ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
PREFEITURA MUNICIPAL DE MAXARANGUAPE
GABINETE DO PREFEITO
Rua Quinze de Novembro, 45, Maxaranguape — RN.
CEP 59580-000. (84) 3261-2204 — (84) 3261-2222.
Mensagem nº 020/2018-GP
Maxaranguape, RN, em 08 de agosto de 2018.
A Sua Excelência, o Senhor .
CRIZALDO MEIRA DE ARAUJO
Presidente da Câmara Municipal de Maxaranguape — RN
Senhor Presidente,
No uso das atribuições conferidas pelo art. 40, inciso III da Lei Orgânica do Município
(LOM), encaminho à elevada apreciação desta Casa Legislativa o Projeto de Lei Ordinária em
apenso, o qual visa possibilitar, na execução do Orçamento Municipal de 2018, a contemplação
de novas prioridades impostas à administração municipal, mediante o remanejamento, a
transposição ou a transferência de dotações que possibilitem o melhor atendimento às
necessidades da população ou da administração. Ademais disso, o Projeto trata de otimizar o
aproveitamento dos recursos orçamentários remanescentes. Em razão da proximidade dos
procedimentos de encerramento do exercício, e de novas prioridades e ações de governo, a
movimentação de disponibilidades orçamentárias faz-se indispensável, para que a administração
possa realocar recursos e, assim, melhor executar a despesa, na forma da lei.
Cumpre registrar que, uma vez autorizada a movimentação, diversas licitações e
contratações em curso, serão concluídas em bom termo.
E que a presente necessidade da administração adequa-se perfeitamente à legislação,
bastando citar que a própria LOA/2018, em seu artigo 7º, inciso III, já autoriza, previamente, a
movimentação que a presente proposta cuida apenas de melhor explicitar, em nome da maior
transparência dos atos políticos e administrativos que envolvem o Executivo e o Legislativo.
Além disso, a Constituição Federal, em seu artigo 167, inciso VI, também prevê a possibilidade
da espécie. E a Lei Federal nº 4.320/1964, que dispõe sobre a organização das contas públicas,
em seu artigo 66, caput, admite expressamente que as dotações atribuídas às diversas unidades
orçamentárias poderão, quando determinado na Lei Orçamentária, ser movimentadas por órgãos
centrais da administração. Isto posto, a pressente proposta cuida de melhor explicitar, na nossa
LOA, tais movimentações.
Por fim, importa atentar que estudos técnicos de Cortes de Contas, e de profissionais
vinculados a elas, doutrinam fartamente a respeito da matéria, pelo quê reputamos prudente
apensar alguns deles a esta Mensagem, para melhor ilustrar o ato decisório do Egrégio Plenário.
Nestes termos, e considerando todo o exposto, ROGA-SE URGÊNCIA E
APROVAÇÃO DA MATÉRIA, nos termos do art. 42, caput, da nossa Lei Orgânica
Municipal, para darmos correta continuidade aos procedimentos de execução da despesa
orçamentária.
asd
k UIS EDUARDO BENTO DA SILVA
- Prefeito Municipal
Luis Eduardo Bento da Silva
CPF: 242.663.532-00
Prefeito
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
PREFEITURA MUNICIPAL DE MAXARANGUAPE
GABINETE DO PREFEITO
Rua Quinze de Novembro, 45, Maxaranguape — RN.
CEP 59580-000. (84) 3261-2204 — (84) 3261-2222.
PROJETO DE LEINº 020/2018
Autoriza remanejar, transpor e transferir recursos entre
distintas fontes, categorias econômicas, classificações
funcional-programáticas e naturezas da despesa
orçamentária, e dá outras providências.
O PREFEITO MUNICIPAL DE MAXARANGUAPE/RN, no uso de suas atribuições
constitucionais e legais, e na forma da Lei Orgânica Municipal, faz saber que a Câmara
Municipal aprova e ele sanciona a seguinte Lei:
Art. Fica o Poder Executivo autorizado a efetuar o remanejamento, a transposição e a
transferência de dotações entre distintas classificações funcional programáticas, categorias
econômicas, projetos/atividades, fontes e naturezas da despesa orçamentária fixada na vigente
Lei Orçamentária Anual, em conformidade com o disposto no art. 167, inciso VI da
Constituição Federal, combinado com o disposto no art. 66, caput da Lei Federal nº 4.320, de
17/03/1964, e com o disposto no art. 7º, inciso III da Lei Municipal Lei Municipal nº 795/2018,
de 04/01/2018, que estima a receita e fixa a despesa do Município para o exercício de 2018.
