RIO GRANDE DO NORTE
CÂMARA MUNICIPAL DE NATAL
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL (CLJR)
PROJETO DE LEI Nº 634/2025
PROJETO DE LEI DE INICIATIVA
PARLAMENTAR QUE INSTITUI
OBRIGATORIEDADE DE PLANTIO DE
ÁRVORES PELAS CONCESSIONÁRIAS DE
VEÍCULOS AUTOMOTORES COMO
MEDIDA DE MITIGAÇÃO DE EMISSÕES DE
GASES DE EFEITO ESTUFA NO MUNICÍPIO
DE NATAL. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA.
IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO AO PODER
EXECUTIVO. URSURPAÇÃO DE
COMPETÊNCIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO
DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PARECER
PELA REJEIÇÃO DA MATÉRIA.
Iniciativa: Vereadora Samanda Alves
Relator: Vereador Fúlvio Saulo
1. RELATÓRIO
Trata-se do Projeto de Lei nº 634/2025, de iniciativa parlamentar, que “institui a
obrigatoriedade de plantio de árvores pelas concessionárias de veículos automotores no
Município de Natal como medida de mitigação das emissões de gases de efeito estufa”.
A proposição estabelece, em síntese, que as concessionárias de veículos novos
sediadas no Município deverão promover, como medida compensatória ambiental, o plantio
de 03 (três) árvores nativas para cada automóvel novo vendido, fundamentando-se na
estimativa de emissões médias anuais de dióxido de carbono (CO₂) por veículo automotor.
O texto normativo dispõe que:
• a obrigação incidirá sobre cada venda de veículo novo realizada no território
municipal;
• a quantidade mínima de árvores poderá ser revista por ato da Secretaria Municipal de
Meio Ambiente e Urbanismo – SEMURB, com base em estudos técnicos elaborados
por entidades públicas ou privadas;
• o plantio poderá ser executado diretamente pela concessionária ou por intermédio de
cooperativas, organizações da sociedade civil ou empresas especializadas;
• caberá à SEMURB definir as espécies adequadas, áreas prioritárias de plantio e
supervisionar a execução da compensação ambiental;
• o descumprimento da obrigação sujeitará a concessionária à aplicação de multa no
valor de R$ 500,00 (quinhentos reais) por veículo vendido sem comprovação do
plantio correspondente;
• os valores arrecadados com as penalidades serão destinados ao Fundo Municipal de
Meio Ambiente – FUNAM;
• a SEMURB poderá expedir normas complementares necessárias à implementação da
lei.
A justificativa do projeto sustenta-se na necessidade de enfrentamento das
mudanças climáticas, invocando princípios da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº
6.938/1981), o princípio do poluidor-pagador, bem como compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil, a exemplo do Acordo de Paris, da Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e da Agenda 2030 da Organização das Nações
Unidas.
Argumenta a vereadora propositora que a circulação de veículos automotores
constitui relevante fonte de emissão de gases de efeito estufa, especialmente CO₂, e que a
compensação ambiental por meio do plantio de árvores representaria instrumento concreto
de neutralização de carbono, contribuindo para a melhoria da qualidade ambiental urbana,
para o aumento da cobertura vegetal e para o cumprimento de metas climáticas.
Consta nos autos certidão do Departamento Legislativo informando que não há
proposição em tramitação ou convertida em lei semelhante a esta, fl. 08.
O projeto de lei foi encaminhado a esta Comissão de Legislação, Justiça e
Redação Final, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores de Natal/RN.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. DA COMPETÊNCIA DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL.
Compete à Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final- CLJR, nos termos
do artigo 71 do Regimento Interno emitir parecer quanto à constitucionalidade, legalidade,
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa de todas as proposições que tramitam na
Casa Legislativa.
Deve a CLJR examinar a competência legislativa do projeto de lei, se está em
consonância com a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do
Município (artigo 71 Regimento Interno; arts. 5º, 6º e 7º da Lei Orgânica de Natal/RN).
