materia nº 164/2025

_______________________________________________________________ MENSAGEM Nº. 192/2025
À sua Excelência o Senhor
Eriko Samuel Xavier de Oliveira
Presidente da Câmara Municipal do Natal
Natal, 24 de novembro de 2025.
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do parágrafo 1.º do art. 43 da Lei Orgânica
do Município de Natal, decidi vetar integralmente o Projeto de Lei n.º 517/2022, de autoria do
Vereador Preto Aquino, aprovado em sessão plenária realizada no dia 29 de outubro de 2025, o
qual visa, entre outras providências, proibir a recusa de castração de animais em situação de
rua, quando sob o patrocínio do Poder Público Municipal, desde que pessoa maior e capaz se
responsabilize pelo animal no período anterior e posterior ao procedimento, estabelecendo
ainda regras quanto à responsabilidade pelos cuidados imediatos, aquisição de medicamentos
e demais providências correlatas, no âmbito do Município de Natal, por estar eivado de
inconstitucionalidades de cunho formal e material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II,
alínea “b”, todos da Constituição da República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos
da Lei Orgânica do Município, na forma das RAZÕES DE VETO INTEGRAL, adiante
explicitadas.
RAZÕES DE VETO
Como se observa do teor do Projeto de Lei apresentado, pretende o Poder
Legislativo Municipal proibir a recusa de castração de animais em situação de rua, quando o
procedimento ocorrer sob o patrocínio do Poder Público Municipal, desde que pessoa maior e
capaz se responsabilize pelo animal no período anterior e posterior ao procedimento (art. 1.º,
caput).
O projeto define que o patrocínio poderá se dar por meio de execução direta,
custeio total ou parcial, ou mediante incentivo fiscal, vedando a fixação de quantidade mínima
ou máxima de animais a serem castrados (§§ 1.º e 2.º do art. 1.º).
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_______________________________________________________________ Estabelece, ainda, que a pessoa maior e capaz, responsável pelo animal, deverá
fornecer dados cadastrais mínimos, como nome, CPF, endereço, profissão e renda mensal (§ 3.º
do art. 1.º), e que será responsável pelos cuidados imediatos após o procedimento, inclusive pela
aquisição e administração de medicamentos, se necessário (art. 2.º, caput).
Dispõe, no parágrafo único do art. 2.º, que a aquisição de medicamentos pelo
particular terá caráter subsidiário, cabendo-lhe custeá-los apenas se o Poder Público não puder
fornecê-los de imediato.
Por fim, estabelece que a pretendida lei entrará em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário (art. 3.º).
Com efeito, os objetivos perseguidos pelo Poder Legislativo Municipal com o
presente Projeto de Lei revelam-se louváveis e de relevante interesse público, na medida em que
buscam ampliar a proteção e o bem-estar dos animais em situação de rua, garantindo-lhes o
acesso a procedimentos de castração sob o patrocínio do Poder Público Municipal, desde que
pessoa maior e capaz se responsabilize pelo animal antes e após o procedimento. A iniciativa
reflete preocupação com o controle populacional ético e a saúde pública, além de promover uma
política de guarda responsável e redução do abandono de animais, alinhada a princípios de
proteção ambiental e respeito à vida. No entanto, tal proposição não merece prosperar, em razão
das inconstitucionalidades que a maculam.
Nessa esteira, observa-se que o Projeto de Lei n.º 517/2022, nos moldes em que
foi apresentado, invade indevidamente a esfera de competência do Chefe do Poder Executivo
Municipal, ao dispor sobre a execução de serviços públicos e a forma de custeio de
procedimentos veterinários sob responsabilidade da Administração.
Embora redigido sob a forma de norma geral e aparentemente declaratória, o texto
não se limita a estabelecer princípios ou diretrizes, mas impõe obrigações concretas e imediatas
ao Poder Executivo, determinando que a Administração Pública Municipal patrocine ou custeie
total ou parcialmente as castrações de animais em situação de rua e proíba a recusa desses
procedimentos quando realizados com recursos público.
A implementação de tais medidas exige planejamento técnico, disponibilidade
orçamentária, logística operacional e definição de critérios administrativos, bem como a atuação
coordenada dos órgãos municipais responsáveis pela saúde pública e controle de zoonoses. Na
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prática, o projeto institui um programa de governo de caráter permanente, com obrigações
vinculantes e despesas potenciais, interferindo diretamente na gestão administrativa, na
formulação e execução das políticas públicas municipais de saúde animal, atribuições que são de
competência exclusiva do Poder Executivo.
