materia nº 169/2025

_______________________________________________________________ MENSAGEM Nº. 199/2025
À sua Excelência o Senhor
Eriko Samuel Xavier de Oliveira
Presidente da Câmara Municipal do Natal
Natal, 5 de dezembro de 2025.
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do parágrafo 1.º do art. 43 da Lei
Orgânica do Município de Natal, decidi vetar integralmente o Projeto de Lei n.º 649/2022, de
autoria da Ex-Vereadora Divaneide Basílio, subscrito pelas Vereadoras Brisa Bracchi, Camila
Araújo e Thabatta Pimenta, bem como pelos Vereadores Cláudio Custódio e Daniell Rendall,
aprovado em sessão plenária realizada no dia 13 de novembro de 2025, que visa, entre outras
providências, dispor sobre a obrigatoriedade de implantação de bibliotecas nas instituições de
ensino público municipal , por estar eivado de inconstitucionalidades de cunho formal e
material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, todos da Constituição da
República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município, todos
da Lei Orgânica do Município, na forma das RAZÕES DE VETO INTEGRAL, adiante
explicitadas.
RAZÕES DE VETO
Como se observa do teor do Projeto de Lei apresentado, pretende o Poder Legislativo
Municipal dispor sobre a obrigatoriedade de implantação de bibliotecas nas instituições de
ensino público municipal, determinando que todas as escolas da rede contem com biblioteca em
conformidade com a legislação federal aplicável, especialmente a Lei n.º 14.837/2024, que altera
a Lei n.º 12.244/2010 e dispõe sobre a universalização das bibliotecas escolares (art. 1.º, caput).
O projeto define a biblioteca escolar como componente essencial do espaço físico da
escola, destinada a organizar e disseminar informações para a comunidade escolar, auxiliando no
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processo de ensino-aprendizagem e no desenvolvimento de competências em informação e
midiáticas, a partir das funções informacionais, educativas, recreativas, culturais e sociais
(parágrafo único do art. 1.º).
Estabelece, ainda, que toda escola da rede pública municipal deverá implantar e manter
sua própria biblioteca, cuja organização e acervo deverão atender às demandas curriculares de
seus respectivos níveis, ciclos e etapas de ensino (art. 2.º, caput), prevendo que a escola deverá
dispor de recursos financeiros para a manutenção da biblioteca e utilizar recursos públicos para
investimento em acervo, mobiliário, equipamentos e pessoas (parágrafo único do art. 2.º).
Dispõe que o corpo técnico da biblioteca deverá organizar, desenvolver serviços e
produtos de informação e realizar atividades pedagógicas e culturais, atuando em conjunto com
professores e estudantes, sob a responsabilidade de um bibliotecário devidamente formado,
conforme a Lei n.º 4.084/1962 (art. 3.º).
Indica as funções básicas da biblioteca escolar, tais como manter acervo diversificado e
atualizado; dispor de cadastro e controle de circulação do acervo; garantir acesso à internet e
computadores; promover atividades de incentivo à leitura e pesquisa; apoiar o processo de
ensino-aprendizagem; auxiliar na introdução de metodologias para pesquisas como ferramenta
pedagógica; promover projetos em parcerias com professores escritores artistas e instituições de
interesse; bem como possível atendimento ao entorno da escola, constituindo em um espaço
informacional para a comunidade, desde que não prejudique o atendimento da comunidade
escolar (art. 4.º).
Estabelece que compete à escola promover esforços contínuos para garantir o
funcionamento da biblioteca e assegurar condições de acessibilidade física, comunicacional,
metodológica e programática (parágrafo único do art. 4.º). Dispõe que a responsabilidade pela
biblioteconomia caberá a profissional habilitado, incluindo ações de capacitação, participação
em cursos, produção de relatórios e desenvolvimento de competências próprias da área (art. 5.º).
Prevê que a Secretaria Municipal de Educação deverá empreender esforços progressivos
para criação do Sistema de Bibliotecas Escolares (art. 6.º, caput), cabendo às escolas que já
contam com biblioteca priorização na distribuição de recursos públicos para manutenção e
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qualidade dos serviços (parágrafo único do art. 6.º). Por fim, determina que a futura lei entrará
em vigor na data de sua publicação (art. 7.º).
Com efeito, os objetivos perseguidos pelo Poder Legislativo Municipal com o presente
Projeto de Lei são louváveis e de manifesta relevância social, na medida em que visam promover
o acesso à leitura, ampliar a disponibilidade de recursos educacionais e fortalecer o processo de
ensino-aprendizagem por meio da obrigatoriedade de implantação de bibliotecas nas escolas da
rede pública municipal.