Cabe, ainda, à comissão verificar se o autor do projeto de lei é legitimado para
tratar da matéria da propositura e se não usurpa iniciativa reservada ao Poder Executivo
Municipal ou de outros entes federativos, conforme dispõe o artigo 39, §§ 1º e 2º da Lei
Orgânica Municipal e art. 71 do Regimento Interno desta Casa Legislativa.
Ainda que o projeto de lei esteja juridicamente adequado, deve a Comissão de
Legislação, Justiça e Redação Final zelar pela boa técnica legislativa, verificando clareza,
precisão, estruturação e organização lógica do texto, combatendo termos vagos,
contradições e ambiguidades, uma vez que projetos mal redigidos podem ter sua tramitação
prejudicada.
2.2 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL.
É inegável que a matéria tratada no Projeto de Lei nº 634/2025 insere-se, em tese,
no campo da tutela ambiental, temática que admite atuação legislativa municipal.
A Constituição Federal estabelece, no art. 23, VI e VII, que a proteção ao meio
ambiente e o combate à poluição constituem competência comum da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios. Ademais, o art. 30, I e II, da Carta Magna assegura ao Município
competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação
federal e estadual no que couber.
A própria Lei Orgânica do Município de Natal contempla a proteção ambiental
como atribuição municipal, inclusive no tocante ao planejamento urbano, à ocupação do solo
e à preservação do meio ambiente.
Todavia, o reconhecimento da competência temática não conduz
automaticamente à conclusão pela constitucionalidade da técnica legislativa empregada. A
competência municipal em matéria ambiental é exercida dentro de limites estruturais impostos
pelo sistema federativo e pela ordem econômica constitucional, não sendo absoluta nem
ilimitada.
No caso em análise, embora o Município possa editar normas de proteção
ambiental, a proposição não se limita a estabelecer diretrizes gerais de política pública,
mas cria obrigação específica, compulsória e economicamente onerosa direcionada a
um segmento empresarial determinado, qual seja, as concessionárias de veículos novos.
A técnica adotada não se configura como mera suplementação normativa da
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), tampouco como instrumento de
planejamento urbano ou de arborização pública. Trata-se, na realidade, da criação de um
regime jurídico autônomo de compensação ambiental compulsória vinculado à atividade
comercial de venda de veículos.
Essa opção normativa suscita questionamentos relevantes sob a ótica federativa
e econômica: a) A compensação ambiental por emissões atmosféricas é matéria amplamente
regulada em âmbito federal e internacional, inserida no contexto de políticas climáticas
estruturadas, inventários oficiais e compromissos nacionais de redução de emissões. b) A
imposição de compensação direta vinculada à venda de veículos cria um mecanismo local
isolado, sem integração a sistemas nacionais de controle de emissões. c) O dever imposto
não decorre de licenciamento ambiental específico, nem de atividade intrinsecamente
poluidora praticada pela concessionária, mas de presunção indireta relacionada ao uso futuro
do bem pelo adquirente.
A jurisprudência constitucional é firme no sentido de que o Município pode legislar
sobre meio ambiente, desde que não crie restrições desproporcionais ou intervenções
arbitrárias na atividade econômica. O STF já assentou que a competência ambiental
municipal não autoriza a adoção de medidas que comprometam a livre iniciativa ou
estabeleçam obrigações sem fundamento causal adequado.
Portanto, embora exista competência material para legislar sobre proteção
ambiental urbana, essa competência não legitima, por si só, a criação de um encargo setorial
compulsório desvinculado de nexo direto com a atividade empresarial regulada.
A atuação municipal deve ser harmonizada com o princípio da proporcionalidade,
o equilíbrio concorrencial e a coerência sistêmica das políticas ambientais.
Quando a norma ultrapassa o campo da regulamentação urbanística ou ambiental
local e passa a instituir dever compensatório econômico específico para determinado setor
comercial, desloca-se da esfera legítima de suplementação normativa para o campo da
intervenção econômica potencialmente inconstitucional.
Em síntese, reconhece-se a competência ambiental municipal em abstrato.
