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Ofício GP Nº 399/2025
Limoeiro, 23 de dezembro de 2025.
Ao Excelentíssimo Senhor
JOSÉ NILTON CAVALCANTE
Presidente da Câmara Municipal de Limoeiro
Assunto: Encaminhamento de Mensagens de Veto 005/2025 às Emendas Parlamentares ao
Projeto de Lei nº 021/2025 (LOA) Lei Orçamentária Anual.
Senhor Presidente,
Cumprimentando respeitosamente Vossa Excelência, sirvo-me do presente para
encaminhar, na forma do art. 66 da Lei Orgânica do Município de Limoeiro, a Mensagem
de Veto Total referentes a TODAS as Emendas Parlamentares ao Projeto de Lei nº 021/2025
(LOA) Lei Orçamentária Anual.
As razões que fundamentam o referido veto encontram-se expostas nos
documentos anexos, para os devidos fins regimentais.
Atenciosamente,
Orlando Jorge Pereira de Andrade Lima
Prefeito de Limoeiro – PE
MENSAGEM DE VETO Nº 005, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2025.
Excelentíssimo. Sr. Presidente
Senhores Vereadores e Senhora Vereadora,
Recebemos da Câmara Municipal de Limoeiro, por meio do Ofício nº 496/2025 (recorte abaixo),
datado de 03 de dezembro de 2025 e recepcionado na sede do Executivo em 04 de dezembro de 2025,
o encaminhamento formal do Projeto de Lei nº 021/2025 – LOA 2026, acompanhado de um total de
52 (cinquenta e duas) emendas parlamentares, sendo 15 Emendas Modificativas Individuais
Impositivas, 17 Emendas Modificativas Individuais Impositivas adicionais, e 20 Emendas Modificativas,
todas sistematizadas pela Comissão de Sistematização daquela Casa Legislativa.
.
Nos termos do art. 66, da Lei Orgânica do Município de Limoeiro, comunico a Vossa Excelência
que estou apondo o veto parcial ao Projeto de Lei nº 021/2025 (LOA) Lei Orçamentária Anual, que
estima a RECEITA e fixa a DESPESA para o exercício financeiro 2026.
De logo, informo que decidi vetar TODAS as emendas parlamentares apresentadas ao Projeto
de Lei Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2026, tanto de natureza modificativa quanto
impositiva. Adiante serão explicitados os motivos.
I – DA AUSÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DA EMENDA À LO Nº 032/2022. VÍCIO QUE FULMINA A
REGULAMENTAÇÃO DA EMENDAS IMPOSITIVAS NO MUNICÍPIO.
O primeiro e mais relevante apontamento sobre a inaplicabilidade das emedas impositivas no
âmbito municipal, trata-se da ausência de publicidade da Emenda à LO nº 032/2022.
Em parecer jurídico anexo, foi analisada a validade e a aplicação da Emenda à Lei Orgânica
aludida, que instituiu as emendas parlamentares impositivas. Embora a norma tenha sido aprovada e
promulgada pela Câmara Municipal, a ausência de publicação oficial no diário pertinente (AMUPE)
impede que ela produza efeitos jurídicos. O Parecer destaca que a publicidade é um requisito
essencial para a eficácia de qualquer lei, garantindo a transparência e o conhecimento público. Sem
esse procedimento, o ato legislativo é considerado ineficaz e inexigível, não podendo fundamentar
decisões orçamentárias ou administrativas.
A falta de publicidade oficial da norma que instituiu emendas parlamentares impositivas -
Emenda à LO nº 032/2022, gera consequências jurídicas graves que impedem a sua aplicação e
exigibilidade. Embora a norma possa existir e ser considerada formalmente válida após sua aprovação
e promulgação, a publicação é uma condição constitutiva de eficácia. Sem ela, a norma não adquire
vigência, permanecendo em um estado de "inaptidão normativa" e sendo incapaz de produzir efeitos
jurídicos externos.
Como o processo legislativo permanece materialmente incompleto, a Administração Pública
não está vinculada aos seus comandos, e os parlamentares não podem exigir o cumprimento da
execução obrigatória das emendas.
A publicação oficial é o marco inicial para a contagem do prazo de vigência (vacatio legis). Sem
esse ato, não se concretiza a presunção legal de que a lei é conhecida por todos (princípio nemo
censetur ignorare legem), o que reforça sua total ineficácia.
Para facilitar a compreensão, imagine que uma lei sem publicação é como um convite de festa
que nunca foi enviado: o dono da festa pode ter planejado tudo e escrito o cartão (promulgação), mas,
como ninguém recebeu o aviso (publicação), os convidados não sabem que devem comparecer e o
evento não tem como acontecer legalmente.
Dessa forma, há um vício de origem gravíssimo nas emedas impositivas, que impede que os
Nobres Edis proponham emendas impositivas ao Orçamento Anual.