Parágrafo Único — O movimento de dotações de que trata o caput deste artigo não importará no
aumento da despesa fixada para o exercício; terá como lastro a prévia existência de saldos de
dotações e será efetivado mediante a edição decretos específicos, na modalidade de crédito
suplementar, vedados o crédito especial para cobertura de novas despesas e a modificação dos
limites legais da despesa de pessoal, ou do cumprimento de obrigações dela decorrentes.
Art. 2º, Para os fins desta Lei, entende-se como:
I Remanejamento: realocação de recursos entre distintos órgãos, projetos, atividades e
fontes, no âmbito de cada Poder e de cada esfera da administração — direta ou indireta;
I. Transposição: realocação de recursos entre distintos programas, incluídos os
projetos/atividades a ele referidos;
HI. Transferência: realocação de recursos entre distintas categorias econômicas ou grupos e
naturezas de despesa, respeitado o programa orçamentário.
Art. 3º, O movimento de recursos de que trata esta Lei terá por finalidade ajustar os orçamentos
de órgãos reestruturados; atender a mudança de prioridade ou ação governamental; executar
reforma administrativa; ou melhor atender necessidades da população ou da administração.
Art. 4º. Esta Lei retroage seus ao início do segundo semestre do corrente exercício, e
expressamente autoriza o Poder Executivo a, mediante Decreto, promover eventuais ajustes nos
respectivos quadros de despesas, nos limites autorizados nesta Lei e na LOA
MUNICIPAL/2018.
Maxaranguape, RN, em 08 de agosto de 2018.
. Prefeito
Luis Eduardo Bento da Silva
CPF: 242.663.532-00
Prefeito
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 — Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266 a 2
ARTIGO
Transposição, Remanejamento e Transferência Orçamentária.
Possibilidade de autorização na lei de diretrizes orçamentárias (LDO)
* Flavio Corrêa de Toledo Jr.
Acentuada controvérsia vem provocando os recentes entendimentos sobre os
institutos constitucionais da transposição, remanejamento e transferência entre
verbas orçamentárias, sobretudo porque este trio difere do crédito adicional por
redução de outras dotações do orçamento.
Tendo em vista artigo antes publicado , agora explicamos, de forma mais sintética, as
diferenças entre as sobreditas maneiras de alterar a lei orçamentária anual, propondo
soluções para evitar que a atual compreensão emperre a eficiente gestão do dinheiro
público.
E, no corpo dessas propostas, reformaremos nossa anterior opinião de que apenas leis
específicas autorizam as transposições, transferências ou remanejamentos
orçamentários.
Transposição, remanejamento e transferência são instrumentos da Constituição (art.
167, VI); os créditos adicionais provêm da Lei 4.320, de 1964 (art. 40 a 46).
Do ponto de vista orçamentário, aquela trinca viabiliza mudanças nas políticas de
governo, ou seja, garante modificações nas intenções originais de lei aprovada no ano
anterior: a do orçamento.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
De fato e ante as trocas orçamentárias entre órgãos de governo e categorias de
programação, em uma ou outra hipótese requer a Constituição o uso da transposição,
do remanejamento ou da transferência:
Art. 167. São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa.
Para esse comando da Lei Maior, categoria de programação, sob a ótica funcional-
programática, só pode ser o nível mais próximo da ação concreta: uma Atividade, um
Projeto ou uma Operação Especial ; já, em face da natureza da despesa, aquela
categoria subdivide-se em corrente e capital .
De seu lado, o crédito adicional suplementar não serve para viabilizar novos rumos de
governo; apenas remedia erros, omissões e esquecimentos no momento em que se
elabora o orçamento anual, podendo amparar-se em quatro fontes de financiamento:
a) o superávit financeiro do ano anterior; b) o presente excesso de arrecadação; c) a
operação de crédito; d) o esvaziamento, total ou parcial, de outra dotação. É bem isso
o que enuncia o art. 43, da Lei nº 4,320, de 1964.
Desde que bancado por aquela última fonte: a da redução de outra verba (item d), o
crédito adicional se assemelha, em temos quantitativos, à tríade
transposição/remanejamento/ transferência. É porque um ou outro não faz aumentar
o orçamento total da despesa; apenas permuta cifras orçamentárias.
