RIO GRANDE DO NORTE
CÂMARA MUNICIPAL DE NATAL
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL (CLJR)
PROJETO DE LEI Nº 521/2025
PROJETO DE LEI 521/2025 DE INICIATIVA
PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE A
CRIAÇÃO DO PROGRAMA PERMANENTE DE
QUALIFICAÇÃO, TREINAMENTO E DIREÇÃO
DEFENSIVA PARA TRABALHADORES
MOTOCICLISTAS DO MUNICÍPIO DE NATAL.
PARECER PELA REJEIÇÃO DA MATÉRIA.
IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO AO PODER
EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES.
Iniciativa: Vereador Eribaldo Medeiros
Relator: Vereador Fúlvio Saulo
1. RELATÓRIO
Trata-se de Projeto de Lei nº 521/2025, de autoria do Vereador Eribaldo Medeiros,
que dispõe sobre a criação do Programa Permanente de Qualificação Treinamento e Direção
Defensiva para Trabalhadores Motociclistas do Município de Natal e determina que a STTU
seja responsável por promover, coordenar e executar uma série de ações específicas, tais
como: cursos, treinamentos, distribuição de materiais, campanhas educativas e
estabelecimento de parcerias.
Consta nos autos que não há matéria semelhante em trâmite ou que tramitou
perante esta Casa Legislativa, conforme documento de fl. 06.
O projeto de lei foi encaminhado a esta Comissão de Legislação, Justiça e
Redação Final, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores de Natal/RN.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. DA COMPETÊNCIA DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL.
Compete à Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final- CLJR, nos termos
do artigo 71 do Regimento Interno emitir parecer quanto à constitucionalidade, legalidade,
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa de todas as proposições que tramitam na
Casa Legislativa.
Deve a CLJR examinar a competência legislativa do projeto de lei, se está em
consonância com a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do
Município (artigo 71 Regimento Interno; arts. 5º, 6º e 7º da Lei Orgânica de Natal/RN).
Cabe, ainda, à comissão verificar se o autor do projeto de lei é legitimado para
tratar da matéria da propositura e se não usurpa iniciativa reservada ao Poder Executivo
Municipal ou de outros entes federativos, conforme dispõe o artigo 39, §§ 1º e 2º da Lei
Orgânica Municipal e art. 71 do Regimento Interno desta Casa Legislativa.
Ainda que o projeto de lei esteja juridicamente adequado, deve a Comissão de
Legislação, Justiça e Redação Final zelar pela boa técnica legislativa, verificando clareza,
precisão, estruturação e organização lógica do texto, combatendo termos vagos,
contradições e ambiguidades, uma vez que projetos mal redigidos podem ter sua tramitação
prejudicada.
2.2. DA INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. IMPOSIÇÃO DE
OBRIGAÇÃO AO PODER EXECUTIVO.
O Projeto de Lei 521/2025 demonstra sensibilidade social ao propor ações de
capacitação, formação continuada e promoção da direção defensiva à motociclistas –
especialmente entregadores, autônomos e profissionais por aplicativo - , conduzindo para o
centro do debate público temas como segurança, cidadania, dignidade laboral e prevenção
de acidentes.
Entretanto, o projeto apresenta vício formal de iniciativa, uma vez que a
Constituição Federal, no artigo 61, §1º, II e por simetria a Lei Orgânica do Município de Natal
no artigo 39, §1º c/c art. 21, inciso IX, estabelecem matérias cuja iniciativa legislativa é
privativa do Chefe do Poder Executivo. Entre elas, encontram-se aquelas que disponham a
criação e estruturação de órgãos da Administração, regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria de servidores públicos e organização administrativa.
O Projeto de Lei nº 521/2025 incorre justamente nessa hipótese ao:
• determinar à Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana a implementação e
coordenação do programa;
• impor a realização de campanhas educativas e atividades pedagógicas específicas;
• determina ações continuadas com custos permanentes.
• e demandar recursos públicos e alocação de pessoal.
A criação de políticas públicas por iniciativa parlamentar é uma matéria sensível
no direito constitucional brasileiro, especialmente diante do princípio da separação dos
Poderes (art. 2º da Constituição Federal de 1988) e das regras de iniciativa legislativa
privativa, especialmente nos temas que envolvem organização administrativa, criação de
atribuições para órgãos do Executivo e aumento de despesas públicas.
