materia nº 1/2021

Prefeitura
Guadalupe
CONSTRUINDO UMA NOVA HISTÓRIA
MENSAGEM N° 018/2021
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Dirijo-me a Vossa Excelência, com cordiais cumprimentos, para
comunicar que, com base no §1° do art. 109 e no inciso IV, art. 133 da 
Lei Orgânica Municipal, decidi opor VETO integral ao Projeto de Lei n°
001/2021, que "Dispõe sobre as diretrizes para as ações de Promoção da
Dignidade Menstruai, de conscientização e informação sobre a
menstruação, o fornecimento de absorventes higiênicos e dá outras
providências", de autoria da Vereadora Vanuza Silva Monteiro.
Verificados os pressupostos essenciais para as razões que
adiante se expõem, temos o conflito ensejador da oposição por motivação
de inconstitucionalidade nos seguintes termos:
RAZÕES DO VETO:
I - DA PERTINÊNCIA DA MATÉRIA OBJETO DO PROJETO DE LEI N° 01/2021 DE 17
DE JUNHO DE 2021 E DAS COMPETÊNCIAS
Inicialmente, faz-se mister salientar que o Poder Executivo
Municipal reconhece e corrobora a importância da matéria sub examine,
visto que, conforme pontuado na Justificativa da Proposta pelo nobre
edil, o seu intuito é beneficiar pessoas em situação de vulnerabilidade
social.
Nesse sentido, nota-se que tramita na Câmara dos Deputados o
Projeto de Lei n° 4.968, de 2019, cuja ementa é "Institui o Programa de 
Fornecimento de Absorventes Higiênicos nas escolas públicas que ofertam
nos anos finais de ensino fundamental e ensino médio", o qual versa
acerca de matéria semelhante em âmbito federal, pendente de sanção
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Dessa forma, depreende-se que se trata de um problema real para
diversas mulheres (adolescentes e jovens), configurando a chamada
"precariedade menstruai", fazendo ainda com que a falta de acesso a
produtos de higiene para lidar com o periodo menstruai acarrete riscos
à saúde dessas mulheres, muitas vezes em virtude das soluções precárias
e insalubres a que recorrem.
No entanto, mesmo reconhecendo a nobre intenção da legisladora
e a sua legitima consideração pela pertinente matéria sub examine é
necessário que se observe, concomitantemente, os requisitos necessários
à formação do processo legislativo inerente à tramitação da Proposta.
E, nesse sentido, infere-se que seus dispositivos interferem de 
maneira direta no âmbito da gestão administrativa que cabe ao Chefe do
Poder Executivo, criando e impondo obrigações, padecendo, portanto, de
vicio de inconstitucionalidade pela inobservância do principio
constitucional da separação dos Poderes.
Isso porque a regra de fixação de competência para a iniciativa
do processo legislativo in casu não foi observada, eis que compete ao 
Chefe do Executivo iniciar o presente Projeto de Lei, visto que a matéria
em comento constitui medida administrativa típica de gestão reservada
ao Poder Executivo.
II - DA INCONSTITUCIONALIDADE EM RAZÃO DA INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES E A CONSEQUENTE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA
Destarte, nota-se que a Proposta em comento, na prática, invadiu
a esfera da gestão administrativa, cuja gerência cabe ao Poder Executivo
e envolve o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos
de governo, visto que impõe ao Executivo o fornecimento e a distribuição
de absorventes higiênicos em quantidade adequada às necessidades das
mulheres em situação de vulnerabilidade.
Nessa perspectiva, caso a norma fosse sancionada, evidente que
ficaria a cargo do Poder Executivo toda a estruturação, implementação e
execução do programa em comento, evidenciando, por conseguinte, a
inconstitucionalidade da proposição, em razão da inobservância do 
princípio da separação dos Poderes.
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Isso porque a atuação legislativa impugnada equivale à prática
de ato de administração, deixando de observar o principio da 
independência entre os poderes consagrado no art. 2o da Constituição
Federal, de 1988, e no art. 10° da Constituição do Estado do Piaui, de
1989, maculando a Proposta de inconstitucionalidade em razão do vicio
de iniciativa, e ilegitimidade por impor, claramente, obrigações ao Poder
Executivo Municipal.
Ademais, a Constituição Estadual, de 1989, em consonância com o
disposto na Constituição Federal, de 1988, incumbe a um Poder
competências próprias e insuscetíveis de invasão por outro. E, nesse
sentido, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, a interferência de um
Poder em outro é ilegítima, por atentatória da separação institucional
de suas funções. Complementa ainda o nobre autor:
De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário,
indicar medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto
é, a titulo de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para
o Executivo; o que não pode é prover situações concretas por seus
próprios atos ou impor ao Executivo a tomada de medidas especificas
de sua exclusiva competência e atribuição. Usurpando funções do
Executivo, ou suprimindo atribuições do prefeito, a Câmara praticará
ilegalidade reprimivel por via judicial.