II – INCONSTITUCIONALIDADE E INEXECUTABILIDADE DAS EMENDAS POR
INCOMPATIBILIDADE COM O PPA 2026–2029
Não bastasse os apontamentos do tópico anterior, as emendas parlamentares apresentadas
ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2026, tanto de natureza modificativa
quanto impositiva, incidem em vício material de inconstitucionalidade e de ineficácia prática, por
incompatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) 2026–2029, já sancionado por esta Chefia do
Executivo.
Nos termos do art. 166, § 3º, inciso I, da Constituição Federal, as emendas à LOA somente
podem ser aprovadas quando compatíveis com o PPA e com a LDO, exigência que reflete o princípio
constitucional do planejamento público, previsto no art. 165 da mesma Carta.
Art. 166, § 3º, I – “As emendas ao projeto de lei orçamentária anual ou aos projetos que a
modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes orçamentárias.”
No caso concreto, observa-se que o PPA 2026–2029 foi regularmente aprovado e sancionado
anteriormente à votação da LOA 2026, sem que o Poder Legislativo tenha apresentado qualquer
emenda ou alteração às suas diretrizes, programas e ações. Ainda assim, foram apresentadas
emendas à LOA propondo destinação de recursos para ações, projetos e finalidades não
contempladas ou inexistentes no referido plano plurianual.
Esse cenário configura violação direta ao art. 166, § 3º, I, da CF/88, bem como aos princípios
da legalidade, eficiência e planejamento público (CF/88, art. 37), além de contrariar o disposto no art.
16, § 1º, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), que exige compatibilidade entre
qualquer nova despesa e o PPA em vigor.
Art. 16, § 1º, II, LRF – “A criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que
acarrete aumento de despesa será acompanhado de: II – declaração do ordenador da despesa de que
o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a
LDO.”
Ademais, cumpre registrar que esse vício é autônomo, persistente e não sanável, pois o PPA já
se encontra em vigor sem previsão para as ações indicadas nas emendas — o que torna sua execução
inviável, ainda que houvesse eficácia normativa plena para as emendas impositivas.
Diante do vício insanável que compromete a constitucionalidade e a legalidade das emendas
modificativas e emendas impositivas apresentadas, especialmente por sua manifesta
incompatibilidade com o Plano Plurianual vigente, não assiste ao Chefe do Poder Executivo qualquer
margem de discricionariedade quanto à sanção. Trata-se de obrigação jurídica inafastável, imposta
pelos princípios da legalidade, do planejamento e da responsabilidade fiscal (CF, art. 37; CF, art. 166,
§ 3º, I; LC nº 101/2000, art. 16), cuja inobservância implicaria em ato omissivo doloso ou, no mínimo,
erro grosseiro, passível de responsabilização nos termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro (LINDB).
Ante o exposto, veto integralmente as Emendas propostas pelo Poder Legislativo ao Projeto de
Projeto de Lei nº 021/2025 (LOA) Lei Orçamentária Anual, que estima a RECEITA e fixa a DESPESA
para o exercício financeiro 2026, na forma do art. 66, da Lei Orgânica do Município.
Em suma: restam vetadas todas as emendas parlamentares apresentadas ao Projeto de Lei
Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2026, tanto de natureza modificativa quanto
impositiva.
Atenciosamente,
ORLANDO JORGE PEREIRA DE ANDRADE LIMA
PREFEITO
PARECER JURÍDICO/2025.
EMENTA. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL.
EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL Nº 032/2022.
PROMULGAÇÃO SEM PUBLICAÇÃO. VÍCIO DE PUBLICIDADE.
LINDB.
1. A Emenda à Lei Orgânica nº 032/2022 foi aprovada e
promulgada, porém não publicada no veículo oficial
(DOM/AMUPE), em violação ao princípio da publicidade (art.
37, caput, CF). Apesar de existente e formalmente válida, o ato
legislativo permanece incompleto e ineficaz, dispensando nova
promulgação, mas exigindo a complementação do processo
legislativo mediante publicação.
2. Distinção entre existência, validade, vigência e eficácia: a
norma existe e é válida, mas não adquiriu vigência e, por
consequência, é totalmente ineficaz. A ausência de publicação
impede o início da vacatio legis (art. 1º, LINDB).
3. Inexigibilidade absoluta perante administrados e
Administração Pública. A publicidade é condição constitutiva de
eficácia (art. 1º, LINDB; Lei Municipal nº 2.363/2017). O
conhecimento presumido da lei (art. 3º, LINDB) não se perfaz
sem publicação oficial.
Conclusão. A Emenda nº 032/2022 não produz efeitos jurídicos,
não pode ser aplicada nem exigida do Executivo ou de terceiros
enquanto não houver publicação oficial.