Contudo, a técnica normativa adotada pelo Projeto de Lei nº 634/2025 revela-se inadequada
e juridicamente excessiva, não encontrando respaldo suficiente na repartição constitucional
de competências para sustentar a imposição compulsória pretendida.
2.3 DA INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO
AO PODER EXECUTIVO. INGERÊNCIA ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO
DA SEPARAÇÃO DE PODERES.
O Projeto de Lei nº 634/2025, embora formalmente apresentado como norma de
conteúdo ambiental, revela inequívoca interferência na esfera de organização e
funcionamento da Administração Pública municipal, notadamente ao atribuir competências
específicas à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo – SEMURB.
O texto normativo não se limita a estabelecer diretriz genérica de política pública
ambiental. Ao contrário, determina expressamente que caberá à SEMURB definir as espécies
adequadas para o plantio; estabelecer áreas prioritárias; supervisionar e fiscalizar o
cumprimento da obrigação; rever, por ato próprio, a quantidade mínima de árvores exigida;
expedir normas complementares e regulamentadoras necessárias à execução da lei.
Trata-se, portanto, de imposição legislativa que cria e delimita atribuições
administrativas concretas, vinculando a atuação técnica e regulatória de órgão integrante da
estrutura do Poder Executivo.
A Constituição Federal, por simetria aplicável aos Municípios, estabelece no art.
61, §1º, II, “e”, que são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que
disponham sobre organização administrativa e atribuições dos órgãos da Administração
Pública. Tal regra decorre diretamente do princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF),
que impede a ingerência do Legislativo na estrutura funcional do Executivo.
A linha divisória entre a função normativa legítima do Legislativo e a ingerência
indevida sobre a atuação do Executivo reside, essencialmente, na não violação da reserva
de iniciativa e na preservação da discricionariedade administrativa. Vejamos:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº
7.470/2024. PROGRAMA “NA HORA MULHER”.
LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE
POLÍTICA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INICIATIVA
PRIVATIVA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO
GERAL. CONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO
FORMAL APENAS QUANTO À ORGANIZAÇÃO E
FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Esta Suprema Corte, no julgamento do ARE nº
878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral),
firmou o entendimento de que “não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a Administração,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores
públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da
Constituição Federal). 2. É compatível com a
Constituição Federal norma de origem parlamentar
que cria políticas públicas, desde que não adentre
no núcleo da iniciativa reservada do Chefe do Poder
Executivo, como, por exemplo, a organização e
funcionamento da Administração Pública, conclusão
lógica que se extrai das premissas fixadas no
julgamento do tema 917 da Repercussão Geral.
Constitucionalidade dos art. 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da lei
distrital nº 7.470/2024. 3. Quanto aos art. 3º, 5º, 7º e
9º, a legislação distrital é incompatível com as
diretrizes do texto constitucional porquanto
alterou a estrutura e funcionamento da
Administração Pública e criou novas atribuições
a órgãos distritais, interferindo na gestão
administrativa. 4. Recurso extraordinário
parcialmente provido, a fim de declarar a
constitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da
Lei Distrital nº 7.470/2024, e a inconstitucionalidade
dos arts. 3º, 5º, 7º e 9º Lei Distrital nº 7.470/2024.
(RE 1544272, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal
Pleno, julgado em 26-05-2025, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-06-2025
PUBLIC 04-06-2025) – grifo nosso -
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL.
INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO
CHEFE DO EXECUTIVO. IMPRESCINDIBILIDADE
DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO
INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA
DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I –
Esta Corte possui entendimento firmado no
sentido de que há inconstitucionalidade formal
em lei de iniciativa parlamentar que disponha
sobre atribuições ou estabeleça obrigações a
órgãos públicos, pois, nestes casos, cuida-se de
matéria da competência exclusiva do Chefe do
Poder Executivo. II - Para chegar-se à conclusão
contrária à adotada pelo Tribunal de origem,
necessário seria a análise de normas
infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o
extraordinário, a teor da Súmula 280/STF. III -
Agravo regimental a que se nega provimento, com
aplicação de multa.