Segundo doutrinadores de renome, o remanejamento serve para realocar verbas entre
distintos órgãos orçamentários. Exemplo: extinção da Secretaria da Cultura e,
encampação de suas funções e dotações pela Secretaria da Educação.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 — Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266 s e
ARTIGO
Para eles, a transposição assegura mudança entre categorias programáticas de um
mesmo órgão orçamentário. Exemplo: os agentes políticos decidem não mais construir
um posto de saúde, transpondo o recurso do correlato Projeto para Atividade da
própria Secretaria da Saúde (ex.: combate à dengue).
Ainda, segundo os mesmos professores, a transferência possibilita trocas entre
categorias econômicas (corrente e capital), situadas na mesma Atividade, Projeto ou
Operação Especial, existentes todas, por óbvio, no mesmo órgão orçamentário.
Exemplo: considerando que os dirigentes queiram pagar, de uma só vez, a dívida com
precatórios judiciais, sob essa hipótese e em certa Atividade do Gabinete do Prefeito,
procede-se ao reforço de Sentenças Judiciais (categoria corrente) à custa do elemento
Material Permanente (categoria de capital).
Então, claro está que transposição, remanejamento e transferências são os três, em
essência, diferentes do crédito adicional por redução de outra verba. Como antes se
disse, aqueles quatro só se assemelham quanto ao aspecto valorativo, numérico, posto
que nenhum deles acarreta aumento do orçamento total da despesa.
Entre eles, a divergência é que o crédito adicional, indiferente que é às novas
intervenções públicas, permuta elementos de despesa no seio da mesma Atividade,
Projeto ou Operação Especial, enquanto as transposições, remanejamentos e
transferências, suscetíveis aos novos caminhos de governo, atuam sobre diferentes
Atividades, Projetos ou Operações Especiais.
Vai daí que, no âmbito de uma mesma categoria programática (Atividade, Projeto ou
Operação Especial), subtrair recurso de um objeto de gasto para reforçar outro
elemento de despesa, essa troca não é transposição, remanejamento, nem
transferência, só podendo se viabilizar mediante um crédito adicional por
desfazimento, parcial ou total, de outra verba.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
Do contrário, inexistiria, na prática, a modalidade prevista no art. 43, 8 18, III, da Lei nº
4.320: o crédito adicional financiado pela “anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias”, visto que, como visto, sobredita trinca constitucional atua sobre
diferenciadas categorias e, no caso, estamos nos referindo a alterações dentro de igual
grupo programático.
De fato, outra maneira não há para modificar o orçamento ao longo de sua execução:
ou é transposição/remanejamento/transferência da Constituição ou é crédito adicional
da Lei 4.320.
Assim sendo, as mudanças dentro de uma mesma categoria exigem um crédito
adicional, que onera o percentual genérico concedido na lei orçamentária anual (art.
165, 5 8º, da CF), ou, utilizada toda essa margem, há de o Executivo solicitar específica
permissão legislativa para essa modificação orçamentária.
Muitos ainda defendem que intercambiar elementos de gasto de uma mesma
Atividade, Projeto ou Operação Especial, tal operação dispensa qualquer tipo de
autorização legislativa. Entendem eles, de forma incorreta, que aquilo é caso para uma
transposição, um remanejamento ou uma transposição, e se, para estes três, quer a
Constituição autorização legislativa para trocas entre diferentes categorias de
programação, (art. 167, VI), ao revés, a permuta numa mesma categoria afastaria a
permissão legal.
Equivocada tal visão; transposição, remanejamento ou transposição, qualquer um dos
três municia repriorizações de políticas governamentais e, por isso, modificações nas
categorias de programação orçamentária, não servindo, nenhum dos três, para meras
trocas no âmbito de um mesmo grupo de programação.
Assim sendo, não há de falar em transposição, remanejamento ou transposição no
corpo de uma mesma Atividade, Projeto ou Operação Especial, hipótese em que cabe
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
somente o crédito suplementar e, antes dele, a respectiva autorização legislativa; é o
que se vê na Constituição:
Art. 167. São vedados:
V-a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e
sem indicação dos recursos correspondentes.
Todavia, abrir crédito adicional toda vez que permutados elementos de despesa, por
certo, bem dificulta a realização do orçamento. Nesse cenário, os Municípios poderiam
se balizar no orçamento do Governo do Estado de São Paulo, solicitando, à Câmara dos
Vereadores, dois tipos de crédito suplementar: um de financiamento mais geral; outro
somente bancado pela anulação, parcial ou total, de outra dotação.
Diante do nível atual de inflação, da taxa de crescimento do Produto Interno Bruto
(PIB), e da margem concedida, todo ano, ao Governo do Estado de São Paulo, acredita-
se que 10% (dez por cento) seja número razoável para créditos adicionais
suplementares, não devendo ser maior, sob pena de desfigurar o orçamento original, e
abrir portas para o déficit de execução orçamentária.
