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JUSTIFICATIVA
As emendas individuais e coletivas revelam o aspecto político principal do
orçamento impositivo das emendas, ou seja, uma forma de proteção do Legislativo
contra o contingenciamento discricionário das emendas, com base na ideia de que a
lei orçamentária possui caráter meramente autorizativo.
Cabe destacar que a aprovação da Emenda à Lei Orgânica nº 57, de 16 de
abril de 2024, foi realizada em observância à compatibilidade com o Plano Plurianual
(PPA), com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), bem como à legislação
complementar, em especial a Lei Federal nº 4. 320, de 1964 e a Lei Complementar
Federal nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), prevendo a receita e a
fixação da despesa no projeto e na lei orçamentária devem refletir com fidedignidade
a conjuntura econômica e a política fiscal.
Todavia, a Emenda à Lei Orgânica nº 57, de 16 de abril de 2024, que alterou o
art. 147-A inovou nos §§5º, 6º e 7º com a previsão de que o Gestor Municipal
incorrerá em crime de reponsabilidade caso não cumpra a programação orçamentária
das emendas parlamentares.
Ocorre que, não existe tal previsão nos §§11, 12 e 13 do art. 166 da
Constituição Federal nem no art. 204-A da Constituição Estadual, o que fere o
“Princípio da Simetria”, o qual exige que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
adotem em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas os princípios fundamentais
e as regras de organização existentes na Constituição Federal, garantindo assim as
mesmas regras do processo legislativo para União, estados e municípios.
Constituição Federal
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
.......................................................................................
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das
programações oriundas de emendas individuais, em montante
correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo,
conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º
do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A
deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
126, de 2022)
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§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo
aplica-se também às programações incluídas por todas as
emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado
ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento)
da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
(Produção de efeito) (Vide) (Vide)
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12
deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos
impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)”
Constituição Estadual
“Art. 204-A. Fica assegurado, nas leis de diretrizes
orçamentárias e na lei orçamentária atual, 1,2% (um vírgula
dois por cento) da receita líquida de impostos, deduzidas as
despesas constitucionais e as vinculadas, na área da saúde e
educação. O presente valor será convertido em emendas
impositivas, a serem apresentadas pelo conjunto dos
parlamentares, que compõem o colegiado da Assembleia
Legislativa do Pará.”
O Princípio da Simetria acarreta a obrigatoriedade de que os entes federados,
estados e municípios, adotem modelos estabelecidos pela Constituição da República
Federativa do Brasil. Desta feita, o processo legislativo é vinculado ao Princípio da
Simetria, impedindo que haja estipulação diversa nas Constituições estaduais e nas
Leis Orgânicas Municipais, com fundamento no art. 25 da Constituição Federal e no art.
11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que determinam aos
Estados-membros a observância dos princípios da Constituição da República:
Constituição Federal
“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios
desta Constituição.”
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)
“Art. 11. Cada Assembléia Legislativa, com poderes
constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de
um ano, contado da promulgação da Constituição Federal,
obedecidos os princípios desta.
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Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à
Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica
respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o
disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.”
O Supremo Tribunal Federal em sua jurisprudência tradicional, e em
observância ao Princípio da Simetria, entende que as regras básicas do processo
legislativo federal constituem normas de observância obrigatória para Estados,
Distrito Federal e Municípios:
“A Constituição estadual não pode impor, ao prefeito municipal,
o dever de comparecimento perante a câmara de vereadores,
pois semelhante prescrição normativa, além de provocar
estado de submissão institucional do chefe do Executivo ao
Poder Legislativo municipal (sem qualquer correspondência
com o modelo positivado na Constituição da República),
transgredindo, desse modo, o postulado da separação de
poderes, também ofende a autonomia municipal, que se
qualifica como pedra angular da organização político-jurídica da
Federação brasileira. (...) O Estado-membro não dispõe de
competência para instituir, mesmo em sua própria
Constituição, cláusulas tipificadoras de ilícitos políticoadministrativos, ainda mais se as normas estaduais
definidoras de tais infrações tiverem por finalidade viabilizar a
responsabilização política de agentes e autoridades
municipais. [ADI 687, rel. min. Celso de Mello, j. 2-2-1995,
P, DJ de 10-2-2006.]” (Grifo Nosso)
“Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade.
