PARECER LEGISLATIVO Nº______/2025
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO, em decisão terminativa, ao Projeto de Lei nº 83/2025-PMS que dispõe sobre a estimativa de receitas e fixa a despesa do Município de Santana, para o exercício de 2026.
I – DO RELATÓRIO
Foi encaminhado a esta Comissão de Constituição, Justiça e Redação, para emissão de Parecer Legislativo do Projeto de Lei nº 83/2025-PMS, protocolado nesta Casa Legislativa no dia 30/10/2025, que dispõe sobre a estimativa de receitas e fixação da despesa do Município de Santana para o exercício de 2026.
O Projeto de Lei nº 83/2025-PMS foi encaminhado à Comissão de Finanças, Orçamento, Tributação, Fiscalização Financeira e Controle na qual elaborou a redação final do projeto de lei orçamentária com emendas e encaminhado a esta Comissão (CCJR) na qual analisará a legalidade e a constitucionalidade do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PL nº 83/2025-PMS) e de todas as emendas parlamentares a ele apresentadas (impositivas, aditivas, modificativas e substitutivas), incluindo o mérito da Redação Final elaborada pela Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas (COF).
De acordo com o inciso I do § 1° do art. 40 do Regimento Interno desta Casa Legislativa, compete especificamente à Comissão de Constituição, Justiça e Redação aspectos constitucional, legal, jurídico, da técnica legislativa e de conformidade à Lei Orgânica das matérias sujeitas à apreciação da Câmara ou de suas Comissões, vedada a tramitação da matéria sem seu parecer, salvo os casos previstos neste Regimento.
É o breve relatório.
II - VOTO DO RELATOR
Compete à CCJR analisar o Projeto de Lei nº 83/2025-PMS quanto aos seus aspectos formais e materiais, verificando sua adequação à Constituição Federal, à Constituição do Estado do Amapá, à Lei Orgânica do Município, à legislação orçamentária e às normas de técnica legislativa.
De acordo com o art. 42, IV do Regimento Interno desta Casa Legislativa o Presidente também pode ser designado para apreciar matérias sujeitas à Comissão.
Para que seja feita uma análise completa acerca da proposta encaminhada, preliminarmente é importante fundamentar alguns aspectos legais e constitucionais acerca da competência do poder legislativo municipal.
A seguir, passa-se à análise
DA TEMPESTIVIDADE
A Lei Orgânica do Município de Santana (LOM) é omissa quanto ao prazo final para envio da LOA. Juridicamente, a lacuna deve ser preenchida pelo Princípio da Simetria com a Constituição do Estado do Amapá (CE/AP), dessa forma com base no art. 175, §12, da CE/AP, por simetria, que estabelece o prazo de remessa até 31 de outubro.
A EC Nº 62/2020 alterou o § 12 do art. 175 da Constituição do Estado do Amapá. Vejamos:
Art. 175. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias anuais;
III - os orçamentos anuais
(...)
§ 12 No primeiro ano de cada período de governo ou na hipótese de ocorrência de reconhecida calamidade pública, que justifique a impossibilidade de cumprimento dos prazos previstos nos §§ 5º e 10, o Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias deverá ser encaminhado à Assembleia Legislativa, até 31 (trinta e um) de julho, para apreciação até 30 (trinta) de setembro, e o Projeto de Lei Orçamentária Anual será remetido até 31 (trinta e um) de outubro e apreciado até o encerramento da sessão legislativa. (redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 30.04.2020). (Grifo nosso)
O Projeto de Lei nº 83/2025-PMS foi remetido em 30 de outubro de 2025. A utilização do parâmetro da CE/AP é juridicamente válida. O Projeto de Lei nº 83/2025-PMS foi apresentado dentro do prazo legal, sendo tempestivo.
ANÁLISE DE LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento que estima as receitas e autoriza as despesas do Poder Público de acordo com a previsão orçamentária. A LOA visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual (PPA), segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
A Lei do Orçamento sob um aspecto político define como serão destinadas as verbas públicas e quais os objetivos do governo com essa distribuição.