Assim, poderia a Prefeitura requerer, na proposta orçamentária, concessão para abrir,
até o máximo de 10% (dez por cento), créditos suplementares amparados no superávit
financeiro, no excesso de arrecadação e em empréstimos e financiamentos, sem
embargo de também pedir licença, não maior que 10% (dez por cento), para créditos
que apenas viabilizem trocas entre elementos de mesma categoria programática.
Se assim for, restará demonstrado ao Controle Externo que não se abriu qualquer
crédito adicional sem prévia autorização do Legislativo.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 — Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
A lei orçamentária anual pode conter autorização prévia, genérica, global, para
abertura de créditos adicionais suplementares, mas, nunca, para transposição,
remanejamento e transferências (art. 165, 8 8º).
É desse modo porque, relativamente ao orçamento anual, a Constituição proíbe
matéria estranha à previsão de receitas e gastos, disso excetuado, somente, a prévia
autorização para operações de crédito e créditos suplementares.
Então são duas e somente duas as exceções ao princípio orçamentário da
exclusividade: operações de crédito e créditos suplementares; nelas não se encontram
as transposições, remanejamentos e transferências.
Bem por isso, afronta a Constituição a prévia licença orçamentária para abrir, por
decreto executivo, qualquer um daqueles três instrumentos orçamentários.
De outra parte, há de se enfatizar que a Carta Política não solicita, expressamente,
diploma próprio, específico, particular, para transposições, transferências e
remanejamentos; apenas demanda “prévia autorização legislativa”:
Art, 167. São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa (grifos nossos).
Com efeito, se quisesse o constituinte lei específica, teria assim expressamente dito,
tal qual fez nos seguintes trechos da Carta Política:
Art. 166-(....)
$ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 — Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
Sea
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e
ARTIGO
específica autorização legislativa.
Art. 167 — São vedados:
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,
fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 8 5º
De mais a mais, sérios transtornos operacionais entravam a Administração toda vez
que necessárias leis próprias, específicas, para as realocações orçamentárias entre
diferentes categorias de programação.
Sabido e consabido que conta o Governo Federal com o melhor quadro de
orçamentistas do país. Bem por isso, a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) da União é
referência para as demais unidades federadas do país, sem prejuízo de suprir, de
forma satisfatória, a não edição da lei que, a teor constitucional , substituirá a de
número 4.320/64.
Feita tal consideração, de lembrar que assim dispôs a lei de diretrizes orçamentárias da
União para 2014:
Art. 48 - O Poder Executivo poderá, mediante decreto, transpor, remanejar, transferir
ou utilizar, total ou parcialmente, as dotações orçamentárias aprovadas na Lei
Orçamentária de 2014 e em créditos adicionais, em decorrência da extinção,
transformação, transferência, incorporação ou desmembramento de órgãos e
entidades, bem como de alterações de suas competências ou atribuições, mantida a
estrutura programática expressa por categoria de programação (...).
Parágrafo único. A transposição, a transferência ou o remanejamento não poderá
resultar em alteração dos valores das programações aprovadas na Lei Orçamentária de
2014 ou em créditos adicionais, podendo haver, excepcionalmente, adequação da
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 — Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
classificação funcional e do Programa de Gestão, Manutenção e Serviço ao Estado ao
novo órgão.
Não bastasse isso, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a lei de diretrizes
orçamentárias (LDO) pode, sim, autorizar transposições, remanejamentos e
transposições:
ADIn: Lei estadual 503/2005, do Estado de Roraima, que dispõe sobre as diretrizes
orçamentárias para o exercício de 2006 (....) Permitidos a transposição, o
remanejamento e a transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra, desde que mediante prévia autorização legislativa, no caso substantivada no
dispositivo impugnado (da LDO) (....). (ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence,
julgamento em 19-12-2006, Plenário, DJ de 16-3-2007
Diante de tudo disso, permitimo-nos rever nossa anterior posição, sustentando, desta
feita, que, na condição de peça vital do processo orçamentário, a LDO, lei de diretrizes
orçamentárias, possa conceder, de forma limitada, permissão para a Administração
realizar, no ano seguinte, transposições, transferências e remanejamentos.
Defendíamos antes a lei específica considerando a importância, política e operacional,
das modificações promovidas por aquela tríade orçamentária, mas, diante dos antes
vistos argumentos, revemos aqui nossa posição.
