materia nº 168/2025

_______________________________________________________________ MENSAGEM Nº. 198/2025
À sua Excelência o Senhor
Eriko Samuel Xavier de Oliveira
Presidente da Câmara Municipal do Natal
Natal, 02 de dezembro de 2025.
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do parágrafo 1.º do art. 43 da Lei
Orgânica do Município de Natal, decidi vetar integralmente o Projeto de Lei n.º 115/2025, de
autoria do Vereador Kleber Fernandes, aprovado em sessão plenária de 06 de novembro de 2025,
cujo objeto consiste em instituir, no âmbito da rede pública municipal de ensino de Natal/RN,
o Programa “Comunicação Casa-Escola”, estabelecendo a obrigatoriedade de
comparecimento dos pais ou responsáveis às unidades escolares para recebimento de
relatórios de avaliação de desempenho dos alunos do ensino fundamental, além de outras
providências correlata , por estar eivado de inconstitucionalidades de cunho formal e material,
afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, todos da Constituição da República c/c
arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município, na forma das
RAZÕES DE VETO INTEGRAL, adiante explicitadas.
RAZÕES DE VETO
Como se observa do teor do Projeto de Lei apresentado, pretende o Poder Legislativo
Municipal instituir o denominado Programa “Comunicação Casa-Escola” no âmbito da rede
pública municipal de ensino de Natal, com o objetivo de garantir e efetivar a comunicação entre
as escolas públicas municipais e os responsáveis pelos alunos do ensino fundamental por meio
da apresentação de relatórios de desempenho escolar (art. 1.º, caput), os quais deverão detalhar a
situação pedagógica de cada estudante, conforme previsão da Resolução n.º 004/2007 – CME
(art. 1.º, parágrafo único).
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Segundo consta, o Programa deverá ser implementado mediante atuação da Secretaria
Municipal de Educação, abrangendo todas as turmas do ensino fundamental (art. 2.º), sendo
executado ao longo de todo o período letivo, contemplando temas como frequência escolar e
avaliação de desempenho pedagógico (art. 3.º, incisos I e II), comunicação sobre condutas que
possam ensejar sanções disciplinares (art. 3.º, inciso III) e orientações personalizadas aos alunos
(art. 3.º, inciso IV).
Dispõe o projeto, ainda, sobre ampla divulgação institucional do Programa (art. 4.º) e
prevê a elaboração de lista de comparecimento dos pais ou responsáveis na entrega dos relatórios,
com registro da assinatura do responsável (art. 5.º, caput), admitindo justificativa plausível para
ausência, acompanhada de documentação comprobatória, com remarcação de horário para
atendimento (art. 5.º, parágrafo único).
O texto estabelece, também, que pais ou responsáveis que não comparecerem durante o
ano letivo e não justificarem a ausência serão formalmente comunicados pela escola acerca do
descumprimento da norma (art. 6.º). O projeto enuncia objetivos específicos do Programa, tais
como incentivar a participação das famílias na vida escolar, reduzir a evasão escolar e promover
maior cooperação entre escola e família (art. 7.º, incisos I a IV).
Prevê, por fim, que o financiamento do programa ocorrerá com recursos próprios do
orçamento municipal (art. 8.º), determinando a regulamentação da pretendida lei pelo Poder
Executivo no prazo de 90 (noventa) dias (art. 9.º) e fixando sua entrada em vigor na data de sua
publicação (art. 10).
Com efeito, os objetivos perseguidos pelo Poder Legislativo Municipal com o presente
Projeto de Lei revelam-se legítimos e de relevante interesse público, na medida em que buscam
fortalecer o vínculo entre família e escola, incentivar a participação dos pais ou responsáveis na
vida escolar dos alunos e aprimorar o acompanhamento pedagógico por meio da entrega
presencial dos relatórios de desempenho escolar, contribuindo para a redução da evasão, a
melhoria do aprendizado e a construção de um ambiente educacional mais cooperativo.
A iniciativa demonstra preocupação com a qualidade da educação e com o engajamento
das famílias no processo formativo, valores que dialogam com princípios constitucionais como o
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pleno desenvolvimento da pessoa, a valorização da educação e a proteção integral da criança e
do adolescente.
