Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
Projeto de Lei nº: 638/2025
Autor(a): Ver. Chagas Catarino
PARECER
EMENTA: Projeto de Lei nº 638/2025. Proposição
que dispõe sobre incentivos e isenções fiscais para
cooperativas de trabalho coletivo nos setores de
artesanato, reciclagem e agricultura urbana.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL PRESENTE
EM PARTE DOS DISPOSITIVOS DA
PROPOSIÇÃO. ARTS. 3º, 4º, 9º E 11. VÍCIO DE
INICIATIVA. IRREGULARIDADE QUE NÃO
ATINGE A SUBSTÂNCIA DO PROJETO.
CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS
REMANESCENTES. TÉCNICA LEGISLATIVA
OBSERVADA. PARECER PELA APROVAÇÃO DO
PROJETO COM EMENDA.
I – RELATÓRIO:
Tratam-se os presentes autos de Projeto de Lei nº 638/2025, de autoria do
Ver. Chagas Catarino, o qual dispõe sobre incentivos e isenções fiscais para
cooperativas de trabalho coletivo nos setores de artesanato, reciclagem e agricultura
urbana.
Em sua justificativa de fl. 05, o autor aduziu, em suma, que o projeto “busca
criar um ambiente propício ao desenvolvimento econômico e social, estimulando a
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
economia cooperativa, a inovação local e a sustentabilidade, com especial atenção à
inclusão de grupos vulneráveis e jovens empreendedores.”
À fl. 07, consta certidão do Departamento Legislativo informando que não
existe proposição em tramitação ou já convertida em norma com matéria semelhante.
Em despacho de fl. 08, este Parlamentar, na condição de Presidente da CCJ,
avocou a relatoria da matéria, nos termos do art. 56, inciso IV do RICMN.
Por meio do despacho de fl. 09, este Relator determinou o encaminhamento
dos autos à Douta Procuradoria da Casa, que emitiu parecer de estilo às fls. 10/12.
É o que importa relatar.
II – FUNDAMENTAÇÃO:
Preambularmente, cumpre registrar não haver dúvida quanto à competência
da Comissão de Justiça para examinar a legalidade e a constitucionalidade do projeto
de lei apresentado. O fundamento, para tanto, encontra amparo no art. 71, inciso I do
Regimento Interno da CMN.
Convém salientar que o exame a ser realizado por este Relator reveste-se
de natureza estritamente jurídico-legal, razão pela qual não se incluirão, neste parecer,
juízos de valor de ordem político-social acerca do mérito da proposição legislativa.
Como já relatado, a proposta legislativa dispõe sobre incentivos e isenções
fiscais para cooperativas de trabalho coletivo nos setores de artesanato, reciclagem e
agricultura urbana.
Passo a averiguar se a presente medida legislativa atende os requisitos de
constitucionalidade indispensáveis a obtenção do juízo positivo de admissibilidade
desta Comissão Permanente.
Início pelo aspecto formal que, segundo o Prof. Canotilho1
, busca-se avaliar
os pressupostos da proposição, como competência e iniciativa.
1 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. – 7. ed. – Coimbra:
Almedina, 2003. p. 959.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
O primeiro requisito, a competência do Município para a matéria, se mostra
devidamente cumprido, isso porque a proposta em análise trata de política pública de
interesse local, incidindo, assim, a regra disposta no art. 30, inciso I da Carta Política
de 1988, reproduzida pela nossa Lei Orgânica no art. 5º, §1º, inciso I.
No que concerne ao requisito iniciativa, impende registrar que alguns
dispositivos do projeto, como os arts. 3º, 4º, 9º e 11, desbordaram do limite imposto
pelo texto constitucional, apresentando vícios insanáveis, como restará adiante
explicitado.
Os dispositivos 3º e 4º da proposição disciplinam:
“Art. 3º O Município incentivará cooperativas locais por
meio de linhas de crédito, isenções fiscais e suporte
técnico e administrativo, buscando fortalecer a
economia solidária e a inclusão social.
Art. 4º Fica o Município autorizado a conceder
incentivos fiscais às cooperativas locais, incluindo, mas
não se limitando a:
I – isenção total ou parcial do Imposto sobre Serviços
de Qualquer Natureza (ISSQN) incidente sobre
atividades de cooperativas;
II – redução ou isenção de taxas municipais de
funcionamento;
III – prioridade na locação ou cessão de espaços
públicos para atividades produtivas;
IV – acesso facilitado a linhas de crédito municipais
com juros reduzidos.”