A promoção da leitura, da informação e da cultura nas instituições de ensino é compatível
com valores constitucionais como a dignidade da pessoa humana, a formação educacional plena
e a garantia do direito à educação de qualidade.
Ademais, as finalidades previstas no projeto encontram sintonia material com as
diretrizes estabelecidas pela Lei Federal n.º 14.837/2024, que reafirma a biblioteca escolar como
equipamento cultural obrigatório, necessário ao desenvolvimento educativo e integrado às
práticas pedagógicas.
Não obstante o mérito da iniciativa, a proposição não pode prosperar diante das
inconstitucionalidades que apresenta. Nessa esteira, observa-se que o Projeto de Lei em análise
adentra indevidamente a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo
Municipal ao impor, de forma direta e vinculante, a implantação, manutenção, estruturação,
funcionamento, composição técnica e gestão das bibliotecas escolares municipais.
Embora apresente linguagem de caráter educativo, o texto cria obrigações administrativas
concretas para órgãos da Administração (especialmente a SME), definindo tarefas, atribuições,
metas, modelos de organização, responsabilidades funcionais e exigências operacionais que
configuram verdadeira política pública educacional. A implantação, estruturação física, aquisição
de acervo, contratação de profissionais habilitados, organização dos serviços de biblioteconomia,
ações pedagógicas, planejamento orçamentário e operacionalização de sistemas são providências
que integram o núcleo de gestão administrativa, cuja definição compete privativamente ao Poder
Executivo.
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_______________________________________________________________ A execução das medidas previstas no projeto demanda planejamento técnico, definição
de prioridades e cronogramas, alocação de recursos financeiros, contratação ou designação de
bibliotecários conforme a Lei n.º 4.084/1962, integração ao Sistema Municipal de Ensino,
articulação com políticas de leitura e com o Sistema Nacional de Bibliotecas Escolares criado
pela Lei Federal n.º 14.837/2024, bem como execução progressiva dos esforços de
universalização previstos na Lei Federal n.º 12.244/2010.
Tais providências, por sua natureza, não podem ser determinadas diretamente pelo
Legislativo, pois constituem atos administrativos típicos, sujeitos à autonomia organizacional e
ao juízo de conveniência e oportunidade do Executivo. Nesse sentido, embora o conteúdo da Lei
Federal n.º 14.837/2024 estabeleça diretrizes e obrigações gerais para os sistemas de ensino, a
sua execução — inclusive a gestão da implementação das bibliotecas escolares — cabe
exclusivamente ao Poder Executivo, que deve planejar, regulamentar e organizar as etapas de
cumprimento da política pública. Portanto, observa-se que o projeto não se limita a estabelecer
diretrizes gerais ou princípios orientadores, mas institui obrigações concretas e imediatas de
governo, definindo a forma de implantação das bibliotecas, sua estrutura física, competências
técnicas, recursos necessários, ações pedagógicas e responsabilidades funcionais.
Desse modo, constata-se, nesta proposição de lei, a existência de inconstitucionalidade de
caráter material, vez que o seu conteúdo se afigura como invasão à forma de administrar do
Poder Executivo Municipal.
É que, no momento em que o Poder Legislativo Municipal busca editar lei com o
objetivo de impor atuação administrativa em determinado sentido, como ocorre na espécie,
imiscui-se, de forma indevida, em esfera que é própria da atividade do administrador público
(chamada reserva de administração), violando o princípio da separação de poderes, o qual, na
ordem constitucional vigente, exsurge como cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4.º, inciso
III, da Constituição da República. Efetivamente, compete ao Executivo especialmente a função
de administrar, a qual se institui por meio de atos de planejamento, organização, direção e
execução de atividades inerentes ao Poder Público, cabendo ao Poder Legislativo
primordialmente a função de editar leis, isto é, atos normativos revestidos de generalidade e
abstração. Assim, esta proposição legislativa revela patente ingerência do Poder Legislativo
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em atividades típicas do Poder Executivo, quais sejam os poderes de gestão política e
administrativa.
Deveras, cabe ao Chefe do Poder Executivo Municipal definir se o Poder Público deverá
ou não instituir, expandir ou reorganizar bibliotecas escolares na rede municipal de ensino, bem
como estabelecer as ações necessárias à sua implantação, manutenção, composição técnica,
funcionamento e integração às práticas pedagógicas, uma vez que tais providências integram o
conjunto de atividades de planejamento, formulação, coordenação e execução de políticas
públicas educacionais.