De todo modo, comete o Governo Federal, a nosso ver, certo desacerto no antes
transcrito artigo: a não indicação de limite percentual para o Executivo, por decreto,
transpor, remanejar e transferir recursos orçamentários.
Essa concessão ilimitada é um cheque em branco para o Chefe do Poder Executivo, o
que lhe permite alterar, de forma unilateral e ampliada, conteúdos básicos da
programação orçamentária, contrariando, por simetria, o art. 167, VII, da Constituição.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315— Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
E tal qual para os créditos adicionais, 10% (dez por cento), sob a atual conjuntura
econômica, é número razoável para restringir, na LDO, as transposições,
remanejamentos e transferências. Superado esse percentual, há de o Poder Executivo
solicitar autorização específica para o Legislativo.
Observe-se, vale enfatizar, que a autorização acontecerá, de modo restrito, na lei de
diretrizes orçamentárias (LDO), e, nunca, por meio da lei orçamentária anual (LOA), vez
que esta, como antes visto, não pode conter matéria estranha à previsão de receitas e
à fixação de despesas (art. 165, 8 8º).
Além de prescrever várias e muitas exigências constitucionais e fiscais, a lei de
diretrizes orçamentárias afigura-se como espaço ideal para o ente político dizer, todo
ano, suas próprias normas financeiras, compatíveis, óbvio, com as normas gerais da
Constituição, Lei 4.320/64 e Lei de Responsabilidade Fiscal.
Conclusões Finais:
a) Financiadas por operações de crédito, excesso de arrecadação e pelo superávit
financeiro, as alterações orçamentárias exigem sempre um crédito adicional.
b) Bancada pela redução de outra verba de orçamento, a modificação orçamentária
pode ser um crédito adicional ou uma transposição, remanejamento ou transferência.
c) É crédito adicional a troca entre elementos de gasto dentro uma mesma Atividade,
Projeto ou Operação Especial.
d) É transposição, remanejamento ou transferência a permuta entre elementos de
gasto de diferentes Atividades, Projetos ou Operações Especiais.
e) A lei orçamentária anual (LOA) pode conceder, de forma prévia e genérica,
autorização para créditos adicionais amparados no superávit financeiro, em excesso de
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP 01017-906 - São Paulo/SP-PABX: 3292-3266
ARTIGO
arrecadação e por operação de crédito, facultando ainda específica permissão para
créditos bancados pela redução de outra verba (ambas sob o recomendado limite de
dez por cento).
f) A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) pode conceder, até certo limite, concessão
genérica para transposições, remanejamentos e transferências (acredita-se dez por
cento um razoável percentual limitador).
* Flavio Corrêa de Toledo Jr.é Assessor Técnico do Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo (TCESP)
DOUTRINA
Créditos adicionais versus
transposição, remanejamento
ou transferência de recursos
José de Ribamar Caldas Furtado
José de Ribamar Caldas Furtado é
Conselheiro do Tribunal de Contas
do Estado do Maranhão, Mestre em
Direito pela UFPE, Professor de Direito
Administrativo, Financeiro e Tributário
da UFMA, Instrutor da Escola do
Ministério Público do Maranhão.
Pelo princípio da proibição de estorno de verbas, é vedada a transposição,
o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa (CE art. 167, VD. Por categoria de programação deve-se entender
a função, a subfunção, o programa, o projeto/atividade/operação especial
cas categorias econômicas de despesas.!
O constituinte de 1988 introduziu os termos remanejamento,
transposição e transferência em substituição à expressão estorno de verba,
utilizada em constituições anteriores para indicar a mesma proibição.?
Em verdade, trata-se de realocações de recursos orçamentários de uma
categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sempre
dependendo de autorização a ser consignada por meio de lei específica.
J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis ressaltam que há
uma profunda diferença entre os créditos adicionais e as técnicas de
transposição, remanejamento e transferência de recursos orçamentários.
No caso dos créditos adicionais, o fator determinante é a necessidade da
existência de recursos; para as demais alterações, é a reprogramação por
repriorização das ações o motivo que indicará como se materializarão.
Esses autores apontam quatro motivos que podem dar origem aos créditos
adicionais: a) variações de preço de mercado dos bens € serviços a
serem adquiridos para consumo imediato ou futuro; b) incorreção no
planejamento, programação e orçamentação das ações governamentais;
c) omissões orçamentárias; d) fatos que independem da ação volitiva do
gestor. Por outro lado, os remanejamentos, transposições e transferências
de recursos de uma dotação para outra ou de um órgão para outro terão
sempre um único motivo: repriorizações das ações governamentais.