Sendo assim, a proposta objeto desta Mensagem, constitui
hipótese de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal, não podendo a
Câmara de Vereadores tomar a iniciativa de projetos que visem dispor
sobre essa matéria, sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa,
eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí decorrente, como ocorreu
na espécie.
Assim, observa-se que ao Poder Executivo são outorgadas
atribuições típicas da função administrativa, como, por exemplo, dispor
sobre a organização e a atividade administrativas do Executivo,
instituindo Programas como o do Promoção da Dignidade Menstruai, objeto
do Projeto em referência.
Tal competência privativa do Chefe do Poder Executivo, em âmbito
estadual, encontra-se descrita no inciso VI do caput do art. 102 da
Constituição do Estado do Piauí, de 1989, aplicado aos Municípios em
razão do princípio da simetria.
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Portanto, em observância ao principio constitucional da 
independência e harmonia dos Poderes, mostra-se imprescindível o estrito
cumprimento das regras de competência privativa para iniciativa de 
Projetos de Lei, sob pena de restar prejudicada a harmonia entre os
Poderes.
Além disso, é pacifico na doutrina, bem como na jurisprudência,
que ao Poder Executivo cabe primordialmente a função de administrar, que
se revela em atos de planejamento, organização, direção e execução de 
atividades inerentes ao Poder Público. Por outro lado, ao Poder
Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar leis, ou seja,
atos normativos revestidos de generalidade e abstração.
Dessa forma, fica evidente que a iniciativa do Legislativo, nesse
caso, invadiu a esfera de atividade nitidamente administrativa,
representativa de atos de gestão, de escolha politica para a satisfação
das necessidades essenciais coletivas, vinculadas aos direitos
fundamentais e inserida na esfera do poder discricionário da 
Administração.
Ademais, por se tratar de ação que demandará planejamento,
organização e gestão administrativa para a sua implementação, bem como
o fato de que tais atos podem causar impacto desproporcional ao orçamento
público municipal, resta evidente que a Proposta interfere na organização
administrativa do Executivo Municipal, eis que elenca atos que
necessariamente deverão ser implementados por este Poder.
Assim, resta demonstrada a inconstitucionalidade da mencionada
Proposição, por invadir a competência do Poder Executivo, de maneira a
caracterizar ofensa ao art. 2o da Constituição Federal, de 1988, e ao 
art. 10° da Constituição do Estado do Piaui, de 1989.
III - DA INCONSTITUCIONALIDADE EM RAZÃO DA INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO
DA SEPARAÇÃO DOS PODERES ANTE A PREVISÃO DE INDEVIDO LAPSO PARA
REGULAMENTAÇÃO DA PROPOSTA PELO EXECUTIVO
Destarte, ainda no que se refere ao principio constitucional da
separação dos Poderes, tem-se que a Proposição deixa de observá-lo,
novamente, quando determina prazo para regulamentação da norma em
comento. Nesse sentido, o art. 7o prevê que "a presente Lei será
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regulamentada pelo Executivo no prazo de 120 (cento e vinte) dias,
contados da sua publicação", evidenciando afronta ao citado principio
constitucional.
Isso porque o poder regulamentar pertence à Administração
Pública, de maneira que é o Chefe do Executivo, nos limites da lei, que
deve disciplinar como se dará seu cumprimento interna corporis, conforme
juizo de conveniência e oportunidade.
Diante disso, nota-se que há muito os tribunais pátrios já
firmaram o entendimento que nada impede ao Legislativo, em caráter
genérico, fincar a necessidade de regulamentação especifica de certo(s)
ponto(s) do instrumento legal por ele criado, desde que o instrumento
seja de sua competência. A censura, todavia, especificamente no que tange
ao citado art. 7o do Projeto sub examine, reside na instituição de prazo
para o desempenho, pelo Executivo, de seu poder regulamentar.
Nessa perspectiva já se manifestou o Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal n°
8.437, de 11.06.15 do Município de Jundiai, instituindo,
na rede municipal de ensino, o fornecimento de merenda
escolar diferenciada para os alunos diabéticos, obesos
e celiacos. Fixação de prazo para a regulamentação da 
norma legal. Inadmissibilidade. Ingerência na
organização administrativa. Ao Legislativo não cabe
estipular prazo para que o Executivo regulamente a norma.
Desrespeito à separação dos poderes. Precedentes.
Afronta aos arts. 5o; 47, incisos II e XIV; 144 da 
Constituição Bandeirante. Procedente, em parte, a ação."
(ADI n° 2155233-97.2016.8.26.0000, Rei. Des. Evaristo
dos Santos, j. 01.02.2017).
Assim, observa-se que a regulamentação de leis está inserida na
competência privativa do Poder Executivo, razão pela qual não pode o
legislador impor prazo para que as leis que não são de sua competência
sejam regulamentadas, corroborando, dessa forma, a inobservância do
principio da separação dos Poderes.
