RIO GRANDE DO NORTE
CÂMARA MUNICIPAL DE NATAL
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL (CLJR)
PARECER AO PROJETO DE LEI Nº 608/2025
PROJETO DE LEI Nº 608/2025 DISPÕE SOBRE A
ISENÇÃO DA CONTRIBUÇÃO PARA CUSTEIO DA
ILUMINAÇÃO PÚBLICA (COSIP) PARA
UNIDADES CONSUMIDORAS LOCALIZADAS EM
VIAS PÚBLICAS DESPROVIDAS DE
FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTIRCA NO
MUNICÍPIO DE NATAL/RN. VÍCIO FORMAL DE
INICIATIVA. PARECER PELA REJEIÇÃO DA
MATÉRIA.
PROPONENTE: VEREADORA THABATTA PIMENTA
RELATOR: VEREADOR FÚLVIO SAULO
I- RELATÓRIO
Trata-se de Projeto de Lei que autoriza o Poder Executivo Municipal a conceder
isenção total da Contribuição para Custeio da Iluminação Pública (COSIP) às unidades
consumidoras localizadas em vias públicas do Município de Natal que não possuam
fornecimento de energia elétrica disponível.
A proposição estabelece que a isenção poderá ser concedida de ofício ou
mediante requerimento do contribuinte, condicionada à comprovação da ausência do serviço
por meio de documentação ou vistoria técnica, prevendo ainda prazo máximo de 60
(sessenta) dias para realização da vistoria e renovação automática enquanto persistir a
situação fática.
Consta, nos autos, informações de que nesta Casa Legislativa não tramita ou
tramitou projeto de lei com matéria similar, fl. 06.
Os autos foram encaminhados a este Vereador para relatoria.
É o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
II.1 - DA COMPETÊNCIA DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
FINAL.
Compete à Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final- CLJR, nos termos
do artigo 71, I do Regimento Interno emitir parecer quanto à constitucionalidade, legalidade,
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa de todas as proposições que tramitam na
Casa Legislativa.
Deve a CLJR examinar a competência legislativa do projeto de lei, se está em
consonância com a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do
Município (artigo 71, Regimento Interno; arts. 5º, 6º e 7º da Lei Orgânica de Natal/RN).
Cabe, ainda, à comissão verificar se o autor do projeto de lei é legitimado para
tratar da matéria da propositura e se não usurpa iniciativa reservada ao Poder Executivo
Municipal ou de outros entes federativos, conforme dispõe o artigo 39, §§ 1º e 2º da Lei
Orgânica Municipal e art. 71 do Regimento Interno desta Casa Legislativa.
Ainda que o projeto de lei esteja juridicamente adequado, deve a Comissão de
Legislação, Justiça e Redação Final zelar pela boa técnica legislativa, verificando clareza,
precisão, estruturação e organização lógica do texto, combatendo termos vagos,
contradições e ambiguidades, uma vez que projetos mal redigidos podem ter sua tramitação
prejudicada.
II.2 – VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. IMPOSIÇÃO DE
OBRIÇAO AO PODER EXECUTIVO. INGERÊNCIA ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
Embora a matéria tributária, em regra, não esteja submetida à iniciativa privativa
do Chefe do Poder Executivo, a análise do presente Projeto de Lei revela que a proposição
ultrapassa os limites de uma simples norma de natureza fiscal, ingressando indevidamente
no campo da organização administrativa e da gestão interna da Administração Pública
Municipal.
O texto não se limita a instituir hipótese abstrata de isenção tributária. Ao
contrário, estabelece procedimento administrativo específico, determina a realização de
vistoria técnica obrigatória, fixa prazo máximo de 60 (sessenta) dias para sua execução e
impõe a renovação automática do benefício enquanto persistir a situação fática descrita. Tais
comandos normativos não possuem natureza meramente tributária; configuram, na realidade,
imposições diretas ao modo de atuação do Poder Executivo, vinculando sua estrutura
administrativa a uma dinâmica procedimental previamente delimitada pelo Legislativo.
A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da separação dos poderes (art.
2º), assegura a autonomia administrativa do Executivo para organizar seus serviços, definir
procedimentos internos e estruturar a execução das políticas públicas. A ingerência legislativa
na definição de prazos, rotinas administrativas e procedimentos técnicos caracteriza violação
à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo em matérias relativas à organização e
funcionamento da Administração.