Não obstante o mérito da proposição, a matéria não merece prosperar, em razão das
inconstitucionalidades que a comprometem. Nessa esteira, observa-se que o Projeto de Lei n.º
115/2025, nos moldes em que foi apresentado, adentra indevidamente na esfera de competência
privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, ao buscar instituir o Programa “Comunicação
Casa-Escola” e impor à Administração Pública — especialmente à Secretaria Municipal de
Educação e às unidades escolares — um conjunto de ações administrativas, pedagógicas,
operacionais e de controle que configuram verdadeira política pública educacional, com
obrigações diretas de execução. A proposição estabelece a implementação obrigatória de rotinas
internas, a elaboração e entrega presencial de relatórios de desempenho escolar, a organização de
listas de comparecimento, a remarcação de atendimentos, a expedição de comunicações formais
aos pais faltosos e a ampla divulgação institucional do Programa, interferindo diretamente na
gestão escolar e na atuação funcional de professores, diretores e equipes pedagógicas.
As medidas previstas pressupõem planejamento técnico da Pasta respectiva, definição de
fluxos internos de trabalho, mobilização de servidores, reorganização de agendas pedagógicas,
produção de documentos, utilização de canais oficiais de comunicação, além da estruturação
administrativa necessária ao cumprimento da obrigação de convocar, registrar, atender e
acompanhar os pais ou responsáveis.
Tais providências, por sua natureza, integram o núcleo da competência administrativa e
organizacional do Poder Executivo, a quem cabe, com exclusividade, formular, executar e gerir
as políticas públicas educacionais, bem como definir a rotina interna das escolas municipais e as
atribuições de seus servidores.
Observa-se que o projeto não se limita a enunciar princípios gerais ou diretrizes abstratas,
mas institui programa público detalhado, com obrigações concretas de prestação de serviços e
com imposições administrativas vinculantes, representando ingerência indevida do Poder
Legislativo na estrutura organizacional, na gestão pedagógica e na atividade executiva da
Secretaria Municipal de Educação.
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_______________________________________________________________ Desse modo, constata-se, nesta proposição de lei, a existência de inconstitucionalidade de
caráter material, vez que o seu conteúdo se afigura como invasão à forma de administrar do
Poder Executivo Municipal.
É que, no momento em que o Poder Legislativo Municipal busca editar lei com o
objetivo de impor atuação administrativa em determinado sentido, como ocorre na espécie,
imiscui-se, de forma indevida, em esfera que é própria da atividade do administrador público
(chamada reserva de administração), violando o princípio da separação de poderes, o qual, na
ordem constitucional vigente, exsurge como cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4.º, inciso
III, da Constituição da República. Efetivamente, compete ao Executivo especialmente a função
de administrar, a qual se institui por meio de atos de planejamento, organização, direção e
execução de atividades inerentes ao Poder Público, cabendo ao Poder Legislativo
primordialmente a função de editar leis, isto é, atos normativos revestidos de generalidade e
abstração. Assim, esta proposição legislativa revela patente ingerência do Poder Legislativo em
atividades típicas do Poder Executivo, quais sejam os poderes de gestão política e administrativa.
Deveras, cabe ao Chefe do Poder Executivo Municipal definir se o Poder Público deverá
ou não instituir programas e ações voltados ao acompanhamento pedagógico, à comunicação
institucional com as famílias e à implementação de rotinas específicas nas unidades escolares,
como aquelas previstas no Programa “Comunicação Casa-Escola” proposto, uma vez que tais
medidas integram o conjunto de atividades de planejamento, formulação e execução de políticas
públicas na área educacional.
Nesses termos, pode-se dizer que há, no presente Projeto de Lei, afronta direta ao
princípio fundamental da separação dos poderes, garantido no art. 2.º da Constituição da
República c/c art. 16 da Lei Orgânica do Município – LOM em decorrência do princípio da
simetria (art. 29, caput, da Constituição Federal)1., senão vejamos as respectivas redações:
Constituição Federal: “Art. 2º. São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
LOM: “Art. 16. São Poderes do Município, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e
o Executivo, exercido pelo Prefeito.
A respeito da cláusula da reserva de administração, o Supremo Tribunal Federal já se
posicionou da seguinte forma, in verbis:
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“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO -
DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA
PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL -
CONSEQÜENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A
IMPUGNA - SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO
SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO. - O princípio constitucional da reserva de
administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em
matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa
do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não
se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos
emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse
modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao
postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de
caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder
Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições
institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte
a função primária da lei, transgride o princípio da divisão
funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da
instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires’ do Poder
Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar
dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”
(STF, RE 427574 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 2ª Turma,
Acórdão Eletrônico, j. 13/12/2011, DJe 030 10/02/2012, Pub.
