_______________________________________________________________ MENSAGEM Nº. 002/2026
À sua Excelência o Senhor
Eriko Samuel Xavier de Oliveira
Presidente da Câmara Municipal do Natal
Natal, 12 dejaneiro de 2026.
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do parágrafo 1.º do art. 43 da Lei
Orgânica do Município de Natal, decidi vetar integralmente o Projeto de Lei n.º 114/2025, de
autoria do Vereador Kleber Fernandes, aprovado em sessão plenária realizada no dia 17 de
dezembro de 2025, que visa, entre outras providências, instituir, no âmbito do Município de
Natal, o denominado Programa “Voucher do Esporte”, destinado à promoção da saúde e da
qualidade de vida de pacientes atendidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS), por estar eivado
de inconstitucionalidades de cunho formal e material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II,
alínea “b”, todos da Constituição da República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos
da Lei Orgânica do Município, na forma das RAZÕES DE VETO INTEGRAL, adiante
explicitadas.
RAZÕES DE VETO
Como se observa do teor do Projeto de Lei apresentado, pretende o Poder Legislativo
Municipal instituir, no âmbito do Município de Natal, o denominado Programa “Voucher do
Esporte”, destinado à promoção da saúde e da qualidade de vida de pacientes atendidos pelo
Sistema Único de Saúde – SUS, mediante o acesso gratuito a atividades físicas regulares,
prescritas como parte do tratamento ou estratégia de prevenção de doenças (art. 1.º).
O projeto estabelece que o Programa será coordenado de forma integrada pela Secretaria
Municipal de Saúde (SMS) e pela Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SEL), podendo
contar com a colaboração de outros órgãos e entidades públicas e privadas (art. 2.º). Dispõe,
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ainda, que o Programa consistirá na concessão de vouchers mensais, custeados pela
Administração Pública Municipal, para utilização em academias, estúdios e centros de atividades
físicas previamente credenciados pelo Poder Público (art. 3.º).
Especifica o texto que as atividades físicas abrangidas pelo Programa incluem, entre
outras, musculação, ginástica aeróbica, pilates, dança, treinamento funcional, hidroginástica e
natação, bem como outras modalidades reconhecidas pela SMS e pela SEL como adequadas ao
perfil clínico dos beneficiários (parágrafo único do art. 3.º).
Quanto aos beneficiários, o Projeto de Lei define que poderão participar do Programa os
pacientes do SUS que cumprirem os seguintes requisitos mínimos: ser residente no Município de
Natal há pelo menos dois anos (art. 4.º, I); estar em acompanhamento regular em unidade básica
de saúde da rede pública municipal (art. 4.º, II); apresentar atestado ou laudo médico emitido por
profissional vinculado à rede pública de saúde, indicando expressamente a necessidade de prática
regular e permanente de atividades físicas (art. 4.º, III); e firmar termo de adesão e
responsabilidade, comprometendo-se a frequentar as atividades e a apresentar relatórios ou
avaliações periódicas, quando solicitados (art. 4.º, IV).
O Projeto prevê, ainda, que a Secretaria Municipal de Esporte e Lazer promoverá
chamamento público para o credenciamento de academias, estúdios e centros esportivos
interessados em integrar o Programa, exigindo, no mínimo, a posse de alvará de funcionamento e
licenças legais (art. 5.º, I), regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária (art. 5.º, II), estrutura
física adequada e profissionais qualificados e registrados nos respectivos conselhos de classe (art.
5.º, III), oferta de modalidades compatíveis com os perfis clínicos dos beneficiários (art. 5.º, IV),
bem como a assinatura de termo de compromisso para disponibilização de relatórios periódicos
de frequência e evolução dos participantes à Secretaria Municipal de Saúde (art. 5.º, V).
Dispõe, igualmente, que a remuneração paga pelo Município de Natal às academias e
estabelecimentos credenciados será definida por meio de ato regulamentar do Poder Executivo,
observando-se os valores médios de mercado praticados no Município para serviços equivalentes,
a disponibilidade orçamentária, a modalidade e a carga horária das atividades oferecidas, bem
como o perfil do público-alvo do Programa (art. 6.º).