A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de
que leis de iniciativa parlamentar que interfiram na estrutura administrativa, imponham
obrigações operacionais ou estabeleçam procedimentos vinculantes ao Executivo incorrem
em vício formal de iniciativa, por afronta ao princípio da harmonia e independência entre os
Poderes (TEMA 917). Ainda que o conteúdo principal da norma envolva matéria tributária, a
inserção de dispositivos que disciplinem diretamente a execução administrativa
descaracteriza sua natureza estritamente fiscal, atraindo a incidência da reserva de iniciativa.
No caso em exame, ao fixar prazo para vistoria, condicionar a atuação
administrativa a determinados atos técnicos e impor renovação automática da isenção, o
Projeto de Lei interfere na discricionariedade administrativa e na gestão interna da máquina
pública, retirando do Executivo a prerrogativa constitucional de organizar seus serviços
conforme critérios de conveniência e oportunidade.
Dessa forma, verifica-se a ocorrência de inconstitucionalidade formal por vício de
iniciativa, uma vez que a proposição invade esfera de competência privativa do Chefe do
Poder Executivo, em afronta ao princípio da separação dos poderes e à sistemática
constitucional que rege a distribuição de competências no âmbito municipal.
II.2. VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CARÁTER INSANÁVEL.
EVENTUAL SANÇÃO DO CHEFE DO EXECUTIVO. NÃO CONVALIDAÇÃO.
A inobservância da reserva de iniciativa configura vício de inconstitucionalidade
formal, de caráter insanável, que não se convalida sequer mediante eventual sanção do
Chefe do Executivo, conforme entendimento cristalizado do Pretório Excelso:
STF. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 11.446/2000
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.
PARTICIPAÇÃO DE SERVIDORES E EXSERVIDORES NA COMPOSIÇÃO DA DIREÇÃO
DA COMPANHIA ESTADUAL DE ENERGIA
ELÉTRICA (CEEE) . VÍCIO DE INICIATIVA.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. OFENSA
AO ART. 7º, INCISO XI, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL . DESRESPEITO À NORMATIVIDADE
FEDERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1.
Formalmente, a norma impugnada padece de
vício consubstanciado na inobservância do
disposto na alínea e do inciso II do § 1º do art .
61 da Constituição Federal, a qual, em sua
redação original, assegurava ao chefe do Poder
Executivo a iniciativa de projeto de lei para
dispor sobre a organização, a estrutura e as
atribuições de seus órgãos e entidades. 2. As
normas relativas ao processo legislativo,
notadamente aquelas que concernem à iniciativa
legislativa, são de observância obrigatória por
estados, Distrito Federal e municípios, por força
do princípio da simetria. Ademais, a
inobservância da iniciativa para deflagrar o
processo legislativo acarreta
inconstitucionalidade formal, a qual não pode
ser convalidada sequer mediante sanção do
chefe do Executivo . Precedentes. (...)(STF - ADI:
2296 RS, Relator.: DIAS TOFFOLI, Data de
Julgamento: 04/10/2021, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: 13/12/2021). (Grifo nosso).
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STF. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL DE LEI DECORRENTE DE EMENDA
PARLAMENTAR. ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA. REGIME JURÍDICO DE
SERVIDOR PÚBLICO . COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
CRIAÇÃO DE DESPESAS. REEXAME DE FATOS
E PROVAS. SÚMULA 279/STF . SÚMULA
VINCULANTE 37. AGRAVO REGIMENTAL A QUE
SE NEGA PROVIMENTO. I - É da iniciativa privativa
do Chefe do Poder Executivo lei de criação de
cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de
sua remuneração, bem como que disponha sobre
regime jurídico e provimento de cargos dos
servidores públicos. II - Inconstitucionalidade formal
. Emenda parlamentar que dispõe sobre
remuneração e demissão de servidor público.
Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Precedentes. (...) (STF - RE: 1472668 RJ, Relator.:
Min . CRISTIANO ZANIN, Data de Julgamento:
17/06/2024, Primeira Turma, Data de Publicação:
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 19-
06-2024 PUBLIC 20-06-2024). (Grifo nosso).
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“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo
de positivação do Direito, gerado pela usurpação de
poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício
jurídico de gravidade inquestionável, cuja
ocorrência reflete típica hipótese de
inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de
modo irremissível, a própria integridade do ato
legislativo eventualmente editado”. (STF, Pleno,
Adin n.º 1.391-2/SP, Rel. Ministro Celso de Mello,
Diário de Justiça, Seção I, 28 nov 1997, p. 62.216,
apud Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil
interpretada e legislação constitucional, São Paulo,
Atlas, 2002, p. 1.098). (Grifo nosso).