O Supremo Tribunal Federal (STF) tem consolidado uma jurisprudência que impõe
balizas importantes à atuação do Poder Legislativo nesse campo. O entendimento
predominante é que o parlamentar pode propor normas que instituam políticas públicas,
desde que respeitados certos limites constitucionais.
A linha divisória entre a função normativa legítima do Legislativo e a ingerência
indevida sobre a atuação do Executivo reside, essencialmente, na não violação da reserva
de iniciativa e na preservação da discricionariedade administrativa. Vejamos:
AGRAVO INTERNO. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº
17.819/2022 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
PROGRAMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. VÍCIO DE
INICIATIVA INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE
DISPOSIÇÃO SOBRE ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA E FUNCIONAMENTO DO
PODER EXECUTIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO
FORMAL POR AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO
POPULAR. INEXISTÊNCIA. 1. Trata-se de Agravo
Interno contra decisão que conheceu dos Agravos
para dar provimento aos Recursos Extraordinários,
para julgar improcedente a Ação Direta, declarando
a constitucionalidade da Lei 17.819/2022, e dos
Decretos regulamentares 61.564/2022 e
62.14/2023, todos do Município de São Paulo . 2. A
Lei 17.819, de 29 de junho de 2022, do Município de
São Paulo, cria política pública de assistência social,
tendo como objetivos primordiais o combate à fome,
a promoção da saúde e do bem-estar e o
atendimento de outras necessidades básicas da
população de baixa renda da cidade de São Paulo.
3. A lei questionada não dispõe sobre a organização
administrativa e o funcionamento do Poder
Executivo, tampouco impõe ao Município o aumento
de despesas, uma vez que a execução dos
programas ficará a cargo da Administração Pública
municipal. 4. Esta CORTE tem jurisprudência
sedimentada no sentido de que a reserva de
iniciativa de lei ao Chefe do Poder Executivo não
implica afastamento da atuação legiferante em
políticas públicas. 5. Agravo Interno a que se nega
provimento.” (ARE 1531909 AgR, Relator(a):
ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado
em 17-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJes/n DIVULG 26-03-2025 PUBLIC 27-03-2025) – grifo
nosso -.
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº
7.470/2024. PROGRAMA “NA HORA MULHER”.
LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE
POLÍTICA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INICIATIVA
PRIVATIVA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO
GERAL. CONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO
FORMAL APENAS QUANTO À ORGANIZAÇÃO E
FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Esta Suprema Corte, no julgamento do ARE nº
878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral),
firmou o entendimento de que “não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a Administração,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores
públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da
Constituição Federal). 2. É compatível com a
Constituição Federal norma de origem parlamentar
que cria políticas públicas, desde que não adentre
no núcleo da iniciativa reservada do Chefe do Poder
Executivo, como, por exemplo, a organização e
funcionamento da Administração Pública, conclusão
lógica que se extrai das premissas fixadas no
julgamento do tema 917 da Repercussão Geral.
Constitucionalidade dos art. 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da lei
distrital nº 7.470/2024. 3. Quanto aos art. 3º, 5º, 7º e
9º, a legislação distrital é incompatível com as
diretrizes do texto constitucional porquanto
alterou a estrutura e funcionamento da
Administração Pública e criou novas atribuições
a órgãos distritais, interferindo na gestão
administrativa. 4. Recurso extraordinário
parcialmente provido, a fim de declarar a
constitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da
Lei Distrital nº 7.470/2024, e a inconstitucionalidade
dos arts. 3º, 5º, 7º e 9º Lei Distrital nº 7.470/2024.
(RE 1544272, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal
Pleno, julgado em 26-05-2025, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-06-2025
PUBLIC 04-06-2025) – grifo nosso -
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL.
INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO
CHEFE DO EXECUTIVO. IMPRESCINDIBILIDADE
DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO
INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA
DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I –
Esta Corte possui entendimento firmado no
sentido de que há inconstitucionalidade formal
em lei de iniciativa parlamentar que disponha
sobre atribuições ou estabeleça obrigações a
órgãos públicos, pois, nestes casos, cuida-se de
matéria da competência exclusiva do Chefe do
Poder Executivo. II - Para chegar-se à conclusão
contrária à adotada pelo Tribunal de origem,
necessário seria a análise de normas
infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o
extraordinário, a teor da Súmula 280/STF. III -
Agravo regimental a que se nega provimento, com
aplicação de multa.
(RE 1149013 AgR, Relator(a): RICARDO
LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 15-
05-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-127
DIVULG 21-05-2020 PUBLIC 22-05-2020) – grifo
nosso -.