13/02/2012)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI Nº 3.449/04 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE
COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE
ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A CABO E TELEFONIA.
INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO
PARA LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE
TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA ELÉTRICA (CF, ART.
21, XI E XII, ‘b’, E 22, IV). FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA
COMO PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE DO
SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO,
III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA
CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR
SOBRE CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE
SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO
COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175,
PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES. SERVIÇOS DE
FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS. PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES. RESERVA DE
ADMINISTRAÇÃO (CF, ART. 2º). PROCEDÊNCIA DO
PEDIDO. (...)
4. Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do
conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º),
a proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica no
que concerne aos serviços de água e gás, em grande medida submetidos
também à incidência de leis federais (CF, art. 22, IV), mormente
quando constante de ato normativo emanado do Poder
Legislativo fruto de iniciativa parlamentar, porquanto
supressora da margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo
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_______________________________________________________________ Distrital na condução da Administração Pública, no que se inclui a
formulação da política pública remuneratória do serviço público. 5. Ação
Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.” (STF, ADI 3343,
Rel. Min. AYRES BRITTO, Rel. p/ Acórdão Min. LUIZ FUX, Pleno, j.
01/09/2011, DJe 221 21/11/2011, Pub. 22/11/2011, Ement. Vol. 02630-
01, p. 00001)
Por outro lado, percebe-se que o Projeto de Lei em comento, ao estabelecer objetivos a
serem implementados diretamente pelo Executivo Municipal, por meio de ações específicas a
serem implementadas pelos seus diversos órgãos (especialmente a SME), acaba por incorrer em
inconstitucionalidade de cunho formal, sob a ótica da competência para deflagrar o processo
legislativo em relação a determinadas matérias.
Cumpre salientar, ainda, que a execução do projeto pretendido, nos termos apresentados,
implicará em inevitável aumento de gastos públicos, o que acaba por violar o disposto no art. 21,
inciso X, c/c art. 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município de Natal, segundo os quais
compete privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa dos projetos de lei que
versem sobre matéria financeira e orçamentária.
Pode-se afirmar, por conseguinte, que a proposição sob análise, ao conferir novas
atribuições que recairão inevitavelmente sobre órgãos da Administração Pública Municipal,
interferindo na organização administrativa, bem como criando novas despesas para esta
Municipalidade, invade a esfera de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal.
A propósito, ensina o administrativista Hely Lopes Meirelles, in verbis:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus
vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não
reserva, expressa e privativamente à iniciativa do prefeito. As
leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as
matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se
inserem no âmbito da competência municipal.” (Direito
Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1997,
9.ª ed., p. 431)
Consoante especifica a Carta da República em seu art. 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, tem￾se o seguinte:
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_______________________________________________________________
“Art. 61. (...) § 1.º São de iniciativa privativa do
Presidente da República as leis que:
(...)
II – disponham sobre: (...)
b) organização administrativa e judiciária,
matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal
da administração dos Territórios;”
(grifos acrescidos)
Tal disposição constitucional caracteriza-se como sendo de observância obrigatória pelos
demais entes da Federação, o que inclui os próprios Municípios também por força do princípio
da simetria (art. 29, caput, da CF). Assim, no Município de Natal, a indicação das competências
privativas do Chefe do Executivo Municipal para legislar encontra fundamento de validade nos
arts. 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, ambos da Lei Orgânica do Município, senão vejamos:
“Art. 21. Compete à Câmara Municipal, com a sanção do
Prefeito, não exigida esta para o especificado no Art. 22, Inciso
III, legislar sobre todas as matérias de competência do Município,
especialmente sobre: (...)
IX – criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e
dos órgãos da administração direta e indireta do Município,
correspondendo autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades economia mista;
X - matéria financeira e orçamentária; (...) Art. 39 - A iniciativa dos
projetos de lei cabe a qualquer Vereador, ao Prefeito e a três por
cento do eleitorado registrado na ultima eleição.
§ 1º. É de competência privada do Prefeito a iniciativa de
projetos de lei que disponham sobre as matérias
constantes dos incisos I, II, III, VI, VIII, IX e X, do artigo 21, desta
lei.”