Desse modo, constata-se, nesta proposição de lei, a existência de
inconstitucionalidade de caráter material, vez que o seu conteúdo se afigura como invasão à
forma de administrar do Poder Executivo Municipal.
É que, no momento em que o Poder Legislativo Municipal busca editar lei com o
objetivo de impor atuação administrativa em determinado sentido, como ocorre na espécie,
imiscui-se, de forma indevida, em esfera que é própria da atividade do administrador público
(chamada reserva de administração), violando o princípio da separação de poderes, o qual, na
ordem constitucional vigente, exsurge como cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4.º, inciso
III, da Constituição da República. Efetivamente, compete ao Executivo especialmente a função de administrar, a
qual se institui por meio de atos de planejamento, organização, direção e execução de atividades
inerentes ao Poder Público, cabendo ao Poder Legislativo primordialmente a função de editar
leis, isto é, atos normativos revestidos de generalidade e abstração. Assim, esta proposição
legislativa revela patente ingerência do Poder Legislativo em atividades típicas do Poder
Executivo, quais sejam os poderes de gestão política e administrativa.
Deveras, cabe ao Chefe do Poder Executivo Municipal definir se o Poder Público
deverá ou não instituir programas e ações voltados à castração e ao controle populacional de
animais em situação de rua, uma vez que tais medidas integram o conjunto de atividades de
planejamento, formulação e execução de políticas públicas nas áreas de saúde pública, vigilância
sanitária e proteção animal. Tais ações, por sua própria natureza, demandam planejamento
técnico, definição de prioridades, previsão de recursos financeiros e estrutura administrativa
adequada, além de articulação interinstitucional entre os órgãos municipais competentes,
entidades parceiras e organizações da sociedade civil.
Nesses termos, pode-se dizer que há, no presente Projeto de Lei, afronta direta ao
princípio fundamental da separação dos poderes, garantido no art. 2.º da Constituição da
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_______________________________________________________________ República c/c art. 16 da Lei Orgânica do Município – LOM em decorrência do princípio da
simetria (art. 29, caput, da Constituição Federal), senão vejamos as respectivas redações:
Constituição Federal:
“Art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
LOM:
“Art. 16. São Poderes do Município, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara
Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito.
A respeito da cláusula da reserva de administração, o Supremo Tribunal Federal já
se posicionou da seguinte forma, in verbis:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO
- DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA
PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL -
CONSEQÜENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A
IMPUGNA - SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE
DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - RECURSO DE
AGRAVO IMPROVIDO. - O princípio constitucional da reserva
de administração impede a ingerência normativa do Poder
Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o
Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos
administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes.
Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave
desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir,
por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados
pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas
atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando
efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o
princípio da divisão funcional do poder, representa
comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e
importa em atuação ‘ultra vires’ do Poder Legislativo, que não
pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites
que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”
(STF, RE 427574 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 2ª Turma,
Acórdão Eletrônico, j. 13/12/2011, DJe 030 10/02/2012, Pub.
13/02/2012)
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_______________________________________________________________
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI Nº 3.449/04 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE
COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE
ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A CABO E TELEFONIA.
INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO
PARA LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE
TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA ELÉTRICA (CF, ART. 21,
XI E XII, ‘b’, E 22, IV). FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA
COMO PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE DO
SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, III).
AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO
ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF,
ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO
REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO
CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II).
PRECEDENTES. SERVIÇOS DE FORNECIMENTO DE ÁGUA
E GÁS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES.
RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (CF, ART. 2º).
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
(...)
4. Ofende a denominada reserva de administração, decorrência
do conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes (CF,
art. 2º), a proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica
no que concerne aos serviços de água e gás, em grande medida
submetidos também à incidência de leis federais (CF, art. 22,
IV), mormente quando constante de ato normativo emanado do
Poder Legislativo fruto de iniciativa parlamentar, porquanto
supressora da margem de apreciação do Chefe do Poder
Executivo Distrital na condução da Administração Pública, no
que se inclui a formulação da política pública remuneratória do
serviço público.
5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.”
(STF, ADI 3343, Rel. Min. AYRES BRITTO, Rel. p/ Acórdão
Min. LUIZ FUX, Pleno, j. 01/09/2011, DJe 221 21/11/2011, Pub.
22/11/2011, Ement. Vol. 02630-01, p. 00001)
Por outro lado, percebe-se que o Projeto de Lei em comento, ao estabelecer
objetivos a serem implementados diretamente pelo Executivo Municipal, por meio de ações
específicas a serem implementadas pelos seus diversos órgãos (especialmente a SMS), acaba por
incorrer em inconstitucionalidade de cunho formal, sob a ótica da competência para deflagrar o
processo legislativo em relação a determinadas matérias.