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“A sanção do projeto de lei não convalida o vício
de inconstitucionalidade resultante da
usurpação do poder de iniciativa. A ulterior
aquiescência do chefe do Poder Executivo,
mediante sanção do projeto de lei, ainda quando
dele seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão
de sanar o vício radical da inconstitucionalidade.
Insubsistência da Súmula 5/STF” (ADI 2.867, rel.
min. Celso de Mello, julgamento em 3-12-2003,
Plenário, DJ de 9-2-2007.) (Ainda, no mesmo
sentido: ADI 2.305, rel. min. Cezar Peluso,
julgamento em 30- 6-2011, Plenário, DJE de 5-8-
2011). (Grifo nosso).
Assim, embora louvável a finalidade social da proposição, como já defendido, a
inobservância das normas constitucionais e orgânicas que regulam o processo legislativo e a
repartição de competências impõe o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da
matéria.
II.3 DA VIOLAÇAO À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
O Projeto de Lei sob análise institui hipótese de isenção da Contribuição para
Custeio da Iluminação Pública (COSIP), o que, por sua própria natureza, configura renúncia
de receita tributária.
A concessão de benefício fiscal não constitui ato meramente político ou
discricionário do legislador; trata-se de medida juridicamente condicionada ao cumprimento
rigoroso das normas de responsabilidade fiscal. Nesse sentido, o art. 14 da Lei Complementar
nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) estabelece requisitos formais e materiais
indispensáveis para a validade de qualquer proposição que implique renúncia de receita.
Dispõe o referido dispositivo que a concessão ou ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar
acompanhada de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar
sua vigência e nos dois subsequentes;
II – demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da
lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias; ou, alternativamente,
III – medidas de compensação por meio do aumento de receita ou redução de
despesa.
O Projeto de Lei em exame não apresenta qualquer estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, tampouco demonstra a compatibilidade da medida com as metas
fiscais vigentes ou indica eventual compensação da receita renunciada. A ausência desses
elementos compromete a validade jurídica da proposição, uma vez que a LRF estabelece tais
requisitos como condição de eficácia e legitimidade da norma concessiva de benefício fiscal.
Importa destacar que a responsabilidade fiscal não constitui mera diretriz
administrativa, mas verdadeiro princípio estruturante da gestão pública contemporânea,
diretamente relacionado aos arts. 163 e 169 da Constituição Federal. A disciplina das finanças
públicas exige previsibilidade, equilíbrio e planejamento, sendo vedada a adoção de medidas
legislativas que impactem a arrecadação sem análise técnica prévia e demonstração de
sustentabilidade financeira.
No caso concreto, a COSIP possui destinação específica vinculada ao custeio do
serviço de iluminação pública e a eventual redução da base contributiva, ainda que justificada
sob argumento de justiça fiscal, repercute diretamente na capacidade financeira do Município
para manutenção e expansão do serviço, podendo comprometer o equilíbrio orçamentário do
sistema.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado que
leis concessivas de benefícios fiscais desacompanhadas de estimativa de impacto
orçamentário-financeiro violam o regime constitucional das finanças públicas, sujeitando-se
ao controle de constitucionalidade por afronta às normas de responsabilidade fiscal (ADI
6303/RR).
Ademais, a proposição não condiciona sua eficácia ao cumprimento dos
requisitos da LRF, nem subordina sua implementação à adequação orçamentária. Tal
omissão agrava a inconstitucionalidade formal, porquanto ignora exigência legal expressa e
obrigatória.
Assim, verifica-se que o Projeto de Lei afronta diretamente o art. 14 da Lei
Complementar nº 101/2000, configurando vício jurídico insanável na sua tramitação, razão
pela qual se impõe o reconhecimento de sua incompatibilidade com o ordenamento financeiro
e orçamentário vigente.
III – CONCLUSÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA.
AFRONTA À RESERVA DE INICIATIVA, À SEPARAÇÃO DOS PODERES E LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL. PARECER PELA NÃO APROVAÇÃO DA MATÉRIA.
Em síntese, embora o mérito da proposta seja louvável e atenda a uma causa
social de grande relevância, a proposta não observou os limites da competência legislativa
municipal fixados na Constituição Federal (art. 30, I e II) e na Lei Orgânica do Município de
Natal, além do entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual voto
pela REJEIÇÃO da matéria.
É o parecer.
Sala das Comissões, Câmara Municipal de Natal, 23 de fevereiro de 2026.
Fúlvio Saulo Mafaldo de Sousa
Vereador Membro da CLJRF