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Prevê o texto que o acompanhamento da execução do Programa será realizado por meio
do monitoramento da frequência dos beneficiários (art. 7.º, I) e de avaliações periódicas da
condição de saúde dos participantes, a serem realizadas nas unidades de saúde de referência de
cada paciente (art. 7.º, II). Autoriza, ainda, o Poder Executivo a celebrar convênios e parcerias
com universidades, centros de pesquisa e instituições de ensino superior, com vistas à promoção
de estudos, análises de impacto e aprimoramento contínuo do Programa (art. 8.º).
Por fim, estabelece que as despesas decorrentes da execução da pretendida Lei correrão
por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário (art. 9.º), que o Poder
Executivo poderá regulamentar a norma para garantir sua efetiva implementação e
funcionamento (art. 10), e que a futura Lei entrará em vigor na data de sua publicação (art. 11).
Com efeito, os objetivos perseguidos pelo Poder Legislativo Municipal com o presente Projeto
de Lei revelam-se socialmente relevantes e alinhados ao interesse público, na medida em que
buscam promover a saúde e a qualidade de vida de pacientes atendidos pelo Sistema Único de
Saúde – SUS, mediante o incentivo à prática regular de atividades físicas como estratégia de
prevenção de doenças e de promoção do bem-estar.
A proposta de ampliar o acesso da população a serviços de atividade física
supervisionada, por meio de academias e centros esportivos, traduz preocupação legítima com a
saúde pública e com a adoção de políticas preventivas no âmbito municipal. Todavia, o mérito da
iniciativa não é suficiente para afastar os vícios de inconstitucionalidade que a maculam.
A proposição em tela, ao buscar instituir o denominado Programa “Voucher do Esporte”,
não se limita a estabelecer diretrizes gerais ou orientações de política pública, mas disciplina de
forma minuciosa a sua implementação, definindo beneficiários, critérios de acesso, órgãos
gestores, formas de execução, mecanismos de credenciamento, acompanhamento,
monitoramento e financiamento. Ao fazê-lo, o Projeto de Lei adentra aspectos próprios da
organização administrativa, da gestão de políticas públicas e da atuação cotidiana do Poder
Executivo Municipal, extrapolando o campo de atuação normativa do Legislativo.
Acrescente-se, ainda, que a implementação das medidas previstas no Projeto de Lei
pressupõe planejamento governamental integrado, mobilização de recursos humanos
especializados, criação e manutenção de rotinas administrativas permanentes, articulação entre
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as áreas da saúde e do esporte, além de impacto financeiro contínuo decorrente do custeio dos
vouchers e da remuneração dos estabelecimentos credenciados. Tais providências dependem,
necessariamente, de juízo de conveniência e oportunidade pelo Poder Executivo, bem como de
compatibilização com o planejamento orçamentário e com as prioridades da política pública
municipal, circunstâncias que não podem ser previamente impostas por iniciativa parlamentar.
Desse modo, constata-se, nesta proposição de lei, a existência de inconstitucionalidade de caráter
material, vez que o seu conteúdo se afigura como invasão à forma de administrar do Poder
Executivo Municipal.
É que, no momento em que o Poder Legislativo Municipal busca editar lei com o
objetivo de impor atuação administrativa em determinado sentido, como ocorre na espécie,
imiscui-se, de forma indevida, em esfera que é própria da atividade do administrador público
(chamada reserva de administração), violando o princípio da separação de poderes, o qual, na
ordem constitucional vigente, exsurge como cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4.º, inciso
III, da Constituição da República.
Efetivamente, compete ao Executivo especialmente a função de administrar, a qual se
institui por meio de atos de planejamento, organização, direção e execução de atividades
inerentes ao Poder Público, cabendo ao Poder Legislativo primordialmente a função de editar
leis, isto é, atos normativos revestidos de generalidade e abstração.
Assim, esta proposição legislativa revela patente ingerência do Poder Legislativo em
atividades típicas do Poder Executivo, quais sejam os poderes de gestão política e administrativa.
Deveras, compete ao Chefe do Poder Executivo Municipal avaliar a conveniência e a
oportunidade quanto à instituição de programas e ações voltados à promoção da saúde e da
qualidade de vida da população, inclusive no que se refere à definição de benefícios, critérios de
acesso, formas de execução e mecanismos de custeio.
Tais providências inserem-se no âmbito do planejamento governamental, da organização
administrativa e da execução das políticas públicas de saúde e esporte, demandando apreciação
técnica, definição de prioridades e compatibilização orçamentária, não podendo ser previamente
impostas por iniciativa parlamentar, sob pena de indevida ingerência na gestão administrativa do
Município.