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_______________________________________________________________ Cumpre salientar, ainda, que a execução do projeto pretendido, nos termos
apresentados, implicará em inevitável aumento de gastos públicos, o que acaba por violar o
disposto no art. 21, inciso X, c/c art. 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município de Natal, segundo os quais compete privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa dos
projetos de lei que versem sobre matéria financeira e orçamentária.
Pode-se afirmar, por conseguinte, que a proposição sob análise, ao conferir novas
atribuições que recairão inevitavelmente sobre órgãos da Administração Pública Municipal,
interferindo na organização administrativa, bem como criando novas despesas para esta
Municipalidade, invade a esfera de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal.
A propósito, ensina o administrativista Hely Lopes Meirelles, in verbis:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus
vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não
reserva, expressa e privativamente à iniciativa do prefeito. As
leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias
previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no
âmbito da competência municipal.”
(Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1997, 9.ª
ed., p. 431)
Consoante especifica a Carta da República em seu art. 61, § 1.º, inciso II, alínea
“b”, tem-se o seguinte:
“Art. 61. (...)
§ 1.º São de iniciativa privativa do Presidente da República as
leis que:
(...)
II – disponham sobre:
(...)
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;”
(grifos acrescidos)
Tal disposição constitucional caracteriza-se como sendo de observância
obrigatória pelos demais entes da Federação, o que inclui os próprios Municípios também por
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força do princípio da simetria (art. 29, caput, da CF). Assim, no Município de Natal, a indicação
das competências privativas do Chefe do Executivo Municipal para legislar encontra fundamento
de validade nos arts. 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, ambos da Lei Orgânica do Município, senão
vejamos:
“Art. 21. Compete à Câmara Municipal, com a sanção do
Prefeito, não exigida esta para o especificado no Art. 22, Inciso
III, legislar sobre todas as matérias de competência do
Município, especialmente sobre:
(...)
IX – criação, estruturação e atribuições das Secretarias
Municipais e dos órgãos da administração direta e indireta do
Município, correspondendo autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades economia mista;
X - matéria financeira e orçamentária;
(...)
Art. 39 - A iniciativa dos projetos de lei cabe a qualquer
Vereador, ao Prefeito e a três por cento do eleitorado registrado
na ultima eleição.
§ 1º. É de competência privada do Prefeito a iniciativa de
projetos de lei que disponham sobre as matérias constantes dos
incisos I, II, III, VI, VIII, IX e X, do artigo 21, desta lei.”
Especialmente acerca da iniciativa privativa do Chefe do Executivo para elaborar
determinados projetos de lei, os quais disponham sobre organização administrativa, colhem-se os
seguintes arestos:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE
CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E
PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO
PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO
ESTADO DE ALAGOAS.
1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual
para legislar sobre organização administrativa no âmbito do
Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc.
II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a
atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências.
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3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o
vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”
(STF, ADI 2329, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, j.
14/04/2010, DJe 116 24/06/2010, Pub. 25/06/2010, Ement. Vol.
02407-01, p. 00154)
(grifos acrescidos)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
VÍCIO DE INICIATIVA.
Lei municipal, de autoria de membro do Poder Legislativo, que
institui campanha de orientação e prevenção de doenças de
inverno. Matéria relativa a exercício da administração direta
municipal. Matéria de iniciativa do chefe do Poder Executivo. Ofensa aos arts. 5º, "caput", da CESP e art. 2º da CF/88.
Caracterização de vício de iniciativa. Inconstitucionalidade
formal subjetiva. Ação julgada procedente. (TJ/SP, ADI
685429020118260000 SP 0068542-90.2011.8.26.0000, Rel.
Roberto Mac Cracken, Órgão Especial, j. 24/08/2011, Pub.
06/09/2011)
(grifos acrescidos)
Desse modo, não há outra conclusão possível senão a de que o presente Projeto
de Lei contém, de fato, vícios insanáveis de inconstitucionalidade, porquanto violador do regime
de separação e independência dos poderes (ao qual obrigatoriamente se acham vinculados,
também, os Municípios), assim como por ter afrontado as regras atributivas de competência do
Poder Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da sua Administração, e criação
de novas despesas.
Ante o exposto, opino pelo VETO INTEGRAL do Projeto de Lei n.º 517/2022, de autoria do Vereador Preto Aquino, por estar eivado de inconstitucionalidades de cunho formal
e material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, todos da Constituição da
República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município.
Atenciosamente,
PAULO EDUARDO DA COSTA FREIRE
Prefeito
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