Como se depreende, as figuras do artigo 167, IV. da Constituição
terão como fundamento a mudança de vontade do poder público no
estabelecimento das prioridades na aplicação dos seus recursos, fato que,
pela própria natureza, demanda lei específica alterando a lei orçamentária.
Éo princípio da legalidade que exige, no caso, lei em sentido estrito; é o
princípio da exclusividade que informa que ela é específica.
Vide Portaria nº 42, de 14/4/99 (BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria nº 42, de 14/04/1999. INTERNET:
http:/AMww.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias/portaria 42 1 4 04 99.htm - 05/12/05).
* ACartade 1967 já utilizou o termo transposição em seu artigo 61, $ 1º, alínea a, ao proibir tal procedimento, sem prévia autorização
legal, de recursos de uma dotação orçamentária para outra.
3 MACHADO JR,, José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 30º ed, Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001, p. 109.
* MACHADO JR,, José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 30º ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001, p. 103.
out/dez 2005 [29
DOUTRINA
im
Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles pontifica que, havendo necessidade de transposição de dotação, total
ou parcial, será indispensável que, por lei especial, se anulc a verba inútil ou a sua parte excedente e se transfira
o crédito resultante dessa anulação.* Esse autor diz que concorda com José Afonso da Silva” quanto à tese de
que a autorização genérica prevista no artigo 66, parágrafo único, da Lei nº 4.320/64” é inconstitucional, uma
vez que a prévia autorização legal, a que se refere o inciso VI do artigo 167 da Constituição Federal, há de ser
concedida em cada caso em que se mostre necessária a transposição de recursos.
A verdade é que, conforme ensinam J. Teixeira Machado Jr. c Heraldo da Costa Reis, as anulações parciais
ou totais de dotações oriundas da Lei Orçamentária Anual (LOA) ou de créditos adicionais não têm a mesma
conotação e conceitos de remancjamentos, transposições e transferências por terem objetivos completamente
diversos, ainda que possam ter como característica comum a realocação de recursos orçamentários.” Na
essência, refletem fatos diferentes que podem, ou não, traduzir mudanças ou modificações na estrutura do
orçamento, dependendo, exclusivamente, da natureza da decisão administrativa e do seu cfeito sobre a estrutura
administrativa, sobre o elenco de ações que serão executadas ou sobre o rol de recursos não-financeiros
- humanos, materiais, tecnológicos e outros - que serão utilizados na execução daquelas ações.
Com efeito, os termos remanejamento, transposição e transferência evidenciam que na gestão das atividades
das entidades de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e demais
entidades de caráter público criadas por lei) podem ocorrer mudanças ou modificações de natureza administrativa,
econômica, social, financeira e patrimonial, com reflexos na estrutura original do orçamento e não apenas de
natureza financeira ou patrimonial.
Destaque-se que a Constituição associa os termos remanejamento, transposição c transferência a duas
situações: a) realocação de recursos de uma categoria de programação para outra, ou seja, deslocamento
de fundos em nível de função, subfunção, programa, projeto/atividade/operação especial e das categorias
econômicas de despesas:"º b) destinação de recursos de um órgão para outro.
>» MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, 10º cd, São Paulo: Malheiros, 1998, p. 226.
* Aobra citada de José Afonso da Silva é Orçamento-programa no Brasil (SILVA, José Afonso da, Orçamento-programa no Brasil. São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1973, p. 315).
É permitida a redistribuição de parcelas das dotações de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada
indispensável à movimentação de pessoal, dentro das tabelas ou quadros comuns às unidades interessadas, a que se realize em
obediência à legislação específica (Lei nº 4.320/64, art. 66, parágrafo único).
& MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 102 ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 226.
* | MACHADO !R,, José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 30º ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001, p. 110.
“Vide Portaria nº 42, de 14/4/99 (BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria nº 42, de 14/04/1999. INTERNET:
http:/Avww.planejamento.gov. br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias/portaria 42 14 04 99.htm -05/12/05).
