materia nº 566/2026

RIO GRANDE DO NORTE
CÂMARA MUNICIPAL DE NATAL
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL (CLJR)
PROJETO LEI Nº 925/2025
PROJETO DE LEI 925/2025. INSTITUI O 
PROGRAMA MINHA ESCOLA RECICLA. 
CONCESSÃO DE BÔNUS FINANCEIRO ÀS 
ESCOLAS MUNICIPAIS MEDIANTE 
CUMPRIMENTO DE METAS DE RECICLAGEM. 
CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES ADMINISTRATIVAS 
À SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E À 
SECRETARIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE E 
URBANISMO. INTERFERÊNCIA NA 
ORGANIZAÇÃO E FUNCIONMANEO DA 
ADMINISTRATÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. 
VIOLAÇÃO À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. 
OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE 
PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL 
E MATERIAL. PARECER PELA REJEIÇÃO DA 
MATÉRIA.
Iniciativa: Vereador Chagas Catarino
Relator: Vereador Fúlvio Saulo
1. RELATÓRIO
Trata-se de Projeto de Lei de iniciativa do Vereador Chagas Catarino que 
pretende instituir, no âmbito do Município de Natal, o Programa “Minha Escola Recicla”, 
voltado ao incentivo da reciclagem de resíduos sólidos nas unidades escolares da rede 
municipal de ensino.
A proposição estabelece a concessão de bônus financeiro às escolas que 
alcançarem ou superarem metas de reciclagem definidas pelo Poder Executivo, além de 
prever critérios de avaliação, acompanhamento, certificação, repasse de recursos, 
indicadores de desempenho, formação de comissão técnica e regulamentação posterior pelo 
Executivo.
Consta, nos autos, informações de que nesta Casa Legislativa não tramita ou 
tramitou projeto de lei com matéria similar, fl. 10.
O projeto de lei de iniciativa parlamentar foi encaminhado à Comissão de 
Legislação, Justiça e Redação Final para análise de sua constitucionalidade, legalidade e 
juridicidade.
Os autos foram encaminhados a este Vereador para relatoria.
É o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
II.1 - DA COMPETÊNCIA DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO 
FINAL.
Compete à Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final- CLJR, nos termos 
do artigo 72, I do Regimento Interno emitir parecer quanto à constitucionalidade, legalidade, 
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa de todas as proposições que tramitam na 
Casa Legislativa. 
Deve a CLJR examinar a competência legislativa do projeto de lei, se está em 
consonância com a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do 
Município (artigo 72, I, Regimento Interno; arts. 5º da Lei Orgânica de Natal/RN).
Cabe, ainda, à comissão verificar se o autor do projeto de lei é legitimado para 
tratar da matéria da propositura e se não usurpa iniciativa reservada ao Poder Executivo 
Municipal ou de outros entes federativos, conforme dispõe o artigo 39, § 1º e 2º da Lei 
Orgânica Municipal.
Ainda que o projeto de lei esteja juridicamente adequado, deve a Comissão de 
Legislação, Justiça e Redação Final zelar pela boa técnica legislativa, verificando clareza, 
precisão, estruturação e organização lógica do texto, combatendo termos vagos, 
contradições e ambiguidades, uma vez que projetos mal redigidos podem ter sua tramitação 
prejudicada (art. 72, I do Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Natal/RN).
II.2 – DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL E DA RELEVÂNCIA MATERIAL DA 
MATÉRIA. 
Inicialmente, reconhece-se que a matéria possui evidente relevância pública, por 
envolver educação ambiental, sustentabilidade, manejo adequado de resíduos sólidos e 
incentivo à participação da comunidade escolar.
Sob o ponto de vista material, a Constituição Federal de 1988 atribui ao Município 
competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I e II CF) bem como para 
atuar em temas relacionados à educação (art. 23, V CF), proteção ambiental, limpeza urbana 
e políticas públicas de desenvolvimento sustentável, (art. 23, VI CF).
A própria Lei Orgânica do Município de Natal reconhece a competência municipal 
para legislar sobre matéria de interesse local e atuar, em cooperação com os demais entes 
federativos, em temas de educação, cultura, proteção ambiental e defesa da qualidade de 
vida.
Contudo, a existência de interesse local não autoriza, por si só, que qualquer 
matéria seja deflagrada por iniciativa parlamentar. A competência material do Município não 
elimina a necessidade de observância das regras constitucionais e orgânicas de iniciativa, 
nem afasta os limites impostos pelo princípio da separação dos poderes.
