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Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
Projeto de Lei nº: 31/2026
Autor(a): Vera. Thabatta Pimenta
PARECER
EMENTA: Projeto de Lei nº 31/2026. Proposição
que dispõe sobre a obrigatoriedade da instalação e
utilização de mangueiras transparentes em todas
as bombas destinadas ao abastecimento de
combustíveis nos postos revendedores instalados
no âmbito do Município do Natal. MATÉRIA JÁ
ANALISADA POR ESSA COMISSÃO DE
JUSTIÇA EM LEGISLATURA PRETÉRITA.
MEDIDA LEGISLATIVA INCOMPATÍVEL COM O
ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL VIGENTE.
ASSUNTO REGULADO INTEGRALMENTE PELA
UNIÃO. INVOCAÇÃO DA TESE DE
SUPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO.
INEXISTÊNCIA DE LACUNAS OU
NECESSIDADE DE COMPLEMENTAÇÃO DO
REGRAMENTO NACIONAL. LEGISLADOR
MUNICIPAL QUE CRIA UM MODELO TÉCNICO E
DE FISCALIZAÇÃO LOCAL PRÓPRIO QUE SE
AFASTA DAS DIRETRIZES FEDERAIS.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DOS
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TRIBUNAIS PÁTRIOS. PARECER PELA
REJEIÇÃO DO PROJETO.
I – RELATÓRIO:
Tratam-se os presentes autos de Projeto de Lei nº 31/2026, de autoria da
Vera. Thabatta Pimenta, o qual dispõe sobre a obrigatoriedade da instalação e
utilização de mangueiras transparentes em todas as bombas destinadas ao
abastecimento de combustíveis nos postos revendedores instalados no âmbito do
Município do Natal.
Em sua justificativa de fls. 04/05, a autora do projeto aduziu que a utilização
de mangueiras transparentes nas bombas é uma medida de fortalecimento da proteção
ao consumidor, da transparência nas relações de consumo e da prevenção de práticas
abusivas ou fraudulentas no fornecimento de combustível. Afirmou que a proposição
está amparada no art. 30, I e II da CF e no Código de Defesa do Consumidor.
Mencionou que o projeto não interfere na atividade econômica, mas estabelece um
padrão de transparência operacional. Expôs que as sanções estabelecidas respeitam
os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
À fl. 07, consta certidão do Departamento Legislativo informando a
inexistência de projeto em tramitação ou já convertido em Lei com semelhante
discussão.
Em despacho de fl. 08, este Parlamentar, na condição de Presidente da CCJ,
avocou a relatoria da matéria, na forma do art. 56, inciso IV do RICMN.
É o que importa relatar.
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II – FUNDAMENTAÇÃO:
Preliminarmente, é imperioso ressaltar que a Comissão de Legislação,
Justiça e Redação Final detém competência indiscutível para proceder à análise da
legalidade e constitucionalidade do Projeto de Lei em apreço, conforme preconiza o art.
71, inciso I, do RICMN. Tal prerrogativa confere-lhe a incumbência de assegurar que
as proposições legislativas estejam em consonância com os ditames constitucionais e
legais.
A proposição em epígrafe, em seu art. 1º, dispõe sobre a obrigatoriedade,
no âmbito do Município do Natal, da instalação de mangueiras transparentes nas
bombas de abastecimentos de combustíveis, nos postos revendedores instalados no
território municipal.
Já o art. 2º enumera os estabelecimentos que devem instalar as referidas
mangueiras, enquanto o art. 3º descreve os objetivos a serem atingidos com a futura
Lei. Por sua vez, o art. 4º disciplina que os estabelecimentos devem substituir todas as
mangueiras opacas ou que impeçam a visualização do combustível por mangueiras
transparentes.
O art. 5º trata das sanções aplicáveis aos infratores no caso de
descumprimento da futura norma, dispondo os arts. 6º e 7º, respectivamente, que a
fiscalização ficará a cargo do PROCON Municipal e que os valores arrecadados com
as multas serão destinados ao Fundo Municipal de Defesa do Consumidor.
Os últimos dispositivos (arts. 8º, 9º e 10) cuidam do prazo para que os
estabelecimentos se adequem as exigências da futura norma, sua regulamentação e
vigência, respectivamente.
Realizado esse breve resumo do projeto, verifica-se, de plano, que a
proposição não reúne condições de admissibilidade, porquanto se ressente de
inconstitucionalidade formal, notadamente por violação ao Princípio do Pacto
Federativo.
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Assinalo que a matéria ora veiculada não é inédita no âmbito desta Casa
Legislativa, já tendo sido objeto de apreciação em legislaturas pretéritas, inclusive já
examinada por este Relator1
, que firmou entendimento sobre a controvérsia no sentido
da inviabilidade constitucional de proposições dessa natureza.
