RIO GRANDE DO NORTE
CÂMARA MUNICIPAL DE NATAL
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL (CLJR)
PROJETO DE LEI Nº 896/2025
PROJETO DE LEI Nº 896/2025 QUE INSTITUI
NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE NATAL O
PROGRAMA MUNICIPAL DE EXCELÊNCIA
ESCOLAR, DESTINADO A CONCEDER
BOLSAS DE ESTUDO PARCIAIS OU
INTEGRAIS EM ESCOLAS PARTICULARES
CONVENIADAS AOS ALUNOS DA REDE
PÚBLICA MUNICIPAL COM ELEVADO
DESEMPENHO ESCOLAR, E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS. BENEFÍCIO FISCAL.
INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA. USURPAÇÃO DE
COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO.
VIOLAÇÃO À LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
E MATERIAL. PARECER PELA REJEIÇÃO DA
MATÉRIA.
Iniciativa: Vereador Matheus Faustino
Relator: Vereador Fúlvio Saulo
1. RELATÓRIO
Trata-se do Projeto de Lei nº 896/2025, de autoria do Vereador Matheus Faustino
que visa instituir, no âmbito do Município de Natal, o Programa Municipal de Excelência
Escolar, com a finalidade de conceder bolsas de estudo, integrais ou parciais, em instituições
privadas a estudantes da rede pública municipal com elevado desempenho acadêmico.
A A proposta estabelece critérios objetivos para seleção dos beneficiários, prevê
a concessão de vouchers educacionais e autoriza a celebração de convênios com instituições
privadas, inclusive com previsão de contrapartida fiscal por meio de desconto de ISSQN.
Consta nos autos, certidão do Departamento Legislativo, informando que não foi
identificada a existência de proposição em tramitação ou já convertida em Lei, conforme fl.
08.
O projeto de lei foi encaminhado a esta Comissão de Legislação, Justiça e
Redação Final, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores de Natal/RN.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. DA COMPETÊNCIA DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL.
Compete à Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final- CLJR, nos termos
do artigo 71 do Regimento Interno emitir parecer quanto à constitucionalidade, legalidade,
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa de todas as proposições que tramitam na
Casa Legislativa.
Deve a CLJR examinar a competência legislativa do projeto de lei, se está em
consonância com a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do
Município (artigo 71 Regimento Interno; arts. 5º, 6º e 7º da Lei Orgânica de Natal/RN).
Cabe, ainda, à comissão verificar se o autor do projeto de lei é legitimado para
tratar da matéria da propositura e se não usurpa iniciativa reservada ao Poder Executivo
Municipal ou de outros entes federativos, conforme dispõe o artigo 39, §§ 1º e 2º da Lei
Orgânica Municipal e art. 71 do Regimento Interno desta Casa Legislativa.
Ainda que o projeto de lei esteja juridicamente adequado, deve a Comissão de
Legislação, Justiça e Redação Final zelar pela boa técnica legislativa, verificando clareza,
precisão, estruturação e organização lógica do texto, combatendo termos vagos,
contradições e ambiguidades, uma vez que projetos mal redigidos podem ter sua tramitação
prejudicada.
2.2 DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL.
A análise da competência legislativa municipal constitui etapa indispensável ao
controle de constitucionalidade das proposições normativas, especialmente à luz do modelo
federativo cooperativo adotado pela Constituição da República de 1988.
Nos termos do art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal, compete aos
Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e
estadual no que couber, sendo certo que tal competência deve ser exercida em harmonia
com os princípios constitucionais e com a repartição de competências estabelecida pelo
constituinte.
No plano infraconstitucional, a Lei Orgânica do Município de Natal reafirma essa
diretriz ao dispor que compete ao Município legislar sobre matérias de interesse local, bem
como promover políticas públicas nas áreas sociais, inclusive educação, desde que
respeitados os limites constitucionais e legais.
Sob essa perspectiva, a matéria tratada no Projeto de Lei nº 896/2025 — que
versa sobre incentivo ao desempenho escolar e ampliação de oportunidades educacionais —
insere-se, em tese, no campo material de atuação municipal, especialmente por se relacionar
à política educacional e ao desenvolvimento social. Todavia, a aferição da competência
legislativa não se esgota na análise do conteúdo material da norma. Impõe-se, também, a
verificação da adequação formal do exercício dessa competência, notadamente quanto à
observância da reserva de iniciativa e à preservação da autonomia dos Poderes.
Nesse ponto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de
que, ainda que a matéria seja de interesse local, não é dado ao Poder Legislativo invadir a
esfera de atribuições do Poder Executivo, sobretudo quando a proposição cria programas
governamentais; estabelece estrutura administrativa ou política pública específica; impõe
obrigações operacionais a órgãos da administração ou gera impacto financeiro ao erário.