Assim, embora a finalidade da proposta seja meritória, o exame desta Comissão 
deve se concentrar na sua validade jurídico-constitucional, especialmente quanto à iniciativa, 
à organização administrativa, à criação de despesa e à técnica legislativa.
II.3 – DO VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA E DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO
O Projeto de Lei ultrapassa a fixação de diretrizes gerais e ingressa diretamente 
no campo da gestão administrativa.
A proposição não apenas estimula a reciclagem nas escolas. Ela cria um 
programa público estruturado, impõe a definição anual de metas por unidade escolar, prevê 
sistema de registro e aferição, estabelece capacitação de professores, gestores e alunos, 
determina parcerias com cooperativas, institui ranking municipal de desempenho ambiental 
escolar e disciplina a concessão de bônus financeiro às escolas participantes. 
Além disso, o art. 5º cria comissão técnica formada por representantes da 
Secretaria Municipal de Educação, da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo e 
de entidades parceiras, atribuindo-lhe funções específicas, como definir metas e indicadores,
realizar avaliações trimestrais, emitir relatório anual e validar o repasse dos bônus. 
Essa disciplina normativa interfere diretamente na organização, no funcionamento 
e na rotina administrativa de órgãos do Poder Executivo, sobretudo das Secretarias 
Municipais de Educação e de Meio Ambiente.
Ocorre que a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do 
Município reservam ao Chefe do Poder Executivo a condução superior da Administração 
Pública, especialmente quanto à organização dos serviços, planejamento governamental, 
execução de programas administrativos, gestão orçamentária e definição de atribuições dos 
órgãos municipais.
A Lei Orgânica de Natal, artigo 21, IX c/c art. 39, §1º, estabelece que compete ao 
Prefeito dispor sobre a organização e funcionamento da Administração Municipal, expedir 
atos próprios de sua atividade administrativa, planejar e promover a execução dos serviços 
públicos municipais, providenciar sobre o ensino público e encaminhar as peças 
orçamentárias. 
Desse modo, ao impor estrutura, rotinas, obrigações e procedimentos a órgãos 
do Executivo, o projeto invade esfera própria da Administração, incidindo em vício formal de 
iniciativa.
Não se trata, portanto, de simples norma programática ou autorizativa, trata-se de 
comando legislativo com densidade executiva suficiente para vincular a Administração 
Municipal à criação, implementação, acompanhamento, certificação e financiamento de um 
novo programa público.
II.4 – DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. 
A separação dos poderes não impede o Parlamento de legislar sobre políticas 
públicas, nem retira da Câmara Municipal o papel de induzir, fiscalizar e aperfeiçoar a atuação 
administrativa. Contudo, esse poder legislativo encontra limite quando a proposição deixa de 
estabelecer diretrizes gerais e passa a determinar como o Executivo deve estruturar, gerir, 
financiar e executar determinada política pública.
No caso em análise, a proposição cria um verdadeiro modelo administrativo de 
execução, com fases, órgãos responsáveis, metas, indicadores, comissão, relatórios, plano 
de aplicação de recursos, avaliação trimestral, certificação e repasse financeiro.
Tal conformação normativa substitui a atuação discricionária do Executivo na 
escolha dos meios, prioridades, capacidade operacional, disponibilidade orçamentária e 
desenho institucional da política pública.
A ingerência é agravada porque o programa alcança diretamente a rede municipal 
de ensino, vinculando planejamento pedagógico, gestão escolar, atuação de secretarias e 
destinação de recursos públicos.
Nesse ponto, a proposição viola a reserva de administração, que impede o 
Legislativo de praticar, por via normativa, atos próprios da gestão administrativa.
A Câmara pode sugerir, fiscalizar, debater e estabelecer normas gerais, mas não 
pode assumir a função de organizar a máquina administrativa municipal nem impor ao 
Executivo a execução de programa com obrigações operacionais específicas.