Nesses termos, pode-se dizer que há, no presente Projeto de Lei, afronta direta ao
princípio fundamental da separação dos poderes, garantido no art. 2.º da Constituição da
República c/c art. 16 da Lei Orgânica do Município – LOM em decorrência do princípio da
simetria (art. 29, caput, da Constituição Federal)1., senão vejamos as respectivas redações:
Constituição Federal: “Art. 2º. São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
LOM: “Art. 16. São Poderes do Município, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e
o Executivo, exercido pelo Prefeito.
A respeito da cláusula da reserva de administração, o Supremo Tribunal Federal já se
posicionou da seguinte forma, in verbis:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO - DECISÃO
QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL - CONSEQÜENTE INVIABILIDADE DO RECURSO
QUE A IMPUGNA - SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO
SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO. - O princípio constitucional da reserva de administração impede
a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva
competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o
Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos
emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder
Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes,
desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados
pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições
institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função
primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa
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comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação
‘ultra vires’ do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica,
exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas
institucionais.” (STF, RE 427574 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 2ª Turma,
Acórdão Eletrônico, j. 13/12/2011, DJe 030 10/02/2012, Pub. 13/02/2012)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº
3.449/04 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE
ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A
CABO E TELEFONIA. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA
UNIÃO PARA LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE
TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA ELÉTRICA (CF, ART. 21, XI E XII, ‘b’,
E 22, IV). FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA COMO PRERROGATIVA
INERENTE À TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175,
PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA
CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE
CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO
CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES.
SERVIÇOS DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS. PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (CF, ART.
2º). PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. (...) 4. Ofende a denominada reserva de
administração, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da Separação de
Poderes (CF, art. 2º), a proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica no
que concerne aos serviços de água e gás, em grande medida submetidos também
à incidência de leis federais (CF, art. 22, IV), mormente quando constante de ato
normativo emanado do Poder Legislativo fruto de iniciativa parlamentar,
porquanto supressora da margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo
Distrital na condução da Administração Pública, no que se inclui a formulação
da política pública remuneratória do serviço público. 5. Ação Direta de
Inconstitucionalidade julgada procedente.” (STF, ADI 3343, Rel. Min. AYRES
BRITTO, Rel. p/ Acórdão Min. LUIZ FUX, Pleno, j. 01/09/2011, DJe 221
21/11/2011, Pub. 22/11/2011, Ement. Vol. 02630-01, p. 00001)
Por outro lado, percebe-se que o Projeto de Lei em comento, ao estabelecer objetivos a
serem implementados diretamente pelo Executivo Municipal, por meio de ações específicas a
serem implementadas pelos seus diversos órgãos (especialmente a SME), acaba por incorrer em
inconstitucionalidade de cunho formal, sob a ótica da competência para deflagrar o processo
legislativo em relação a determinadas matérias.
Cumpre salientar, ainda, que a execução do projeto pretendido, nos termos apresentados,
implicará em inevitável aumento de gastos públicos, o que acaba por violar o disposto no art. 21,
inciso X, c/c art. 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município de Natal, segundo os quais
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compete privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa dos projetos de lei que
versem sobre matéria financeira e orçamentária.
Pode-se afirmar, por conseguinte, que a proposição sob análise, ao conferir novas
atribuições que recairão inevitavelmente sobre órgãos da Administração Pública Municipal,
interferindo na organização administrativa, bem como criando novas despesas para esta
Municipalidade, invade a esfera de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal.
A propósito, ensina o administrativista Hely Lopes Meirelles, in verbis:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus
vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não
reserva, expressa e privativamente à iniciativa do prefeito. As
leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as
matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se
inserem no âmbito da competência municipal.” (Direito
Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1997, 9.ª ed., p.
431)
Consoante especifica a Carta da República em seu art. 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, tem￾se o seguinte:
“Art. 61. (...) § 1.º São de iniciativa privativa do
Presidente da República as leis que:
(...)