Infere-se da redação dos artigos acima que ambos propõem a concessão de
isenção fiscal às cooperativas locais que promovam trabalho coletivo.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
É bem verdade que a nossa Lei Orgânica possibilita à Câmara Municipal
propor projeto de lei sobre o sistema tributário, na chamada iniciativa concorrente (§4º2
do art. 39), todavia isso somente é possível quando se referir à pessoa física com renda
familiar não superior a dois salários, o que não é o caso tratado pelos indigitados
artigos, que buscam conceder benefício fiscal à pessoa jurídica.
Tal assertiva se encontra positivado no §5º do art. 39 da LOMN, que aduz:
“Art. 39. A iniciativa dos projetos de lei cabe a qualquer
Vereador, ao Prefeito e a três por
cento do eleitorado registrado na última eleição.
......................................................................................
§5º. Nos casos de concessão de isenção, anistia fiscal
e remissão de dívida e de crédito tributário, a
competência da Câmara Municipal de Natal de que
trata o parágrafo anterior fica restrita a pessoas físicas
com renda familiar não superior a dois saláriosmínimos mensais.”
Assim, resta evidente que o texto dos artigos 3º e 4º viola o disposto no §5º
do art. 39 da LOMN, porquanto ter ultrapassado os limites autorizados pela regra de
iniciativa ali prevista, interferindo na esfera do Poder Executivo Municipal, afrontando,
desta feita, o princípio da separação dos poderes encartado no art. 2º da Constituição
Federal.
Por consectário deste posicionamento, vislumbro que a ementa e o inciso I
do art. 10 da proposição merecem intervenção deste Relator, porquanto conterem
2 Art. 39, §4. É de competência concorrente do Prefeito e da Câmara Municipal do Natal a iniciativa de projetos de
lei que disponham sobre sistema tributário, arrecadação, aplicação de rendas, concessão de isenção e anistia fiscal
e remissão de dívida e de crédito tributário, desde que haja compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
expressões vinculadas diretamente a matéria de “isenção fiscal” já declarada acima
como inconstitucional.
Deste modo, proponho as seguintes emendas: a) em relação a ementa,
supressão da expressão “isenções fiscais”; b) em relação ao art. 10, sugerimos a
supressão do inciso I que contém a expressão “suspensão dos incentivos fiscais”, nos
termos a seguir apresentado:
Texto Original PL 638/2025 Emendas
Dispõe sobre incentivos e
isenções fiscais para
cooperativas que promovam
trabalho coletivo nos setores
de artesanato, reciclagem e
agricultura urbana no
Município de Natal/RN e dá
outras providências.
Dispõe sobre incentivos para
cooperativas que promovam
trabalho coletivo nos setores
de artesanato, reciclagem e
agricultura urbana no
Município de Natal/RN e dá
outras providências.
Art. 10. O descumprimento das obrigações
previstas nesta Lei, como apresentação de
relatórios falsos ou uso indevido de incentivos,
poderá acarretar:
I – suspensão dos incentivos fiscais;
II – devolução dos benefícios concedidos;
III – responsabilização administrativa e civil
dos gestores da cooperativa.
Art. 10. O descumprimento das obrigações
previstas nesta Lei, como apresentação de
relatórios falsos ou uso indevido de
incentivos, poderá acarretar:
I – .............................................. suprimido;
II – devolução dos benefícios concedidos;
III – responsabilização administrativa e civil
dos gestores da cooperativa.”
Além disso, depreende-se que a outorga da isenção pretendida é apta a
ensejar renúncia de receita pública, circunstância que atrai, de modo imediato, a
incidência dos ditames da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Fiscal – LRF), em especial o seu art. 14, o qual condiciona a validade jurídico-financeira
de benefícios de natureza tributária à observância de requisitos estritos.
Com efeito, a LRF prescreve que a concessão ou ampliação de
incentivo/benefício fiscal de que decorra renúncia de receita deve: (i) estar
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva iniciar sua vigência e nos dois subsequentes; (ii) guardar compatibilidade com a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e com as metas e prioridades da Administração;
e (iii) atender a uma das condições previstas no referido art. 14, quais sejam: (a) ter
sido considerada na lei orçamentária e não afetar as metas de resultado fiscal; ou (b)
vir instruída com medidas de compensação.
Nesta senda, verifica-se que não restou devidamente evidenciado, na
proposição sob exame, pelo seu autor, o adimplemento dos requisitos impostos pelo
art. 14 da LRF.
A esse respeito, assim se posicionou a Douta Procuradoria Legislativa.