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IV - DA INCONSTITUCIONALIDADE DA PROPOSTA EM RAZÃO DO DISPÊNDIO NÃO
PREVISTO
No que se refere à inconstitucionalidade por dispêndio não
previsto, constata-se prontamente que as ações elencadas na Proposta
acarretariam tal despesa para serem implementadas, nos termos do art.
167 da Constituição Federal, de 1988 e do art. 180 da Constituição
Estadual, de 1989, em inobservância dos limites estabelecidos na Lei
Complementar Federal n° 101, de 04 de maio de 2000, Lei de 
Responsabilidade Fiscal - LRF.
Ademais, observa-se que além de criar obrigações ao Executivo,
a Proposta de fato não indica os recursos orçamentários necessários para
a cobertura dos gastos decorrentes da implementação das ações de Promoção
da Dignidade Sexual que, no caso, são evidentes, haja vista que ordenam
atividades novas na Administração Pública, cuja instituição demanda
meios financeiros que não foram previstos nas leis orçamentárias.
E, nesse sentido, os incisos I e II do caput do art. 180 da 
Constituição do Estado do Piaui, de 1989, bem como os incisos I e II do 
caput do art. 71 da Lei Orgânica do Município, dispõem que são vedados
o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária Anual
e a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que excedam
os créditos orçamentários ou adicionais, corroborando, dessa forma, a
manifesta inconstitucionalidade por prever aumento de despesa sem prévia
dotação orçamentária, contrariando, inclusive, dispositivos da 
Constituição da República, de 1988, no mesmo sentido (incisos I e II do 
caput do art. 167) .
Portanto, é necessário salientar que a ausência dos referidos
recursos impede o cumprimento da gestão financeira responsável, tendo
em vista a importância da transparência no que concerne ao dispêndio
daquilo que se aprova em lei, a fim de se saber se há lastro fiscal
suficiente para se sustentar inovações nas políticas públicas.
Nesse sentido, nos termos do § Io do art. Io da LRF, a
responsabilidade na gestão fiscal compreende a prevenção de riscos e a
correção de desvios, com a finalidade de se manter o equilíbrio das
contas públicas.
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Assim, com o intuito de se alcançar a manutenção do mencionado
equilíbrio financeiro, a citada Lei Complementar Federal limita os atos
administrativos e legislativos que aumentem gastos ou reduzam receita,
nos termos dos arts. 16 e 17 que preveem o seguinte:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação 
governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias.
2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada
das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; (grifos
acrescidos).
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa
corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução
por um período superior a dois exercícios.
1° Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput
deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do
art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio, (grifos
acrescidos).
Note-se que, além da necessária compatibilidade do ato
legislativo ou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o inciso II do art.
16, acima transcrito, estabelece que deve haver "adequação orçamentária
e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias".
Além disso, ao ser consultada acerca da viabilidade da 
implementação da Proposta, a Secretaria Municipal do Trabalho e
Assistência Social, pasta diretamente afeta à matéria objeto da
Proposição sub examine, pontuou ainda que em caso de sanção ou
promulgação, haveria dispêndio para a implementação das Ações/Programa
ante a impossibilidade de utilização dos recursos dos programas
específicos já existentes (com recursos de aplicação especifica) e de 
responsabilidade daquela pasta.
Dessa forma, a Proposta se
que o Poder Legislativo impõe uma
mostra inconstitucional haja vista
obrigação que ocasiona gastos não
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previstos para o Município, trazendo dispêndios irregulares ao erário
que além de não dispor dos recursos necessários para garantir a execução
da despesa, não conta com a previsão orçamentária precedente, o que é
elementar para cumprir os regramentos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
V - DA CONCLUSÃO
Logo, apesar de não haver dúvidas quanto a nobre intenção da
legisladora, a proposta mostra-se incompatível com as disposições
constitucionais em âmbito federal (art. 2o da Constituição Federal, de 
1988) e estadual (art. 10° da Constituição Estadual, de 1989), revelando￾se inconstitucional por vício de iniciativa e imposição de obrigações
ao Poder Executivo, que não pode ser compelido em sua atuação com medidas
legislativas que interfiram em sua órbita de atribuições
administrativas, ferindo, portanto, o princípio constitucional da 
separação dos poderes, haja vista que pretende instituir um Programa que
deverá ser implementado, executado e regulamentado pelo Poder Executivo.
Por conseguinte, as mencionadas obrigações impostas por meio do 
Projeto em comento ocasionariam gastos não previstos para o Município,
trazendo dispêndios irregulares ao erário que além de não dispor dos
recursos necessários para garantir a execução da despesa, não conta com
a previsão orçamentária precedente, o que é elementar para cumprir os
regramentos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Portanto, são essas, Senhor Presidente, as razões que me levam
a opor veto total ao Projeto de lei n° 001/2021, devolvendo-a, em
obediência ao art. 109 da Lei Orgânica Municipal, ao necessário reexame
dessa Egrégia Casa Legislativa.
Guadalupe (PI), 28 de julho de 2021
! FERNANDES LIMA
Municipal
Guadalupe (PI)
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