II – disponham sobre: (...)
b) organização administrativa e judiciária,
matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal
da administração dos Territórios;”
(grifos acrescidos)
Tal disposição constitucional caracteriza-se como sendo de observância obrigatória pelos
demais entes da Federação, o que inclui os próprios Municípios também por força do princípio
da simetria (art. 29, caput, da CF). Assim, no Município de Natal, a indicação das competências
privativas do Chefe do Executivo Municipal para legislar encontra fundamento de validade nos
arts. 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, ambos da Lei Orgânica do Município, senão vejamos:
“Art. 21. Compete à Câmara Municipal, com a sanção do
Prefeito, não exigida esta para o especificado no Art. 22, Inciso
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III, legislar sobre todas as matérias de competência do Município,
especialmente sobre: (...)
IX – criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e
dos órgãos da administração direta e indireta do Município,
correspondendo autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades economia mista;
X - matéria financeira e orçamentária; (...) Art. 39 - A iniciativa dos
projetos de lei cabe a qualquer Vereador, ao Prefeito e a três por
cento do eleitorado registrado na ultima eleição.
§ 1º. É de competência privada do Prefeito a iniciativa de
projetos de lei que disponham sobre as matérias
constantes dos incisos I, II, III, VI, VIII, IX e X, do artigo 21, desta
lei.”
Especialmente acerca da iniciativa privativa do Chefe do Executivo para elaborar
determinados projetos de lei, os quais disponham sobre organização administrativa, colhem-se os
seguintes arestos:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE
CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E
PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS
ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO
ESTADO DE ALAGOAS.
1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para
legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado.
2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc.
II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a
atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas.
Princípio da simetria federativa de competências.
3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o
vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”
(STF, ADI 2329, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, j.
14/04/2010, DJe 116 24/06/2010, Pub. 25/06/2010, Ement. Vol.
02407-01, p. 00154) (grifos acrescidos)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE
INICIATIVA. Lei municipal, de autoria de membro do
Poder Legislativo, que institui campanha de orientação e
prevenção de doenças de inverno. Matéria relativa a
exercício da administração direta municipal. Matéria de
iniciativa do chefe do Poder Executivo. Ofensa aos arts. 5º,
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"caput", da CESP e art. 2º da CF/88. Caracterização de
vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal
subjetiva. Ação julgada procedente. (TJ/SP,
ADI 685429020118260000 SP 0068542-
90.2011.8.26.0000, Rel. Roberto Mac Cracken, Órgão
Especial, j. 24/08/2011, Pub. 06/09/2011) (grifos
acrescidos)
A princípio, entende-se a relevância da proposição para o fortalecimento do processo de
ensino-aprendizagem, entretanto, ressaltamos que sua implementação demanda disponibilidade
de recursos municipais para criação e manutenção de bibliotecas, condição que não se verifica
em todas as unidades de ensino, especialmente aquelas situadas em prédios locados e sem
estrutura física compatível.
Ademais, registra-se que a Rede Municipal de Ensino não dispõe de cargo de
bibliotecário, profissional, habilitado para a gestão técnica desse espaço. Assim, ressaltamos que
a criação dessa função deveria anteceder qualquer obrigatoriedade de implantação de bibliotecas,
sendo fator condicionante necessário à execução do referido Projeto de Lei.
É importante destacarmos que a Secretaria Municipal de Educação, por meio do Setor de
Planejamento e Avaliação da Gestão Escolar (SPAGE), vinculado ao Departamento de Gestão
Escolar, é responsável também por analisar, aprovar e acompanhar a execução dos recursos
financeiros, provenientes do Recurso do Orçamento Municipal-ROM, do Programa Dinheiro
Direto na Escola-PDDE e do Plano Nacional da Educação-PDE, nas esferas federal e municipal.
Desse modo, não há outra conclusão possível senão a de que o presente Projeto de Lei
contém, de fato, vícios insanáveis de inconstitucionalidade, porquanto violador do regime de
separação e independência dos poderes (ao qual obrigatoriamente se acham vinculados, também,
os Municípios), assim como por ter afrontado as regras atributivas de competência do Poder
Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da sua Administração, e criação de
novas despesas.
Ante o exposto, opino pelo VETO INTEGRAL do Projeto de Lei n.º 649/2022, de autoria
da Ex-Vereadora Divaneide Basílio, subscrito pelas Vereadoras Brisa Bracchi, Camila Araújo e
Thabatta Pimenta, bem como pelos Vereadores Cláudio Custódio e Daniell Rendall, por estar
eivado de inconstitucionalidades de cunho formal e material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º,
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inciso II, alínea “b”, todos da Constituição da República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, §
1.º, todos da Lei Orgânica do Município.
Atenciosamente,
PAULO EDUARDO DA COSTA FREIRE
Prefeito
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