(RE 1149013 AgR, Relator(a): RICARDO
LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 15-
05-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-127
DIVULG 21-05-2020 PUBLIC 22-05-2020) – grifo
nosso -.
Ao determinar que a SEMURB deverá fiscalizar, supervisionar, definir critérios
técnicos e expedir normas complementares, o projeto cria comandos positivos de atuação
administrativa. Não se trata de mera previsão abstrata de política ambiental, mas de
imposição concreta de tarefas operacionais e regulatórias.
A definição de espécies, áreas prioritárias e critérios técnicos envolve
planejamento, alocação de recursos humanos, estrutura logística e capacidade técnica
especializada. Tais medidas integram o núcleo de organização administrativa do Executivo e
não podem ser impostas por iniciativa parlamentar.
O projeto ainda prevê que a quantidade mínima de árvores poderá ser revista por
ato da SEMURB. Tal previsão confere ao órgão administrativo poder de alterar elemento
essencial da obrigação principal prevista em lei.
Isso implica dupla irregularidade: Primeiro, porque o Legislativo fixa obrigação e
delega sua redefinição quantitativa ao Executivo, sem parâmetros normativos objetivos.
Segundo, porque cria dever regulatório específico para órgão do Executivo por iniciativa
parlamentar.
A jurisprudência do STF é firme ao afirmar que o Legislativo não pode criar
estruturas normativas dependentes de regulamentação que impliquem ampliação ou
redefinição de competências administrativas sem iniciativa do Prefeito.
Compete ao Parlamento legislar de forma geral e abstrata, fiscalizar e propor
diretrizes, mas não estruturar a execução administrativa nem definir como e por quais órgãos
determinada política deverá ser implementada.
Trata-se, portanto, de vício formal de iniciativa de natureza insanável, pois decorre
da própria origem da proposição. A inconstitucionalidade formal não pode ser suprida por
emenda ou adequação redacional que mantenha a essência da ingerência administrativa,
uma vez que a competência para propor norma dessa natureza é privativa do Executivo.
Diante desse cenário, impõe-se o reconhecimento da inconstitucionalidade formal
do Projeto de Lei nº 564/2025, por violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva
de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, circunstância que conduz à rejeição da matéria no
âmbito desta Comissão.
2.4 INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL: VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA, À LIVRE
CONCORRÊNCIA E AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
A Constituição Federal consagra, no art. 170, a ordem econômica fundada na
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por princípios a livre concorrência,
a função social da propriedade, a defesa do consumidor e a busca do pleno emprego.
A intervenção estatal na atividade econômica é juridicamente possível — inclusive
por razões ambientais —, mas deve observar critérios rigorosos de adequação, necessidade,
proporcionalidade e isonomia, sob pena de configurar restrição inconstitucional à liberdade
de iniciativa.
No caso do Projeto de Lei nº 634/2025, a técnica normativa adotada impõe às
concessionárias de veículos novos obrigação compulsória de plantio de três árvores por
veículo vendido, sob pena de multa administrativa.
Essa imposição revela vícios materiais sob três dimensões principais:
a) Restrição desproporcional à livre iniciativa
A livre iniciativa não constitui direito absoluto, mas qualquer limitação de ser
adequada ao fim pretendido, necessária e proporcional em sentido estrito, ou seja, o benefício
ambiental deve superar o ônus econômico imposto.
Na proposta legislativa, a obrigação criada não decorre de licenciamento
ambiental da concessionária, muito menos da atividade poluidora praticada por ela ou de
dano ambiental direto causado pelo comerciante.
A emissão de gases de efeito estufa decorre do uso futuro do veículo pelo
adquirente, não da comercialização do bem.
O projeto desloca o ônus ambiental do usuário (emissor efetivo) para o
intermediário comercial, e essa transferência indireta não encontra nexo causal suficiente que
justifique a restrição imposta.