A função típica do Poder Legislativo é elaborar leis, isto é, normas abstratas gerais 
e obrigatórias de conduta, já ao Poder Executivo é a de praticar atos concretos de 
administração. Em estudo sobre a matéria, Hely Lopes Meirelles esclarece:
Em sua função normal e predominante sobre as 
demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas 
abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é a 
sua função específica, bem diferenciada da do 
Executivo, que é a de praticar atos concreto de 
administração. Já dissemos, e convém se repita, 
que o Legislativo prevê in genere, o Executivo in 
specie; a Câmara edita normais gerais, o prefeito as 
aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não 
ser permitido a Câmara intervir direta e 
concretamente nas atividades reservadas ao 
Executivo, que pedem provisões administrativas 
especiais manifestadas em ordens, proibições, 
concessões, permissões, nomeações, paramentos, 
recebimentos, entendimento verbas ou escritos com 
os interessados, contratos, realizações materiais da 
Administração e tudo o que mais se traduzir em atos 
ou medidas de execução governamental. Atuando 
através das lei que elaborar os atos legislativos que 
editar, a Câmara ditará ao prefeito normas gerais da 
Administração sem chegar à prática administrativa. 
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal 
brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, p. 618-620)
O Supremo Tribunal Federal (STF) tem consolidado uma jurisprudência que impõe 
balizas importantes à atuação do Poder Legislativo nesse campo. O entendimento 
predominante é que o parlamentar pode propor normas que instituam políticas públicas, 
desde que respeitados certos limites constitucionais. 
A linha divisória entre a função normativa legítima do Legislativo e a ingerência 
indevida sobre a atuação do Executivo reside, essencialmente, na não violação da reserva 
de iniciativa e na preservação da discricionariedade administrativa. Vejamos: 
AGRAVO INTERNO. RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO 
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 
17.819/2022 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. 
PROGRAMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E 
NUTRICIONAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. 
CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. VÍCIO DE 
INICIATIVA INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE 
DISPOSIÇÃO SOBRE ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA E FUNCIONAMENTO DO 
PODER EXECUTIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO 
FORMAL POR AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO 
POPULAR. INEXISTÊNCIA. 1. Trata-se de Agravo 
Interno contra decisão que conheceu dos Agravos 
para dar provimento aos Recursos Extraordinários, 
para julgar improcedente a Ação Direta, declarando 
a constitucionalidade da Lei 17.819/2022, e dos 
Decretos regulamentares 61.564/2022 e 
62.14/2023, todos do Município de São Paulo . 2. A 
Lei 17.819, de 29 de junho de 2022, do Município de 
São Paulo, cria política pública de assistência social, 
tendo como objetivos primordiais o combate à fome, 
a promoção da saúde e do bem-estar e o 
atendimento de outras necessidades básicas da 
população de baixa renda da cidade de São Paulo. 
3. A lei questionada não dispõe sobre a organização 
administrativa e o funcionamento do Poder 
Executivo, tampouco impõe ao Município o aumento 
de despesas, uma vez que a execução dos 
programas ficará a cargo da Administração Pública 
municipal. 4. Esta CORTE tem jurisprudência 
sedimentada no sentido de que a reserva de 
iniciativa de lei ao Chefe do Poder Executivo não 
implica afastamento da atuação legiferante em 
políticas públicas. 5. Agravo Interno a que se nega 
provimento.” (ARE 1531909 AgR, Relator(a): 
ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado 
em 17-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe￾s/n DIVULG 26-03-2025 PUBLIC 27-03-2025) – grifo 
nosso -.
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 
7.470/2024. PROGRAMA “NA HORA MULHER”. 
LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE 
POLÍTICA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INICIATIVA 
PRIVATIVA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO 
GERAL. CONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO 
FORMAL APENAS QUANTO À ORGANIZAÇÃO E 
FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 
1. Esta Suprema Corte, no julgamento do ARE nº 
878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), 
firmou o entendimento de que “não usurpa 
competência privativa do Chefe do Poder Executivo 
lei que, embora crie despesa para a Administração, 
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus 
órgãos nem do regime jurídico de servidores 
públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da 
Constituição Federal). 2. É compatível com a 
Constituição Federal norma de origem parlamentar 
que cria políticas públicas, desde que não adentre 
no núcleo da iniciativa reservada do Chefe do Poder 
Executivo, como, por exemplo, a organização e 
funcionamento da Administração Pública, conclusão 
lógica que se extrai das premissas fixadas no 
julgamento do tema 917 da Repercussão Geral. 
Constitucionalidade dos art. 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da lei 
distrital nº 7.470/2024. 3. Quanto aos art. 3º, 5º, 7º e 
9º, a legislação distrital é incompatível com as 
diretrizes do texto constitucional porquanto 
alterou a estrutura e funcionamento da 
Administração Pública e criou novas atribuições 
a órgãos distritais, interferindo na gestão 
administrativa. 4. Recurso extraordinário 
parcialmente provido, a fim de declarar a 
constitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da 
Lei Distrital nº 7.470/2024, e a inconstitucionalidade 
dos arts. 3º, 5º, 7º e 9º Lei Distrital nº 7.470/2024.