A Constituição Federal, destina um título específico para a tributação e o orçamento. No capítulo II, Seção II, do Título VI, encontram-se os artigos que tratam do orçamento público. São nos arts. 165 a 169, onde estão dispostas as regras constitucionais que regulamentam a elaboração dos orçamentos dos Poderes da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios.
Além disso, alguns princípios norteiam a elaboração do orçamento público. São eles: o princípio do equilíbrio, que consiste no equilíbrio entre receitas e despesas, princípio contido na Lei de Responsabilidade Fiscal, em que os gastos são condicionados à arrecadação. O princípio da universalidade, segundo o qual todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária. O princípio da anualidade significa que para cada ano haja um orçamento. O princípio da exclusividade pelo qual o texto da lei orçamentária não pode conter outra determinação que não especificamente a previsão da receita e a fixação das despesas. O princípio da unidade, onde todos os gastos e receitas devem ser apresentados em um único documento. O Princípio da não afetação diz que é proibida a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo algumas exceções legalmente previstas (art. 167, IV, da Constituição Federal). E, o princípio da programação, ou seja, o orçamento tem que ter conteúdo e forma de programação.
Todos esses princípios e outros, como o da publicidade e transparência, encontram-se acolhidos, no ordenamento jurídico brasileiro, alguns na própria Constituição, outros na Lei nº 4.320/64, no Decreto-Lei nº 200/67, e, na Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.
A propositura em tela versa sobre finanças públicas, matéria de competência do Município que encontrando amparo no artigo 30, inciso I, II e III, da Constituição Federal e nos artigos da Lei Orgânica Municipal.
É competência privativa do Prefeito Municipal encaminhar o Projeto de Lei nº 83/2025-PMS (LOA 2026) à Câmara conforme estabelece o art. 165, III da CF, bem como o art. 175 da CE/AP e arts. 115 e 48, IX da LOM
CF:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
CE:
Art. 175. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias anuais;
III - os orçamentos anuais
LOM:
Art. 115 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias anuais;
III - os orçamentos anuais
Art. 48. Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:
IX - Enviar à Câmara Municipal os projetos relativos ao Plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual previsto nesta Lei Orgânica;
A Constituição Federal de 1988 deferiu aos Municípios o poder de legislar sobre a sua organização político-administrativa que inclui a autonomia funcional, administrativa e orçamentária, o que significa que cada ente tem a capacidade de gerir seus próprios recursos dentro das regras estabelecidas.
Quanto à iniciativa do Projeto de Lei, não constatou-se nenhum vício, uma vez que está entre as competências do Município e do Executivo Municipal.
O art. 108 da LOM estabelece que o orçamento anual obedecerá às regras estabelecidas na CF , na CE, nas normas de Direito Financeiros e na LOM. O § 6º do art. 115 da LOM estabelece o que a LOA deve compreender:
§ 6º A lei orçamentária anualmente compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes do município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, estimadas as receitas, efetivas e potenciais, aqui incluídas renúncias fiscais a qualquer título;
II - o orçamento de investimento das empresas públicas em que o Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculada, da administração direta ou indireta, compreendendo receitas próprias e as receitas de transferências do erário municipal e suas aplicações relativas às fundações;
A análise dos documentos demonstra observância aos princípios orçamentários, tais como universalidade, anualidade, unidade, exclusividade, equilíbrio e programação. Assim, não há vícios formais.
O Projeto de Lei Nº 83/2025-PMS veio a esta CCJR instruído com projeto original, Emendas (Aditiva nº 01/2025 e 02/2025, Modificativas nº 10, 11 e 12/2025, Substitutiva nº 02/2025 e as Impositivas nos anexos de 1 a 35) que são instrumentos válidos para o Legislativo aperfeiçoar o PL e Minuta da redação final com alterações através dos instrumentos retro mencionados. É válido destacar que o Projeto de Lei nº 83/2025-PMS se baseia nas diretrizes estabelecidas na LDO (Lei nº 1598, de 08 de outubro de 2025) e pelo PPA (Lei nº 1.599, de 22 de outubro de 2025).
No que tange ao conteúdo do Projeto da Lei Orçamentária Anual, vejamos o que dispõe o art. 5º da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
Pelo que se vê, os requisitos formais exigidos pelas Leis citadas anteriormente estão presentes no referido Projeto, sendo acompanhado dos anexos de orçamento da receita.