Constituição Estadual. Ampliação do rol de autoridades
sujeitas à convocação pela Assembleia Legislativa. Imputação
de crime de responsabilidade. 1. Ação direta de
inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do
Estado de Alagoas que ampliam o rol de autoridades sujeitas à
convocação e requisição pela Assembleia Legislativa,
imputando o cometimento de crime de responsabilidade nos
casos de recusa ou não atendimento de convocações ou
requisições de informações ou documentos. 2. O art. 50, caput
e § 2º, da Constituição Federal, que autoriza o Câmara dos
Deputados e o Senado Federal a convocar e requisitar
informações de Ministro de Estado ou de titulares de órgãos
diretamente subordinados à Presidência da República, traduz
norma de observância obrigatória pelos Estados-membros. É,
assim, vedado ao poder constituinte derivado a ampliação do
rol de autoridades sujeitas a convocação e requisição pelo
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Poder Legislativo estadual. Precedentes. 3. A imputação de
crime de responsabilidade pela recusa ou não atendimento das
convocações e requisições usurpa a competência privativa da
União para legislar sobre o tema (art. 22, I, CF e Súmula
Vinculante 46/STF). Precedentes. 4. Pedido julgado
parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “É
vedado aos Estados-membros a ampliação do rol de
autoridades sujeitas à convocação pela Assembleia Legislativa e
à sanção por crime de responsabilidade, por afronta
ao princípio da simetria (art. 50, caput e § 2º, CF) e à
competência privativa da União para legislar sobre o tema (art.
22, I, CF e SV nº 46)”. Grifo nosso (ADI 6646; Órgão
julgador: Tribunal Pleno; Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO;
Julgamento: 22/02/2023; Publicação: 02/03/2023) (Grifo
Nosso)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 47, XLII, 48, caput,
49, caput, 84, XIV, e 90, V, da Constituição do Estado de
Sergipe. Autoridades sujeitas à fiscalização do Poder
Legislativo. Princípio da simetria. Impossibilidade de
ampliação. crimes de responsabilidade. Usurpação da
competência legislativa privativa da União (CF, art. 22, I).
Súmula Vinculante 46/STF. Parcial Procedência. 1. Este
Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de
que o caput e § 2º do art. 50 da Constituição da República são
de reprodução obrigatória, devendo ser observado, portanto,
o princípio da simetria. 2. Nos termos da jurisprudência desta
Suprema Corte, as Unidades da Federação não podem ampliar
o rol de autoridades sujeitas à fiscalização direta do Poder
Legislativo. 3. Compete à União, com absoluta privatividade,
legislar a respeito de crimes de responsabilidade. Súmula
Vinculante 46/STF. 4. Ação direta de inconstitucionalidade
conhecida. Pedido julgado parcialmente procedente.” (ADI
6642; Órgão julgador: Tribunal Pleno; Relator(a): Min. ROSA
WEBER; Julgamento: 14/09/2022; Publicação: 29/09/2022)
(Grifo Nosso)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda Constitucional
77/2020 à Constituição do Estado de Santa Catarina. Princípio
da simetria. crimes de responsabilidade. Usurpação da
competência legislativa privativa da União (CF, art. 22, I).
Súmula Vinculante 46/STF. Procedência. 1. Conversão do rito
do art. 10 para o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999. Julgamento
definitivo do mérito em razão da formalização das postulações
e dos argumentos jurídicos, sem necessidade de coleta de
outras informações. 2. Este Supremo Tribunal Federal firmou
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jurisprudência no sentido de que o caput e § 2º do art. 50 da
Constituição da República são de reprodução obrigatória,
devendo ser observado, portanto, o princípio da simetria. 3.
Compete à União, com absoluta privatividade, legislar a
respeito de crimes de responsabilidade. Súmula Vinculante
46/STF. 4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida.
Pedido julgado procedente. (ADI 6489 MC; Órgão
julgador: Tribunal Pleno; Relator(a): Min. ROSA WEBER;
Julgamento: 14/09/2022; Publicação: 29/09/2022)
“ação direta de inconstitucionalidade. quórum de aprovação de
emenda à constituição do estado de rondônia. poder
constituinte decorrente. exigência de 2/3 dos membros da
assembleia estadual legislativa para aprovação de projeto de
alteração do texto constitucional local. poder de autoorganização e autolegislação dos entes federados e
competência residual dos estados. regras do processo
legislativo federal, como o de reforma ao texto constitucional,
de observância obrigatória (art. 60, § 4º e art. 25, § 1º, crfb).
princípio da simetria. exercício limitado e vinculado dos entes
subnacionais em matéria de processo legislativo aos ditames
constitucionais. separação dos poderes. modulação dos efeitos
da decisão. tutela da segurança jurídica. precedentes. 1. A
autonomia dos Estados-membros deve ser exercida de acordo
com os princípios estabelecidos na Constituição Federal (art.