(RE 1544272, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal 
Pleno, julgado em 26-05-2025, PROCESSO 
ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-06-2025 
PUBLIC 04-06-2025) – grifo nosso -
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. 
INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE 
FORMAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO 
CHEFE DO EXECUTIVO. IMPRESCINDIBILIDADE 
DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO 
INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA 
DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA 
PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I –
Esta Corte possui entendimento firmado no 
sentido de que há inconstitucionalidade formal 
em lei de iniciativa parlamentar que disponha 
sobre atribuições ou estabeleça obrigações a 
órgãos públicos, pois, nestes casos, cuida-se de 
matéria da competência exclusiva do Chefe do 
Poder Executivo. II - Para chegar-se à conclusão 
contrária à adotada pelo Tribunal de origem, 
necessário seria a análise de normas 
infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o 
extraordinário, a teor da Súmula 280/STF. III -
Agravo regimental a que se nega provimento, com 
aplicação de multa.
(RE 1149013 AgR, Relator(a): RICARDO 
LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 15-
05-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-127 
DIVULG 21-05-2020 PUBLIC 22-05-2020) – grifo 
nosso -.
A jurisprudência é clara ao admitir que o Parlamento pode sim sugerir programas, 
instituir diretrizes e reconhecer direitos, desde que isso não implique em execução forçada e 
imediata pelo Executivo ou implique em gastos ao Poder Público sem qualquer análise de 
impacto financeiro. 
II. 5 – DA CRIAÇÃO DE DESPESA PÚBLICA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO 
ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO.
O art. 4º prevê que as escolas participantes receberão bônus financeiro conforme 
seu desempenho anual em metas de reciclagem. 
O art. 8º dispõe que as despesas decorrentes da execução da lei correrão à conta 
de dotações orçamentárias próprias da Secretaria Municipal de Educação, podendo ser 
suplementadas, se necessário. 
A criação de bônus financeiro, ainda que destinado às unidades escolares, 
representa despesa pública nova, com impacto sobre o orçamento municipal. Também geram 
impacto financeiro as ações de capacitação, acompanhamento, registro, aferição, avaliação, 
certificação, campanhas educativas, estruturação de coleta seletiva e funcionamento da 
comissão técnica.
A mera indicação genérica de que as despesas correrão por dotações próprias 
não supre a exigência constitucional e fiscal de demonstração do impacto orçamentário￾financeiro. A proposição não informa o número de escolas abrangidas, os critérios de cálculo 
do bônus, a estimativa de valores, a fonte de custeio efetiva, a compatibilidade com a Lei 
Orçamentária Anual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual.
O Supremo Tribunal Federal tem aplicado o art. 113 do ADCT a todos os entes 
federativos, exigindo que proposições legislativas que criem ou alterem despesa obrigatória 
apresentem estimativa de impacto orçamentário e financeiro. A ausência dessa estimativa 
configura inconstitucionalidade formal. 
A Lei Orgânica de Natal também preserva a lógica de responsabilidade fiscal e 
orçamentária, ao tratar da necessidade de dotação suficiente e de autorização específica 
para despesas públicas, especialmente quando envolvem aumento de dispêndio da 
Administração. 
Portanto, a proposição não atende às exigências constitucionais de 
responsabilidade fiscal, planejamento orçamentário e equilíbrio das contas públicas.
III- CONCLUSÃO
Diante do exposto, embora se reconheça a relevância da educação ambiental e 
da sustentabilidade no ambiente escolar, verifica-se que o Projeto de Lei apresenta vícios 
insanáveis de constitucionalidade e legalidade.
A proposição invade a esfera de competência administrativa do Poder Executivo, 
cria obrigações a secretarias municipais, institui comissão técnica, disciplina a execução de 
programa público, prevê concessão de bônus financeiro e gera despesa pública sem 
estimativa de impacto orçamentário-financeiro.
Assim, o projeto incorre em inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, 
violação ao princípio da separação dos poderes, afronta à reserva de administração e 
incompatibilidade com as normas de responsabilidade fiscal.
Portanto, voto pela REJEIÇÃO DA MATÉRIA.
É o parecer.
Sala das Comissões, Natal/RN, 05 de maio de 2026.
Fúlvio Saulo Mafaldo de Sousa
Vereador Relator - CLJRF