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_______________________________________________________________ Nesses termos, pode-se dizer que há, no presente Projeto de Lei, afronta direta ao
princípio fundamental da separação dos poderes, garantido no art. 2.º da Constituição da
República c/c art. 16 da Lei Orgânica do Município – LOM em decorrência do princípio da
simetria (art. 29, caput, da Constituição Federal), senão vejamos as respectivas redações:
Constituição Federal:
“Art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.”
LOM:
“Art. 16. São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,
exercido pela Câmara Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito
A respeito da cláusula da reserva de administração, o Supremo Tribunal Federal já se
posicionou da seguinte forma, in verbis:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO - DECISÃO QUE SE AJUSTA À
JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL -
CONSEQÜENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA -
SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO
RECORRIDA - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O princípio constitucional da
reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em
matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em
tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos
administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao
Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes,
desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder
Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa
prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o
princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da
instituição parlamentar e importa em atuação ‘ultra vires’ do Poder Legislativo, que não
pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de
suas prerrogativas institucionais.” (STF, RE 427574 ED, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, 2ª Turma, Acórdão Eletrônico, j. 13/12/2011, DJe 030
10/02/2012, Pub. 13/02/2012)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº
3.449/04 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE
ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A
CABO E TELEFONIA. INCONSTITUCIONALIDADE.
COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR E PRESTAR OS
SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA
ELÉTRICA (CF, ART. 21, XI E XII, ‘b’, E 22, IV). FIXAÇÃO DA
POLÍTICA TARIFÁRIA COMO PRERROGATIVA INERENTE À
TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175,
PARÁGRAFO ÚNICO, III).
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_______________________________________________________________ AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO
ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART.
24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME
GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART.
175, PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES. SERVIÇOS DE
FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DE PODERES. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (CF, ART. 2º).
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
(...) 4. Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do
conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º), a
proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica no que concerne aos
serviços de água e gás, em grande medida submetidos também à
incidência de leis federais (CF, art. 22, IV), mormente quando constante
de ato normativo emanado do Poder Legislativo fruto de iniciativa
parlamentar, porquanto supressora da margem de apreciação do Chefe do
Poder Executivo Distrital na condução da Administração Pública, no que
se inclui a formulação da política pública remuneratória do serviço
público. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.”
(STF, ADI 3343, Rel. Min. AYRES BRITTO, Rel. p/ Acórdão Min. LUIZ
FUX, Pleno, j. 01/09/2011, DJe 221 21/11/2011, Pub. 22/11/2011, Ement.
Vol. 02630-01, p. 00001)
Por outro lado, percebe-se que o Projeto de Lei em comento, ao estabelecer objetivos a
serem implementados diretamente pelo Executivo Municipal, por meio de ações específicas a
serem implementadas pelos seus diversos órgãos (especialmente pela SMS e pela SEL), acaba
por incorrer em inconstitucionalidade de cunho formal, sob a ótica da competência para deflagrar
o processo legislativo em relação a determinadas matérias.
Cumpre salientar, ainda, que a execução do projeto pretendido, nos termos apresentados,
implicará em inevitável aumento de gastos públicos, o que acaba por violar o disposto no art. 21,
inciso X, c/c art. 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município de Natal, segundo os quais
compete privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa dos projetos de lei que
versem sobre matéria financeira e orçamentária.
Pode-se afirmar, por conseguinte, que a proposição sob análise, ao conferir novas
atribuições que recairão inevitavelmente sobre órgãos da Administração Pública Municipal,
interferindo na organização administrativa, bem como criando novas despesas para esta
Municipalidade, invade a esfera de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal.
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_______________________________________________________________ A propósito, ensina o administrativista Hely Lopes Meirelles, in verbis:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são
todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente à
iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as
matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da
competência municipal.” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros,
1997, 9.ª ed., p. 431)
Consoante especifica a Carta da República em seu art. 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, temse o seguinte:
“Art. 61. (...) § 1.º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis
que: (...) II – disponham sobre: (...) b) organização administrativa e judiciária,
matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração
dos Territórios;” (grifos acrescidos)
Tal disposição constitucional caracteriza-se como sendo de observância obrigatória pelos
demais entes da Federação, o que inclui os próprios Municípios também por força do princípio
da simetria (art. 29, caput, da CF). Assim, no Município de Natal, a indicação das competências
privativas do Chefe do Executivo Municipal para legislar encontra fundamento de validade nos
arts. 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, ambos da Lei Orgânica do Município, senão vejamos:
“Art. 21. Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, não exigida
esta para o especificado no Art. 22, Inciso III, legislar sobre todas as matérias de
competência do Município, especialmente sobre: (...)