Especialmente acerca da iniciativa privativa do Chefe do Executivo para elaborar
determinados projetos de lei, os quais disponham sobre organização administrativa, colhem-se os
seguintes arestos:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE
CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E
PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS
ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE
ALAGOAS. 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo
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_______________________________________________________________ Estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. 2.
Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da
Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do
Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências. 3.
Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de
iniciativa legislativa. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade
julgada procedente.” (STF, ADI 2329, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, j.
14/04/2010, DJe 116 24/06/2010, Pub. 25/06/2010, Ement. Vol. 02407-01, p.
00154) (grifos acrescidos)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
VÍCIO DE INICIATIVA. Lei municipal, de autoria de membro do
Poder Legislativo, que institui campanha de orientação e
prevenção de doenças de inverno. Matéria relativa a exercício da
administração direta municipal. Matéria de iniciativa do chefe do
Poder Executivo. Ofensa aos arts. 5º, "caput", da CESP e art. 2º da
CF/88. Caracterização de vício de iniciativa. Inconstitucionalidade
formal subjetiva. Ação julgada procedente. (TJ/SP, ADI
685429020118260000 SP 0068542-90.2011.8.26.0000, Rel.
Roberto Mac Cracken, Órgão Especial, j. 24/08/2011, Pub.
06/09/2011) (grifos acrescidos)
A ação denominada Busca Ativa já está plenamente institucionalizada na Rede Municipal
de Ensino de Natal, sendo realizada rotineiramente pelas unidades de ensino, com apoio do
Departamento de Atenção ao Educando (DAE/SME), de modo que tal ação abrange tanto o
acompanhamento da participação dos estudantes em seu processo de aprendizagem, quanto a
mobilização dos pais e dos responsáveis para que acompanhem e contribuam com esse percurso
formativo.
No que se refere à obrigatoriedade de comparecimento dos pais e/ou responsáveis para
receber relatórios de avaliação, cumpre observar que tal imposição contraria princípios
constitucionais, em especial, o disposto no artigo 5º, inciso XV, da Constituição Federal, que
assegura a liberdade de locomoção em território nacional. Em tempos de paz, nenhuma pessoa
pode ser compelida a se deslocar ou a comparecer a determinado local, salvo nas hipóteses
previstas em lei, o que não se aplica à situação em análise. Esse direito fundamental constitui
pilar de autonomia, dignidade e liberdade individual.
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https://directa.natal.rn.gov.br/form.jsp?sys=DIR&action=openform&formID=464568709&form=listdoc&param1=90af5f9869f6c3eb02fd809dce65ba64&param2=14172746&param3=1545214
Documento assinado em 02/12/2025 às 16:27:55
_______________________________________________________________ Desse modo, não há outra conclusão possível senão a de que o presente Projeto de Lei
contém, de fato, vícios insanáveis de inconstitucionalidade, porquanto violador do regime de
separação e independência dos poderes (ao qual obrigatoriamente se acham vinculados, também,
os Municípios), assim como por ter afrontado as regras atributivas de competência do Poder
Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da sua Administração, e criação de
novas despesas.
Ante o exposto, opino pelo VETO INTEGRAL do Projeto de Lei n.º 115/2025, de autoria
do Vereador Kleber Fernandes, por estar eivado de inconstitucionalidades de cunho formal e
material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, todos da Constituição da
República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município
Atenciosamente,
PAULO EDUARDO DA COSTA FREIRE
Prefeito
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Incluído e Assinado eletronicamente - Decreto Nº 11.972 - utilizando usuário e senha por: SMG - 736060 - ERICA GONDIM MOREIRA
https://directa.natal.rn.gov.br/form.jsp?sys=DIR&action=openform&formID=464568709&form=listdoc&param1=c8feaa540a8af11f3c4cba9d6f8ad813&param2=14172715&param3=1545214
Documento associado ao Processo Administrativo Eletrônico Nº SMG-20251654426 em 02/12/2025 às 16:25:53
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Assinado eletronicamente - Decreto Nº 11.972 - utilizando usuário e senha por: SMG - 735899 - PAULO EDUARDO DA COSTA FREIRE
https://directa.natal.rn.gov.br/form.jsp?sys=DIR&action=openform&formID=464568709&form=listdoc&param1=90af5f9869f6c3eb02fd809dce65ba64&param2=14172746&param3=1545214
Documento assinado em 02/12/2025 às 16:27:55