Confira:
“Dessa forma, não foi demonstrado o preenchimento
dos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal
quanto à eventual renúncia de receita.”
A par disso, importa citar, ainda, agora somente quanto ao art. 4º do projeto,
a presença de um outro fundamento que macula a sua existência.
Segundo colhe-se da redação do art. 4º, o mesmo autoriza o Município a
conceder benefício fiscal às cooperativas locais.
Tal comando autorizativo, a meu pensar, se mostra injurídico
(inconstitucional), isso porque não existe amparo constitucional e jurídico para que o
Poder Legislativo autorize o Poder Executivo a adotar alguma providência
administrativa ou até mesmo deflagrar processo legislativo quando ele, o Poder
Executivo, é o detentor da competência constitucional para fazê-lo.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Segundo Márcio Silva Fernandes, titular do cargo de Consultor Legislativo
da Câmara dos Deputados, em seu estudo “Inconstitucionalidade de projetos de lei
autorizativos”, o “projeto autorizativo nada acrescenta ao ordenamento jurídico,
pois não possui caráter obrigatório para aquele a quem é dirigido. Apenas autoriza
o Poder Executivo a fazer aquilo que já lhe compete fazer, mas não atribui dever ao
Poder Executivo de usar a autorização, nem atribui direito ao Poder Legislativo de
cobrar tal uso... . A autorização em projeto de lei consiste em mera sugestão
dirigida a outro Poder, o que não se coaduna com o sentido jurídico de lei, acima
exposto. Tal projeto é, portanto, injurídico.”3
(pág.05)
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento da
Representação nº 686-GB, que acolheu o voto do Relator Ministro Evandro Lins e Silva,
posicionou-se contrariamente às leis autorizativas sob o entendimento de que: “O fato
de lei impugnada ser meramente autorizativa não lhe retira a característica de
inconstitucionalidade, que a desqualifica pela raiz”.
Prosseguindo, em relação ao art. 9º, verifico que incide sobre ele o mesmo
vício de constitucionalidade formal subjetivo citado acima, embora isso se dê por um
outro fundamento, qual seja, violação ao art. 55 da LOMN.
Para um melhor entendimento, reproduzo o que diz o art. 9º:
“Art. 9º. A fiscalização do cumprimento desta Lei caberá
à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico,
em parceria com a Secretaria Municipal de Fazenda.”
Infere-se do texto acima que o referido artigo, ao prevê que caberá as
Secretarias Municipais de Desenvolvimento Econômico e de Fazenda fiscalizar o
cumprimento da futura Lei, acabou instituindo novas atribuições aos órgãos auxiliares
da Administração Pública Municipal, incorrendo, assim, em flagrante violação aos
incisos VI e XXIII do art. 55 da LOMN.
3 http://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/1375
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
De acordo com a nossa Lei Orgânica, é de competência privativa do Prefeito
a iniciativa para deflagrar projeto de lei em que aborde a organização e funcionamento
da Administração Municipal, apresentando-se o teor do art. 9º violador do princípio da
reserva de administração.
Este, inclusive, foi o entendimento adotado pela Procuradoria desta Casa,
verbis:
“Todavia, o art. 9º da proposição impõe nova atribuição
específica à Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Econômico e Secretaria Municipal de Fazenda, ao
determinar que caberão a elas a implementação da
medida.
Nos termos da Lei Orgânica do Município do Natal (art.
55, VI e XXIII), compete privativamente ao Prefeito
dispor sobre a organização e funcionamento da
administração municipal, inclusive a definição das
atribuições de Secretarias.”
Avançando, também é possível verificar a presença de vício de
constitucionalidade formal no art. 11.
Preleciona o citado dispositivo:
“Art. 11. O Poder Executivo regulamentará esta Lei no
prazo de 90 (noventa) dias, estabelecendo critérios
para concessão de incentivos, fiscalização,
capacitação e avaliação de impacto social.”
O comando normativo acima, ao impor ao Chefe do Poder Executivo prazo
para que proceda à regulamentação da futura lei, comete flagrante violação ao texto
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
constitucional, notadamente ao art. 2º, que assegura a independência entre os
Poderes.