A medida, portanto, restringe a liberdade empresarial de forma estrutural e
permanente, sem demonstração de que seja o meio mais adequado ou menos gravoso para
alcançar o objetivo ambiental pretendido.
b) Violação à livre concorrência e quebra da isonomia econômica
A norma atinge exclusivamente concessionárias de veículos novos e ao eleger
apenas um segmento econômico como responsável pela compensação ambiental, o projeto
cria distorção concorrencial injustificada. A seletividade do encargo não decorre de diferença
estrutural de poluição, mas de mera escola legislativa setorial e essa distinção carece de base
racional suficiente podendo gerar desvantagem competitiva, aumento artificial de custos,
desestímulo à formalização do mercado e migração do consumo para mercados não
alcançados pela norma.
c) Desproporcionalidade estrutural da técnica compensatória adotada
Ao estabelecer obrigação padronizada e desvinculada de critérios técnicos
municipalmente consolidados, o projeto adota técnica simplificada que não atende às
exigências de proporcionalidade normativa.
Não há qualquer estudo ou diferenciação do tipo de combustível, categoria do
veículo (compacto, utilitário, híbrido, elétrico), padrões reais de uso, inventário oficial de dados
de emissões municipal que justifique o parâmetro uniforme de três árvores por veículos
vendido.
Portanto, a ausência de demonstração técnica robusta reforça a inadequação da
medida.
d) Intervenção econômica sem base casual direta
O princípio do poluidor-pagador exige que o responsável pela atividade poluidora
suporte os custos de prevenção ou reparação.
Aqui, o responsável pela emissão é o proprietário e usuário do veículo. A
concessionária atua como intermediária comercial e, portanto, a responsabilização indireta
do comerciante, sem nexo causal direto, fragiliza a constitucionalidade material da medida,
pois cria obrigação ambiental dissociada da conduta geradora do impacto, o que não pode
ser admitido.
e) Deficiência no regime sancionador: ausência de procedimento, contraditório e
critérios mínimos de aplicação da penalidade.
O Projeto de Lei nº 634/2025 estabelece que o descumprimento da obrigação de
plantio sujeitará a concessionária à aplicação de multa no valor de R$ 500,00 (quinhentos
reais) por veículo vendido sem comprovação do plantio correspondente.
Todavia, embora preveja sanção pecuniária, o texto normativo não estrutura
minimamente o regime jurídico sancionador, revelando lacunas relevantes sob a ótica
constitucional e administrativa.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, assegura que ninguém
será privado de seus bens sem o devido processo legal e que, nos processos administrativos,
são garantidos o contraditório e a ampla defesa.
A imposição de multa administrativa constitui exercício do poder de polícia estatal,
o qual deve observar, necessariamente, requisitos formais e materiais mínimos, tais como:
tipicidade da conduta infracional; definição clara dos elementos objetivos e subjetivos da
infração; procedimento administrativo previamente estruturado; previsão de notificação
formal; prazo para defesa; possibilidade de produção de provas; instância recursal; critérios
de gradação e dosimetria da penalidade.
No caso em análise, o projeto limita-se a fixar o valor da multa por veículo, sem
disciplinar o procedimento administrativo aplicável, os critérios de comprovação da
infração, a gradação da penalidade e a proporcionalidade da sanção – a multa é fixa por
veículo, independentemente da capacidade econômica da empresa, do volume de vendas ou
da gravidade concreta da conduta.
Tais deficiências comprometem a compatibilidade da norma com os princípios
constitucionais do devido processo legal, da legalidade estrita em matéria sancionatória e da
segurança jurídica, reforçando o juízo de inadequação jurídico-constitucional da proposição.
3. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, considerando os limites da competência legislativa
municipal fixados na Constituição Federal (art. 30, incisos I) e na Lei Orgânica do Município
de Natal (arts. 21 e 39, §1º), opino pela REJEIÇÃO TOTAL, em razão da usurpação da
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
É o parecer.
Sala das Comissões, Natal/RN, 23 de fevereiro de 2026.
Fúlvio Saulo Mafaldo de Sousa
Vereador Relator – CLJR