Pois bem. Constato que, embora a proposta legislativa se apresente sob o
argumento de proteção do consumidor, seu conteúdo normativo, em verdade, avança
sobre a disciplina técnica e regulatória da atividade de revenda de combustíveis.
O projeto, ao determinar que os postos de abastecimento situados no
Município do Natal passem a utilizar, obrigatoriamente, mangueiras transparentes nas
bombas de combustível, sob pena de sanções, institui padrão local de funcionamento
para atividade econômica submetida a regime jurídico nacional específico,
extrapolando, assim, a esfera do mero interesse local.
A Constituição Federal, em seu art. 22, incisos IV e XII, reserva à União
competência privativa para legislar, respectivamente, sobre águas, energia,
informática, telecomunicações e radiodifusão, bem como sobre jazidas, minas, outros
recursos minerais e metalurgia.
Nesse contexto, a disciplina normativa atinente à cadeia de abastecimento
de combustíveis, inclusive no que concerne aos critérios técnicos de fiscalização,
comercialização, distribuição e revenda, insere-se em campo material cuja
competência legislativa é atribuída à União, razão pela qual não se revela juridicamente
lícito ao legislador municipal inovar, de forma autônoma, sobre a matéria.
A corroborar tal conclusão, impende registrar que a União já exerceu essa
competência legislativa sobre o tema.
A Lei Federal nº 9.478/1997 instituiu a Política Energética Nacional e criou a
Agência Nacional do Petróleo – ANP, atribuindo-lhe competência para regular,
contratar e fiscalizar as atividades integrantes da indústria do petróleo.
1 Parecer no Projeto de Lei nº 389/2021
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Em complemento, a Lei Federal nº 9.847/1999 passou a disciplinar
especificamente a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de
combustíveis, estabelecendo o respectivo regime jurídico sancionatório e os
parâmetros gerais de controle estatal do setor.
Vê-se, portanto, que a matéria já se encontra submetida a disciplina
normativa federal própria, inexistindo espaço para que o Município, a pretexto de
suplementar a legislação nacional, institua exigência técnica inédita e específica — qual
seja, a utilização compulsória de mangueiras transparentes — como condição para o
exercício da atividade de revenda de combustíveis em seu território.
Deveras, a competência suplementar prevista no art. 30, inciso II, da
Constituição da República não autoriza o ente municipal a criar regime jurídico diverso
daquele já traçado pela União.
Tal competência (a suplementar) há de ser compreendida em sentido estrito,
isto é, como prerrogativa para especificar, detalhar ou adequar a disciplina normativa
superior às peculiaridades locais, sem, contudo, inovar substancialmente ou
estabelecer obrigação técnica incompatível com o modelo regulatório nacional já
delineado.
Nessa linha, a doutrina constitucional, com precisão, assenta que a atuação
suplementar dos Municípios deve guardar estrita consonância com as normas federais
e estaduais existentes, servindo apenas ao aperfeiçoamento (complementação) da
execução normativa em face das singularidades locais, jamais à alteração do núcleo
regulatório definido pelos entes competentes.
A esse respeito, já se pronunciou o TJSP, conforme se extrai do voto
condutor proferido pelo Des. Ferreira Rodrigues na ADI nº 2225532-89.2022.8.26.0000,
em que se examinou a constitucionalidade da Lei nº 14.247/2022, do Município de São
José do Rio Preto, diploma que impunha a obrigatoriedade de utilização de mangueiras
transparentes nas bombas dos postos de combustíveis daquela municipalidade.
Confira:
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“Conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal
padece de inconstitucionalidade a lei municipal
que invoca “o argumento do interesse local para
restringir ou ampliar as determinações contidas
em regramento de âmbito nacional” (RE nº
477.508-AgR/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, j.
03/05/2011), sobretudo porque “a competência
constitucional dos Municípios de legislar sobre
interesse local não tem o alcance de estabelecer
normas que a própria Constituição, na repartição
das competências, atribui à União ou aos
Estados” (RE nº 313060/SP, Rel. Min. Ellen
Gracie, j. 29/11/2005).
Ademais, a competência suplementar de que
trata o art. 30, II, da Constituição Federal autoriza
os municípios a especificar, detalhar e adequar a
norma federal ou estadual, sem possibilidade,
entretanto, de inovar e criar regras diferentes.
Afinal, a competência municipal deve ser
entendida como complementar (e relacionada)
àquilo que já foi objeto de um regramento (geral)
que só comporta especificação, e não alteração.”
(DJ 01/02/2023) (Grifos originais)
No caso concreto, a impropriedade constitucional da proposta torna-se ainda
mais evidente porque a ANP, no exercício de seu poder regulamentar, já editou a
Resolução nº 948/2023, que disciplina a atividade de revenda varejista de combustíveis
automotivos.