Assim, a competência municipal deve ser compreendida sob uma dupla
dimensão:
1. Material (tema) – presente no caso concreto, por se tratar de política educacional;
2. Formal (iniciativa e execução) – inexistente na hipótese, diante da indevida ingerência
na função administrativa do Executivo.
Dessa forma, embora o Município detenha competência para legislar sobre
educação e políticas públicas correlatas, o exercício dessa competência, por iniciativa
parlamentar, revela-se inconstitucional quando transborda para a criação e estruturação de
programa governamental com execução administrativa direta.
Em síntese, conclui-se que há competência material do Município para tratar do
tema, no entanto, não há competência formal do Poder Legislativo para deflagrar a política
pública nos moldes propostos.
Tal distinção conduz ao reconhecimento de que o Projeto de Lei, embora
materialmente inserido na esfera municipal, padece de inconstitucionalidade formal, por
violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e ao princípio da separação dos
poderes.
2.3 DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA
INAPLICABILIDADE DO TEMA 917.
A Constituição da República, ao estruturar o modelo de separação funcional dos
Poderes, consagrou não apenas a independência entre Legislativo e Executivo, mas também
a distribuição material de competências no processo legislativo, notadamente por meio da
reserva de iniciativa.
Nesse contexto, é pacífico o entendimento de que determinadas matérias —
especialmente aquelas que envolvem organização administrativa, criação de programas
governamentais, gestão de políticas públicas e impacto orçamentário — inserem-se no
âmbito de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
No caso em exame, o Projeto de Lei nº 896/2025, de iniciativa parlamentar, não
se limita à fixação de diretrizes ou à instituição de normas gerais. Ao contrário, estrutura de
forma minuciosa uma política pública educacional, ao:
• instituir programa municipal específico (Programa de Excelência Escolar);
• estabelecer critérios objetivos de elegibilidade e permanência de beneficiários;
• criar mecanismo operacional de execução por meio de voucher educacional;
• disciplinar a celebração de convênios com instituições privadas;
• prever contrapartidas administrativas e fiscais (inclusive com impacto tributário);
• impor atribuições diretas à Administração Pública municipal, especialmente à área
educacional.
Tal conformação normativa revela inequívoca ingerência na esfera de atuação do
Poder Executivo, pois substitui a discricionariedade administrativa na formulação,
implementação e gestão de políticas públicas.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o
Poder Legislativo não pode, por iniciativa própria, impor obrigações administrativas, criar
programas com conteúdo operativo ou definir atribuições a órgãos do Executivo, sob pena de
violação à separação dos poderes.
Nesse contexto, cumpre enfrentar a eventual invocação do Tema 917 da
Repercussão Geral do STF, frequentemente utilizado para sustentar a constitucionalidade de
projetos de iniciativa parlamentar. No julgamento do referido tema, a Suprema Corte fixou a
tese de que:
“Não usurpa a competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa, não
trate da estrutura ou da atribuição de órgãos da
Administração Pública.”
Todavia, a correta interpretação da tese evidencia que o permissivo conferido pelo
STF possui limites claros e objetivos: admite-se a iniciativa parlamentar apenas quando a
norma não interfere na organização administrativa nem nas atribuições dos órgãos públicos.
Com efeito, o vício não decorre do mérito da política pública — que pode,
inclusive, ser louvável —, mas da forma como é instituída, isto é, por meio de imposição
legislativa sobre a estrutura e o funcionamento da Administração.
Ademais, o projeto avança sobre matéria de natureza tributária ao prever a
concessão de benefício fiscal relativo ao ISSQN, o que, além de demandar iniciativa do
Executivo, reforça o caráter invasivo da proposição no âmbito da gestão fiscal e orçamentária.
Nessa linha, cumpre destacar que a Lei Orgânica do Município de Natal, em
consonância com o modelo constitucional, delimita a atuação dos Poderes locais, cabendo
ao Executivo a condução da Administração e a implementação de políticas públicas,
enquanto ao Legislativo compete a função normativa abstrata, sem substituição da atividade
administrativa.
Portanto, ao instituir programa público com elevado grau de detalhamento e
impacto direto na estrutura administrativa e financeira do Município, o Projeto de Lei incorre
em vício formal de iniciativa, por tratar de matéria reservada ao Chefe do Executivo e violação
ao princípio da separação dos poderes, ao usurpar função típica de gestão administrativa.
Em síntese, o Parlamento, ao editar norma dessa natureza, não atua como
legislador em sentido estrito, mas como gestor substituto, o que é expressamente vedado
pelo ordenamento constitucional.
Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da
proposição, por afronta direta ao modelo constitucional de repartição de competências e ao
equilíbrio entre os Poderes.
2.4 DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO E DA INDEVIDA CONCESSÃO DE
BENEFÍCIO FISCAL
O Projeto de Lei nº 896/2025, ao instituir o denominado Programa Municipal de
Excelência Escolar, revela inequívoca repercussão nas finanças públicas municipais, tanto
sob a perspectiva da criação de despesa pública quanto da renúncia de receita tributária,
sem, contudo, observar os requisitos constitucionais e legais indispensáveis à sua validade.