A jurisprudência é clara ao admitir que o Parlamento pode sim sugerir programas,
instituir diretrizes e reconhecer direitos, desde que isso não implique em execução forçada e
imediata pelo Executivo ou implique em gastos ao Poder Público sem qualquer análise de
impacto financeiro.
Dessa forma, a criação de programas que demandem execução administrativa,
mobilização de servidores e destinação de recursos orçamentários é de iniciativa exclusiva
do Prefeito, não podendo ser objeto de proposição parlamentar.
2.3. DA MATERIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL MATERIAL.
VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES.
A proposta incorre, ainda, em inconstitucionalidade material, porquanto
ultrapassa os limites da atuação normativa do Poder Legislativo e impõe obrigações que
interferem diretamente na esfera de competência administrativa do Poder Executivo, além do
o princípio da legalidade orçamentária e o princípio da eficiência administrativa.
Com efeito, ao determinar que o Poder Executivo — por meio da Secretaria
Municipal de Mobilidade Urbana - STTU — implante o Programa Permanente de Qualificação,
Treinamento e Direção Defensiva para Trabalhadores Motociclistas, designe servidores
responsáveis, promova campanhas educativas, execute atividades pedagógicas específicas
e estabeleça parcerias e convênios, o projeto ultrapassa o campo da normatização geral e
adentra o domínio da gestão administrativa e orçamentária, de competência exclusiva do
Prefeito Municipal.
A ingerência legislativa no âmbito da organização e funcionamento da
Administração Pública caracteriza violação material à autonomia funcional e administrativa
do Executivo, prevista nos arts. 2º e 84, II, da Constituição Federal, e reproduzida no art. 16
da Lei Orgânica do Município de Natal. Tal interferência impede que o Chefe do Executivo
exerça livremente seu poder de planejamento, execução e controle das políticas públicas
municipais, esvaziando o espaço de discricionariedade administrativa que lhe é assegurado
pelo texto constitucional.
Ao Legislativo cabe o papel de legislar e fiscalizar, enquanto ao Executivo
compete planejar e executar as políticas públicas, com liberdade técnica e administrativa para
alocar recursos, definir prioridades e organizar seus órgãos e agentes. Qualquer tentativa de
normatizar detalhadamente a execução de programas, fixando obrigações e procedimentos
concretos, implica invasão indevida da esfera executiva e usurpação de competências.
Além disso, o projeto gera impacto financeiro direto, ao exigir a destinação de
recursos para manutenção das atividades descritas, sem previsão ou estimativa
orçamentária, afrontando o art. 167, inciso I, da Constituição Federal, que veda a realização
de despesa ou a assunção de obrigação sem prévia autorização legislativa específica e sem
previsão orçamentária. O vício material, portanto, não se limita à usurpação de iniciativa, mas
se estende à violação dos princípios da responsabilidade fiscal e do equilíbrio orçamentário.
Deve-se ainda observar que programas que necessitem das estruturas
administrativas no âmbito das secretarias municipais interfere diretamente no regime jurídico
dos servidores públicos, matéria igualmente submetida à iniciativa privativa do Chefe do
Executivo, nos termos do art. 39, §1º, da Lei Orgânica Municipal.
Em suma, a inconstitucionalidade material do Projeto de Lei nº 521/2025 decorre
do fato de que, sob o pretexto de instituir um programa de relevante interesse social, a
proposição acaba por engessar a ação administrativa, criar obrigações e estruturas sem
respaldo orçamentário e limitar a autonomia do Poder Executivo em definir, regulamentar e
implementar suas próprias políticas educacionais e ambientais.
Assim, embora o mérito da iniciativa seja louvável, o conteúdo normativo colide
frontalmente com o modelo constitucional de repartição de competências e de separação de
poderes, razão pela qual deve ser declarada a inconstitucionalidade material da matéria.
3. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, considerando os limites da competência legislativa
municipal fixados na Constituição Federal (art. 30, incisos I) e na Lei Orgânica do Município
de Natal (arts. 21 e 39, §1º), opino pela REJEIÇÃO TOTAL, em razão da usurpação da
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como a inconstitucionalidade material,
em virtude da afronta ao princípio da separação dos poderes, legalidade orçamentária e
eficiência administrativa.
É o parecer.
Sala das Comissões, Natal/RN, 05 de dezembro de 2025.
Fúlvio Saulo Mafaldo de Sousa
Vereador Relator – CLJR