30 | REVISTA DO TCU 106
DOUTRINA
Cumpre estabelecer a diferença entre remanejamento, transposição e
transferência:
a) remanejamentos são realocações na organização de um ente público,
com destinação de recursos de um órgão para outro. Podem ocorrer, por
exemplo, em uma reforma administrativa. A extinção de um órgão pode
levar a Administração a decidir pelas realocações das atividades, inclusive
dos respectivos programas de trabalho, recursos físicos e orçamentários,
para outros órgãos, sejam da administração direta. sejam da administração
indireta. Nesse caso, não cabe a abertura de crédito adicional especial para
cobertura de novas despesas, uma vez que as atividades já existem, inclusive
os respectivos recursos não-financeiros. Entretanto, se houver a necessidade
da criação de um cargo novo, a Administração deverá providenciar a abertura
de um crédito adicional para atender a essa despesa;
b) transposições são realocações no âmbito dos programas de trabalho,
dentro do mesmo órgão. Pode acontecer que a administração da entidade
governamental resolva não construir a estrada vicinal, já programada e
incluída no orçamento, deslocando esses recursos para a construção de um
edifício para nele instalar a sede da secretaria de obras, também já programada
cincluída no orçamento, cujo projeto original se pretende que seja ampliado.
Nesse caso, basta que a lei autorize a realocação dos recursos orçamentários
do primeiro para o segundo projeto;
c) transferências são realocações de recursos entre as categorias
econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa
de trabalho. Ou seja, repriorizações dos gastos a serem efetuados. Pode
ocorrer que a administração do ente governamental tenha que decidir
entre realocar recursos para a manutenção de uma maternidade ou adquirir
um novo computador para o setor administrativo dessa maternidade, que
funciona relativamente bem, ainda que utilizando computadores antigos. A
opção por recursos para a manutenção da maternidade se efetivará através
de uma transferência, que não se deve confundir com anulações, parciais
totais, de dotações para abrir crédito adicional especial. Nas transferências, as
atividades envolvidas continuam em franca execução; nos créditos adicionais
especiais ocorre a implantação de uma atividade nova.
A realidade é que, desde a edição do Código de Contabilidade Pública,
em 8 de novembro de 1922, os créditos adicionais - suplementares,
especiais e extraordinários - são tidos e havidos como as únicas formas de
alteração do orçamento no decorrer do exercício financeiro, estando ainda
em desuso as técnicas previstas no art. 167, VI, da Constituição Federal, A
não-efetividade dessa norma constitucional, e até mesmo o desconhecimento
do seu significado, é impulsionada pela facilidade que se tem na abertura de
crédito adicional suplementar, cuja autorização pode estar prevista na lei
orçamentária, o que não ocorre com os procedimentos de estorno de verba,
que devem sempre ser autorizados por leis específicas. Acrescente-se que
carece de regramento jurídico o procedimento de se autorizar, na própria
LOA, a abertura de créditos suplementares. Em consequência, comuns são
os abusos resultantes de autorizações sem critérios.
outídez 2005 [31
[> > > >—————— ——mmmm
DOUTRINA
É necessário esclarecer que as figuras remanejamento, transposição
e transferência não estão previstas na Lei nº 4.320/64, visto que sugiram
no Texto Constitucional posteriormente. Desse modo, os arts. 40 a 46 da
Lei nº 4.320/64 cuidam exclusivamente dos créditos adicionais
(suplementares, especiais e extraordinários). Lá estão dispostas as regras
que devem ser observadas, relativamente à indicação dos recursos
orçamentários e financeiros, por ocasião da autorização (por lei) e abertura
(por decreto do Executivo) dos créditos adicionais.
Dispõe a Constituição Federal, art. 165, $ 8º, !! que a lei orçamentária
não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares!? e contração de operações de crédito, ainda que
porantecipação de receita, nos termos da lei. A relação de exceções feita
pelo constituinte nesse dispositivo é taxativa (numerus clausus). Isso
significa que a LOA não pode dar autorização para o Executivo proceder
a remancjamentos, transposições ou transferências de um órgão para
outro ou de uma categoria de programação para outra. Ou ainda, que os
procedimentos previstos no artigo 167. VI, devem ser autorizados através
de lei específica.
Não custa nada lembrar que, quando se trata de alocação no orçamento
em execução de recursos provenientes de superávit financeiro apurado
em balanço patrimonial do exercício anterior, de excesso de arrecadação
ou de operações de crédito (Lei nº 4.320/64, art. 43, SI, Me, in
fine), a via do crédito adicional suplementar não possui restrição, salvo
o limite estabelecido na própria lei orçamentária.'* Portanto, o problema
reside apenas quando se faz realocação de recursos resultantes de anulação
parcial ou total de dotações orçamentárias constantes do orçamento
(Lei nº 4.320/64, art. 43, $ 1º, II, primeira parte).
" ALeinº 4.320/64 tem dispositivo semelhante (art. 7º, |).
