uma vez que 
as atribuições previstas para os cargos em comissão extrapolam as funções de direção, chefia 
e assessoramento, adentrando em atividades de natureza técnica, burocrática e operacional, 
em afronta ao disposto no art. 37, inciso V, da Constituição Federal e em sentido contrário ao 
Tema 1.010 do STF.
Para o STF, a criação de cargos em comissão somente se legitima quando 
destinada estritamente às funções de direção, chefia e assessoramento, não sendo admissível 
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sua utilização para o desempenho de atividades típicas de cargos efetivos, sob pena de viola￾ção à regra do concurso público.
Rolim de Moura, RO, 15 de maio de 2026.
JORGE GALINDO LEITE
Procurador Jurídico OAB/RO n° 7137