A Câmara possui competência para apresentar emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (impositivas, aditivas, modificativas e substitutivas), desde que respeitem os critérios de compatibilidade com PPA/LDO e indicação de recursos compensatórios.
A Constituição Federal (CF/88), em seu Art. 166, § 9º, que estabelece o teto para as emendas parlamentares individuais impositivas, foi alterada e consolidou um novo percentual, qual seja no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida. A Emenda à Lei Orgânica nº 002/2025,alterou a redação do art. 115 da LOM, e estabeleceu como norma constitucional municipal, que as emendas individuais também fossem aprovadas no limite máximo de 2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior, sendo que metade desse percentual deve, obrigatoriamente, ser destinada a ações e serviços públicos de saúde.
O Projeto de Lei original não especificou o limite percentual aplicável às emendas impositivas, matéria que, de todo modo, já fora devidamente disciplinada pela LDO/2026, dentro do limite do percentual estabelecido nos art. 166, § 9º CF e 115, § 9º LOM.
A Emenda Substitutiva busca assegurar o percentual de 1,25% para as emendas impositivas, que não foi mencionado no Projeto de Lei encaminhado pelo Executivo Municipal. A LDO, por ser norma anual, pode fixar limite menor que o máximo previsto na LOM, sem violar o teto de 2%. Logo, o limite de 1,25% para 2026 é válido, desde que respeite o teto orgânico.
O PPA 2026-2029 estabelece os programas e ações de longo prazo. O Projeto de Lei Orçamentário Anual 2026 em todas as suas versões destina recursos para ações que se enquadram nos eixos temáticos e programas do PPA (saúde, infraestrutura, gestão). O Projeto de Lei Orçamentária Anual e as Emendas, em seu conteúdo programático, demonstram plena compatibilidade com o Plano Plurianual, atendendo ao mandamento do Art. 165, § 5º, da CF/88.
As emendas ao projeto de Lei do Orçamento podem ser aprovadas, uma vez que estão compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos termos do art. 166, § 3º, I e II e III da Carta da República, indicando os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as emendas que incidam sobre dotações de pessoal e seus encargos, serviços da dívida, e transferências tributárias constitucionais.
Não se verificam extrapolações de competência da Comissão nem vícios formais. A Redação Final mantém a compatibilidade com o PPA, LDO e CF, observando os limites financeiros e os anexos constitucionais.
Considerando que o Projeto de Lei nº 83/2025-PMS é tempestivo, observou a Constituição Federal, Constituição Estadual, Lei Orgânica Municipal, LRF, Lei nº 4.320/64, PPA e LDO;
Considerando que as emendas apresentadas respeitam o limite de 1,25% estabelecido na LDO e são compatíveis com o PPA e a LDO e que não há vícios formais nem materiais;
Considerando que a tramitação e a Redação Final elaborada pela Comissão de Finanças estão juridicamente adequadas;
Assim, manifestamo-nos FAVORAVELMENTE à aprovação do Projeto de Lei nº 83/2025-PMS, na integralidade, com a Redação Final apresentada pela Comissão de Finanças.
É o parecer.
III – VOTOS DA COMISSÃO
VOTOS PELA APROVAÇÃO DO PARECER
VEREADOR JOSINEY ALVES – PDT
PRESIDENTE - RELATOR
VEREADOR LIGEIRINHO – PL
MEMBRO
VEREADOR ITHIARA MADUREIRA – SOLIDARIEDADE
MEMBRO
VOTOS PELA REJEIÇÃO DO PARECER
VEREADOR JOSINEY ALVES – PDT
PRESIDENTE - RELATOR
VEREADOR LIGEIRINHO – PL
MEMBRO
VEREADOR ITHIARA MADUREIRA – SOLIDARIEDADE
MEMBRO
IV – DECISÃO DA COMISSÃO
A COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO, OPINA PELA APROVAÇÃO da Redação final dada ao Projeto de Lei nº 83/2025-PMS, na sua integralidade.
Santana-AP, 16 de dezembro de 2025.