IX – criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e dos órgãos
da administração direta e indireta do Município, correspondendo autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades economia mista; X - matéria
financeira e orçamentária; (...)
Art. 39 - A iniciativa dos projetos de lei cabe a qualquer Vereador, ao Prefeito e a
três por cento do eleitorado registrado na ultima eleição. § 1º. É de competência
privada do Prefeito a iniciativa de projetos de lei que disponham sobre as
matérias constantes dos incisos I, II, III, VI, VIII, IX e X, do artigo 21, desta lei.”
Especialmente acerca da iniciativa privativa do Chefe do Executivo para elaborar
determinados projetos de lei, os quais disponham sobre organização administrativa, colhem-se os
seguintes arestos:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O PROGRAMA
DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER
CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO
ESTADO DE ALAGOAS.
1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar sobre
organização administrativa no âmbito do Estado.
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2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II,
alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da
Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da
simetria federativa de competências.
3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício
formal de iniciativa legislativa. Precedentes.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (STF,
ADI 2329, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, j. 14/04/2010, DJe
116 24/06/2010, Pub. 25/06/2010, Ement. Vol. 02407-01, p. 00154)
(grifos acrescidos)
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
VÍCIO DE INICIATIVA. Lei municipal, de autoria de membro do
Poder Legislativo, que institui campanha de orientação e
prevenção de doenças de inverno. Matéria relativa a exercício da
administração direta municipal. Matéria de iniciativa do chefe do
Poder Executivo. Ofensa aos arts. 5º, "caput", da CESP e art. 2º da
CF/88. Caracterização de vício de iniciativa. Inconstitucionalidade
formal subjetiva. Ação julgada procedente. (TJ/SP, ADI
685429020118260000 SP 0068542-90.2011.8.26.0000, Rel.
Roberto Mac Cracken, Órgão Especial, j. 24/08/2011, Pub.
06/09/2011) (grifos acrescidos)
Desse modo, não há outra conclusão possível senão a de que o presente Projeto de Lei
contém, de fato, vícios insanáveis de inconstitucionalidade, porquanto violador do regime de
separação e independência dos poderes (ao qual obrigatoriamente se acham vinculados, também,
os Municípios), assim como por ter afrontado as regras atributivas de competência do Poder
Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da sua Administração, e criação de
novas despesas.
Ante o exposto, opino pelo VETO INTEGRAL do Projeto de Lei n.º 114/2025, de autoria
do Vereador Kleber Fernandes, por estar eivado de inconstitucionalidades de cunho formal e
material, afrontando os arts. 2.º e 61, § 1.º, inciso II, alínea “b”, todos da Constituição da
República c/c arts. 16, 21, incisos IX e X, e 39, § 1.º, todos da Lei Orgânica do Município.
Atenciosamente,
PAULO EDUARDO DA COSTA FREIRE
Prefeito
fls. 38
Incluído e Assinado eletronicamente - Decreto Nº 11.972 - utilizando usuário e senha por: SMG - 736060 - ERICA GONDIM MOREIRA
https://directa.natal.rn.gov.br/form.jsp?sys=DIR&action=openform&formID=464568709&form=listdoc¶m1=7504a9312bfdc23c9a4a8a5576ba786e¶m2=14491974¶m3=1567329
Documento associado ao Processo Administrativo Eletrônico Nº SMG-20251867462 em 12/01/2026 às 14:05:40
fls. 38
Assinado eletronicamente - Decreto Nº 11.972 - utilizando usuário e senha por: SMG - 735899 - PAULO EDUARDO DA COSTA FREIRE
https://directa.natal.rn.gov.br/form.jsp?sys=DIR&action=openform&formID=464568709&form=listdoc¶m1=bb046f976de6bf7f8f574a0541369e4c¶m2=14492171¶m3=1567329
Documento assinado em 12/01/2026 às 14:18:07