Sobre essa discussão, vigora entendimento sedimentado na jurisprudência
pátria no sentido da ofensa ao princípio da separação de poderes pelo estabelecimento
de prazo. Vejamos:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE
UBERLÂNDIA - LEI MUNICIPAL N º 14.268/2024 -
MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS
CLIMÁTICAS - VÍCIO DE INICIATIVA - VIOLAÇÃO AO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES -
REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE. Lei de iniciativa
do Poder Legislativo Municipal que trata da
execução de plano de governo, autoriza parcerias com
outras entidades, impõe prazo para regulamentação
e cria despesa pública, configura usurpação da
iniciativa privativa do Poder Executivo e afronta o
princípio da separação dos poderes.” (TJ-MG - Ação
Direta Inconst: 45341787020248130000, Relator.:
Des.(a) Carlos Roberto de Faria, DJ 07/07/2025)
(Grifei)
Destaco que o reconhecimento dos vícios de inconstitucionalidade formal
acima apontados alcança apenas alguns dispositivos do projeto, não comprometendo,
contudo, a substância da proposição, a qual preserva a possibilidade de instituição de
incentivos às cooperativas locais, por meio de programas, como o de microcrédito.
No campo do rito procedimental da medida, não constato nenhuma
irregularidade, pelo menos até o presente momento, haja vista que a proposição foi lida
e despachada às comissões técnicas na forma regimental.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Em relação à técnica legislativa, impende destacar que o autor da proposta
respeitou os ditames encartados na Lei Complementar nº 95/98 e previstos em nosso
regimento, uma vez que a medida em epígrafe detém estrutura normativa adequada,
com disposição das normas em artigos numerados e separação clara entre dispositivos.
Ainda sobre a técnica legislativa, importa frisar que com a
inconstitucionalidade formal dos artigos 3º, 4º, 9º e 11, a articulação do texto do projeto
sofrerá alteração (ocorrerá renumeração dos dispositivos), a qual se dará nos moldes
da seguinte emenda: os artigos remanescentes 5º, 6º, 7º, 8º, 10 e 12 serão
renumerados para arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, respectivamente.
III – VOTO:
À vista do exposto, em consonância com a manifestação da Douta
Procuradoria Legislativa, opino pela aprovação do projeto, ressalvada a
inconstitucionalidade dos arts. 3º, 4º, 9º e 11, observadas as emendas apresentadas
neste parecer.
Considerando a apresentação de emendas no presente parecer e em
atendimento ao disposto no art. 68, inciso IX, do Regimento Interno da Câmara
Municipal do Natal (RICMN), este Relator procede à consolidação em texto único da
proposição original e das emendas correspondentes, resultando na seguinte redação:
PROJETO DE LEI Nº____/2025
Dispõe sobre incentivos para
cooperativas que promovam
trabalho coletivo nos setores de
artesanato, reciclagem e
agricultura urbana no Município
de Natal/RN e dá outras
providências.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Art. 1º Esta Lei institui políticas de incentivo e apoio a
cooperativas locais que atuem nos setores de:
I – artesanato;
II – reciclagem e gestão de resíduos sólidos;
III – agricultura urbana e comunitária.
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:
I – Cooperativa: entidade de pessoas com interesses comuns,
organizada sob a forma de associação, que visa à produção
coletiva, comercialização e prestação de serviços, em
conformidade com a Lei nº 5.764/1971;
II – Trabalho coletivo: atividade organizada e participativa
em que os cooperados contribuem de forma conjunta para a geração
de renda e benefícios sociais.
Art. 3º O Poder Executivo poderá criar programas de
financiamento e microcrédito voltados exclusivamente para
cooperativas inscritas e regularizadas no Município, com
condições diferenciadas de acordo com o porte, setor e impacto
social da cooperativa.
Art. 4º As cooperativas beneficiadas deverão apresentar
relatórios anuais de suas atividades, incluindo:
I – número de cooperados;
II – geração de empregos;
III – produção e impacto social;
IV – uso dos recursos públicos ou incentivos concedidos.
Art. 5º O Município oferecerá programas de capacitação e
consultoria técnica às cooperativas, abrangendo:
I – gestão financeira e administrativa;
II – marketing e comercialização de produtos;
III – boas práticas ambientais e sustentabilidade;
IV – inovação tecnológica aplicável aos setores de atuação.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Art. 6º Será incentivada a criação de redes cooperativas e
associações de cooperativas, promovendo a troca de experiências,
comercialização conjunta e fortalecimento do mercado local.
Art. 7º. O descumprimento das obrigações previstas nesta Lei,
como apresentação de relatórios falsos ou uso indevido de
incentivos, poderá acarretar:
I – devolução dos benefícios concedidos;
II – responsabilização administrativa e civil dos gestores da
cooperativa.
Art. 8º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário.
É como voto.
Natal/RN, 03 de março de 2026.
___________________________
ALDO CLEMENTE – Vereador - PSDB
Presidente da Comissão de Legislação,
Justiça e Redação Final