Isso quer dizer que a autorização para abertura de créditos suplementares pode ser dada na própria lei orçamentária, que deve
fixar o limite de tal autorização em valores absolutos ou em percentuais. A lei que autorizar a abertura de crédito adicional especial
também poderá autorizar a suplementação do respectivo crédito, observadas as mesmas normas e princípios aplicáveis no caso da
suplementação prevista na LOA.
Nesses casos, a alteração do orçamento se opera de forma quantitativa.
“Aqui a alteração no orçamento é qualitativa.
32 | REVISTA DO TCU 106
TT [TT ———mm o
DOUTRINA
“ remanejamentos de recursos de um órgão para outro e
transposições ou transferências de uma categoria de programação para
outra, somente podem ser autorizados através de lei específica, ...
06094 4 4 446 44 44SG SG
Agora uma questão da maior importância para o sistema orçamentário
brasileiro: pode o Chefe do Executivo utilizar créditos adicionais
suplementares ou especiais para realocar recursos nos casos típicos
de remancjamento, transposição ou transferências? A resposta é não. É
princípio basilar da hermenêutica jurídica que a lei não contém palavras
inúteis. Tratando-se de termos constantes na Lei Fundamental, esse
argumento de interpretação fica ainda bem mais contundente. O certo é
que, se diferente fosse, nenhum valor teriam os termos do artigo 167, VI,
da Constituição Federal.
Daí a conclusão de grande relevo: pelo sistema idealizado pelo
constituinte de 1988, os créditos adicionais suplementares, abertos
com base na autorização concedida na própria lei orçamentária e com
fundamento em aporte de recursos oriundos de anulação parcial ou total
de dotações orçamentárias (Lei nº 4.320/64, art. 43, $ 1º, IM), só podem
ocorrer quando se tratar de deslocamento de recursos dentro do mesmo
órgão e da mesma categoria de programação. '* Ou seja, remanejamentos
de recursos de um órgão para outro e transposições ou transferências de
uma categoria de programação para outra, somente podem ser autorizados
através de lei específica, sob pena de antinomia com a Lei Maior.
5
* Exemplo: deslocamento de recursos orçamentários destinados a pagamentos de diárias
para pessoal.
outídez 2005 [33
DOUTRINA
Entretanto, as gestões orçamentárias brasileiras ainda não perceberam ad id
avontade da Carta de 1988 nesse aspecto, fato que faz com que a prática
da abertura de créditos adicionais suplementares, com base na autorização rd +
dada na LOA, seja utilizada como panacéia, à revelia do artigo 167, III, da
Constituição Federal. & $
Essa prática destrói a rigidez do orçamento público pretendida do dá
pelo ordenamento jurídico pátrio, com prejuízos para todo o sistema
constitucional orçamentário que, enfraquecido, deixa de ser veículo > há
necessário de planejamento das ações da Administração Pública, em
desfavor do regime de gestão fiscal responsável preconizado pelo é e
art. 1º, $ 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. ' a
Ressalte-se que incorre no denominado crime de desvio de verbas,
tipificado no artigo 315!* do Código Penal, quem der às verbas públicas Lá +
aplicação diversa da estabelecida em lei. Desvio de verba, ensina Hely
Lopes Meirelles, “é a transposição de recursos de determinada dotação id 4
para outra sem prévia autorização legal, com infração ao disposto no art. ;
167, VI, da CF". Se essa conduta for praticada por Prefeito Municipal, dá Dé
será enquadrada no artigo 1º, II, do Decreto-Lei nº 201/67,'* que comina
pena mais severa. Também constitui ato de improbidade administrativa nd
influir de qualquer forma para a aplicação irregular de verba pública
(Lei nº 8.429/92, art. 10, XI'”). o dá
*e Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei: Pena — detenção, de um a três meses, ou multa (CP, art. 315).
7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10º ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 227.
'8 São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do
pronunciamento da Câmara dos Vereadores desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas (Decreto-lei nº 201/67,
art. 1º, III). Os crimes definidos neste artigo são de ação pública, punidos os dos itens | e Il, com a pena de reclusão, de dois a doze
anos, e os demais, com a pena de detenção, de três meses a três anos (8 1º). A condenação definitiva em qualquer dos crimes
definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função
pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuizo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular (5 2º).
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta
lei, e notadamente: (...) XI - liberar verda pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para
a sua aplicação irregular (Lei nº 8.429/92, art. 10, XI). Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na
legislação especifica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: (...) Il - na hipótese do art. 10,
ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do
dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (...) Parágrafo único. Na fixação
das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo
agente (Lei nº 8.429/92, art. 12, Ile $ único).
34 | REVISTA DO TCU 106