De início, verifica-se que a proposição estabelece a concessão de bolsas de
estudo por meio de vouchers educacionais, a serem custeados direta ou indiretamente pelo
Município, o que implica assunção de despesa pública continuada, vinculada à execução de
política pública específica .
Paralelamente, o projeto prevê, como mecanismo de incentivo à adesão de
instituições privadas, a concessão de benefício fiscal consistente em desconto no Imposto
Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), limitado ao valor correspondente aos
vouchers utilizados , o que configura típica hipótese de renúncia de receita tributária.
Essa dupla repercussão — aumento de despesa e diminuição de receita — exige,
necessariamente, a observância das normas de responsabilidade fiscal, sob pena de
inconstitucionalidade.
Nos termos do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, toda
proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória deve estar acompanhada da
estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. De igual modo, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, em seus arts. 15, 16 e 17, estabelece que a criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa deve ser
instruída com estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subsequentes; demonstração da compatibilidade com o plano plurianual,
a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual e indicação da respectiva fonte de
custeio.
No tocante à renúncia de receita, o art. 14 da mesma lei exige, ainda, a
demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária;
não afetará as metas de resultados fiscais ou estará acompanhada de medidas de
compensação. No entanto, o Projeto de Lei nº 896/2025 não apresenta qualquer estimativa
de impacto financeiro, tampouco indica fonte de custeio, nem demonstra compatibilidade com
os instrumentos de planejamento orçamentário, incorrendo em flagrante desrespeito às
normas de finanças públicas.
A omissão é ainda mais grave quando se observa que o benefício fiscal proposto
incide sobre o ISSQN, tributo de competência municipal, cuja arrecadação constitui relevante
fonte de financiamento das políticas públicas locais. A concessão de incentivos dessa
natureza, sem análise técnica de impacto e sem iniciativa do Poder Executivo, compromete
a gestão fiscal responsável e vulnera o equilíbrio das contas públicas.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a
ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro em proposições que geram
despesa ou renúncia de receita configura vício de inconstitucionalidade, por afronta ao art.
113 do ADCT e ao regime de responsabilidade fiscal, sendo tal exigência condição de
validade da norma. Vejamos:
Recurso extraordinário. Direito tributário. IPTU.
Isenção. Lei nº 2.982/20 do Município de
Itirapina/SP. Ausência de prévia estimativa de
impacto orçamentário e financeiro.
Inconstitucionalidade. Artigo 113 do ADCT.
Modulação dos efeitos da decisão. 1. De acordo
com a jurisprudência da Corte, deve ser observado
por todos os entes da federação o art. 113 do ADCT,
o qual estabelece que a proposição legislativa que
crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de
receita deverá ser acompanhada da estimativa do
seu impacto orçamentário e financeiro. 2. Incidiu em
inconstitucionalidade a Lei nº 2.982/20 do Município
de Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de
IPTU, em razão de a respectiva proposição
legislativa não ter sido acompanhada de estimativa
de impacto orçamentário e financeiro. (...) 5.
Modulação dos efeitos da decisão, estabelecendose que ela produza efeitos ex nunc, a partir da data
da publicação da ata de julgamento do mérito, de
modo a preservar as isenções de IPTU concedidas
até a mesma data. (RE 1.343.429, Tribunal Pleno,
ministro Dias Toffoli, DJe de 18 de abril de 2024)
Ademais, a previsão de benefício tributário por iniciativa parlamentar reforça o
vício formal já apontado, na medida em que a política fiscal e a gestão da arrecadação
integram o núcleo de atribuições do Poder Executivo, não sendo dado ao Legislativo instituir,
de forma autônoma, mecanismos que impliquem redução de receita sem o devido
planejamento governamental.
Em síntese, o Projeto de Lei incorre em vício insanável ao criar despesa pública
sem estimativa de impacto financeiro; institui benefício fiscal sem observância das exigências
legais; deixar de indicar fonte de custeio e medidas compensatórias; comprometer o equilíbrio
fiscal do Município e invade a esfera de competência do Executivo na gestão orçamentária e
tributária.
Diante desse cenário, resta caracterizada a inconstitucionalidade material e
formal da proposição, por violação direta às normas de responsabilidade fiscal e aos
princípios constitucionais da legalidade orçamentária, do equilíbrio das contas públicas e da
separação dos poderes.
3. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, considerando os limites da competência legislativa
municipal fixados na Constituição Federal (art. 30, incisos I) e na Lei Orgânica do Município
de Natal (arts. 21 e 39, §1º), opino pela REJEIÇÃO TOTAL da matéria.
É o parecer.
Sala das Comissões, Natal/RN, 13 de abril de 2026.
Fúlvio Saulo Mafaldo de Sousa
Vereador – Relator CLJRF