25 CRFB). Aplicação do princípio da simetria. 2. O processo
legislativo de reforma constitucional do Estado-membro integra
o poder constituinte derivado decorrente e, por conseguinte,
retira sua força da Constituição Federal. Esse fundamento
constitucional implica limitação e formalidades a serem
observadas nas dimensões da sua auto-organização e
autolegislação (Art. 11, ADCT). 3. As normas disciplinadoras do
processo legislativo de reforma constitucional, como o quórum
de aprovação, são de observância obrigatória pelos Estadosmembros. Precedentes. (ADI 486, Rel. Min. Celso de Mello,
Tribunal Pleno, julgado em 03.04.1997, DJ 10.11.2006 e ADI
1722 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em
10.12.1997, DJ 19.09.2003). 4. Aplicação da técnica decisória da
modulação dos efeitos como fórmula necessária para a tutela
da segurança jurídica e do interesse social, considerados os
efeitos da vigência, por mais de trinta anos, da regra
constitucional invalidada. Mais de 130 emendas à constituição
estadual promulgadas em desconformidade com a Constituição
Federal, cujos efeitos jurídicos devem ser protegidos. 5. Ação
direta conhecida e, no mérito, julgado procedente o pedido de
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declaração de inconstitucionalidade do art. 38, §2º, da
Constituição do Estado de Rondônia, com efeitos ex nunc, a
contar da data de publicação da ata do julgamento. (ADI 6453;
Órgão julgador: Tribunal Pleno; Relator(a): Min. ROSA WEBER;
Julgamento: 14/02/2022; Publicação: 18/02/2022)
Portanto, não há o que se falar em crime de responsabilidade no caso de não
cumprimento da programação orçamentária das emendas parlamentares,
considerando que a Constituição Federal e a Constituição Estadual não trazem essa
previsão de configuração de crime de reponsabilidade. Assim, necessária se faz a
alteração dos §§5º, 6º e 7º do art. 147-A para a exclusão da punição ao Gestor
Municipal.
Insta ressaltar, ainda que, observar que, o § 13 do art. 166 da Constituição
Federal prevê que os orçamentos referentes as emendas individuais e coletivos não
serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. Quer
seja, objeção à execução orçamentária de emendas obrigatórias cujas pendências
técnicas ou documentais possam ser superadas, com ou sem a necessidade de
remanejamento de programações orçamentárias.
Neste viés, a Constituição Federal e a Constituição Estadual asseguram as
emendas impositivas, conforme projetos a serem apresentados pelos parlamentares.
Contudo, não estipulam crime de responsabilidade ao Gestor que não realizar a
execução dos referidos recursos.
Assim, necessária se faz a alteração dos §§5º, 6º e 7º art. 147-A da Lei
Orgânica do Município de Marabá para adequação do texto ao disposto no âmbito
federal e estadual, com a exclusão da previsão de punibilidade ao Gestor Municipal.
Pelo exposto, esperamos contar com o apoio dos nobres pares para a
aprovação desta emenda à Lei Orgânica Municipal.
Marabá, 20 de maio de 2024.
Miguel Gomes Filho
Vereador
Câmara Municipal de Marabá
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PROJETO DE EMENDA A LEI ORGÂNICA N° ...../2024
Altera os art. 147-A da Lei Orgânica do
Município de Marabá.
A Câmara Municipal de Marabá, Estado do Pará, faz saber que o Plenário
aprovou e sua Mesa Diretora Promulga a seguinte Emenda à Lei Orgânica do
Município de Marabá.
Art. 1º Fica alterado o art. 147-A da Lei Orgânica do Município de Marabá,
que passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 147-A. ...............................................................................................
.................................................................................................................
§ 5º A não execução da programação orçamentária das emendas
parlamentares previstas neste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos
impedimentos de ordem técnica.
§ 6º Caso não seja efetivada a execução da programação orçamentária das
emendas parlamentares ao final do exercício em que foram estabelecidas e
devidamente motivada, o Poder Executivo deverá, no exercício seguinte, adotar
providências para cumprimento integral, vedada esta possibilidade no último ano de
mandato.
§ 7º As programações orçamentárias das emendas parlamentares do último
ano de mandato deverão ser executadas em no mínimo 75% de seu total antes do
primeiro turno das eleições municipais.”
Art. 2º Esta Emenda entra em vigor na data da sua publicação, com efeitos
retroativos a 01 de janeiro de 2024.
Sala das Sessões da Câmara Municipal de Marabá, Estado do Pará, em 20 de
maio de 2024.
Miguel Gomes Filho
Vereador
Câmara Municipal de Marabá