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Referido ato normativo estabelece, em seu art. 3º, que, além das disposições
constantes da própria resolução e da legislação vigente no país, deverão ser
observadas as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT e do
Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia – INMETRO.
Isso significa que a regulação técnica dos equipamentos e dos padrões
operacionais utilizados na atividade de revenda de combustíveis não foi deixada ao
talante dos Municípios, mas inserida em sistema normativo nacionalmente coordenado,
sob a supervisão da ANP e em conformidade com os parâmetros técnicos expedidos
pelos órgãos competentes, dentre os quais o INMETRO.
Nessa perspectiva, merece relevo o Ofício Circular nº 36/2019 do Inmetro,
o qual indica que a matéria relativa aos componentes e requisitos técnicos dos
equipamentos medidores e abastecedores também se encontra submetida ao crivo
regulatório metrológico nacional, circunstância que reforça a impossibilidade de
criação, por lei municipal, de exigência técnica própria e dissociada desse regime
uniforme.
Tem-se, assim, inequívoca afronta ao Pacto Federativo, pois o projeto,
longe de apenas complementar o ordenamento vigente, cria verdadeiro modelo
municipal de fiscalização e de conformação técnica da atividade de revenda de
combustíveis, invadindo campo normativo cuja disciplina já foi exercida pela
União em caráter nacional.
Isto é, a proposição não se limita a densificar normas gerais; ela delas se
aparta, ao impor obrigação nova não contemplada no regramento federal e infralegal
aplicável ao setor e, mais, sem comprovada eficácia, pois, conforme assevera o Inmetro
no já citado ofício, “a simples observação do combustível líquido na mangueira
[transparente] não é capaz de realizar a medição do volume abastecido ou
evidenciar fraudes, visto a necessidade de equipamento metrológico exato e
preciso para realizar tal medição;”. Confira:
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Assim, ao instituir obrigação técnica própria para os postos revendedores de
combustíveis localizados no Município do Natal, a proposição incorre em usurpação da
competência normativa da União, vulnerando a harmonia do sistema federativo e
desbordando dos limites da atuação legislativa municipal.
A inconstitucionalidade da matéria já foi submetida ao crivo do Poder
Judiciário e reconhecida pela jurisprudência pátria, consoante se extrai de recentíssimo
pronunciamento do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Vejamos:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
– LEI DO MUNICÍPIO DE ARAUCÁRIA –
IMPOSIÇÃO PARA QUE OS POSTOS DE
ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS
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UTILIZEM MANGUEIRAS TRANSPARENTES
NAS BOMBAS – VÍCIO DE
INCONSTITUCIONALIDADE – OCORRÊNCIA –
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
CONCORRENTE SOBRE PRODUÇÃO,
CONSUMO E DANO AO CONSUMIDOR (ART.
24 DA CF/88) – CONJUNTO DE NORMAS
GERAIS EDITADAS PELA UNIÃO QUE
REGULA INTEGRALMENTE O ASSUNTO
VEICULADO PELA LEI IMPUGNADA –
INEXISTÊNCIA DE LACUNAS OU
NECESSIDADE DE COMPLEMENTAÇÃO DO
REGRAMENTO NACIONAL, JUSTAMENTE
PARA SE ASSEGURAR A UNIFORMIDADE
NORMATIVA PREVISTA PELA CARTA – NÃO
CABE AO LEGISLADOR MUNICIPAL, A
PROPÓSITO DE SUPLEMENTAÇÃO,
AFASTAR-SE DAS DIRETRIZES FEDERAIS E
CRIAR, LOCALMENTE, UM MODELO
PRÓPRIO DE FISCALIZAÇÃO – AFRONTA,
AINDA, À LIVRE INICIATIVA – MODELO DE
MANGUEIRA TRANSPARENTE EXIGIDO PELA
LEI IMPUGNADA QUE FOI RECHAÇADO EM
ATO NORMATIVO EXPEDIDO PELO INMETRO
– PRECEDENTES ESPECÍFICOS DE OUTROS
TRIBUNAIS DE JUSTIÇA –AÇÃO JULGADA
PROCEDENTE.” (TJPR - Órgão Especial -
0093329-74.2025.8.16.0000 – Des. Rel.: Antonio
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Franco Ferreira da Costa Neto - DJ. 09.03.2026)
(Grifei)
Como se vê, não há dúvida de que a presente proposição viola frontalmente
o texto constitucional vigente, estando, pois, inquinada de vício de
inconstitucionalidade formal.
III – VOTO:
À vista do exposto, opino pela rejeição do projeto, ante a sua
inconstitucionalidade formal, com o consequente arquivamento.
É como voto.
Natal/RN, 04 de maio de 2026.
___________________________
ALDO CLEMENTE – Vereador - PSDB
Presidente da Comissão de Legislação,
Justiça e Redação Final