I. RELATÓRIO
Por meio do Ofício nº OFÍCIO Nº 0312/2025 – SEPLAG, datado de 04 de dezembro de
2025, foi remetida a esta assessoria jurídica a LOA 2026. Em suas indagações a SEPLAG pede que
sejam avaliados os seguintes aspectos:
͞CuŵpƌiŵeŶtaŶdo-o cordialmente, encaminhamos, por meio deste, o Ofício nº
496/2025, expedido pela Câmara Municipal de Limoeiro, acompanhado dos
documentos que o instruem, contendo o texto da Lei Orçamentária Anual para o
exercício de 2026 e as emendas modificativas e individuais impositivas apresentadas
pelos vereadores durante o processo legislativo.
As emendas ora recebidas têm como fundamento a Emenda nº 032/2022 à Lei Orgânica
do Município, que dispõe sobre a execução obrigatória de emendas parlamentares
individuais ao orçamento anual.
Diante disso, solicitamos a essa Assessoria Jurídica que proceda à análise técnica do
material recebido, com especial atenção às repercussões jurídicas e operacionais da
aplicação das emendas, bem como à emissão do parecer jurídico necessário à instrução
dos atos adŵiŶistƌativos suďseƋueŶtes.͟
Vê-se que objeto da consulta é abrangente e requer certo aprofundamento em temas
sensíveis, especialmente a questão das Emendas Parlamentares Impositivas.
A fim de instruir a resposta, de início, foi avaliado a Emenda à Lei Orgânica Municipal
nº 032/2022 do Município de Limoeiro, que é a origem no arcabouço municipal das Emendas
Parlamentares Impositivas.
Podemos concluir que a Câmara Municipal de Limoeiro cumpriu o rito de aprovação e
promulgou, em 18 de outubro de 2022, formalmente a referida Emenda (ato privativo da Mesa
Diretora). No entanto, em busca no sítio da AMUPE, não se identificou a publicação do texto
Emenda nº 032/2022 no Diário Oficial dos Municípios (DOM), veículo oficial de publicação
adotado pela Lei Municipal nº 2.363/2017.
A fim de dirimir qualquer dúvida, foi consultada a própria Associação Municipalista
(AMUPE), acerca da publicação do texto da Emenda nº 032/2022 em edição do Diário Oficial dos
Municípios (DOM). A resposta foi negativa, conforme Declaração emitida em 12/12/2025
(anexa). Foi dito:
O processo legislativo, portanto, não se completou, restando pendente o ato de
publicidade que torna a norma cognoscível e apta a produzir efeitos jurídicos.
É de se perquirir se a norma possui capacidade de produzir efeitos jurídicos perante o
Executivo e os administrados. Estamos diante de questão preliminar acerca dos efeitos jurídicos
dessa omissão e sobre a exigibilidade da Emenda perante o Município e os administrados.
Trata-se, portanto, de situação na qual os efeitos legislativos e orçamentários concretos
estão sendo produzidos com base em norma que, não tendo sido publicada, não ingressou
validamente no ordenamento jurídico, exigindo análise jurídica imediata.
Eis o que será adiante detalhado.
II. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
A. O Processo Legislativo e a Tríade Existência, Validade e Eficácia
O processo de criação de uma norma jurídica segue três fases lógicas, existência,
validade e eficácia.
A norma existe no mundo jurídico quando há a conclusão do processo de formação
(aprovação e promulgação) nos termos do art. 66, da CF/88. A Emenda nº 032/2022, tendo sido
promulgada pela Mesa Diretora, existe formalmente.
É válida se observados os requisitos formais e materiais do processo legislativo
(competência, quórum, rito, matéria e deliberação legislativa). Presume-se, a priori, que a
promulgação pela Câmara atestou a validade formal.
No entanto, a vigência e a eficácia da norma dependem necessariamente da
publicação. É que a norma só se torna eficaz (apta a produzir efeitos) após o cumprimento do
requisito da Publicidade e após o decurso do prazo de vacatio legis (se houver).
B. O Requisito Essencial da Publicidade (Art. 1º da LINDB e Art. 37 da CF)
O Direito Público, sob uma visão tradicional e rigorosa, estabelece a publicidade como
condição de eficácia da norma:
LINDB
Art. 1o
Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país
quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.
A publicação oficial é o marco inicial para contagem da vigência.
Segundo a Constituição Federal, art. 37, caput, o princípio da publicidade é mandamento
constitucional expresso que vincula toda a Administração Pública (o que inclui a Câmara de
Vereadores, responsável pela promulgação da ELOM).
A publicidade não é mera formalidade, mas sim o ato que torna a lei cognoscível (de
conhecimento presumido) e, consequentemente, exigível de terceiros. Em consequência, a
norma não adquire obrigatoriedade jurídica nem vinculação externa, pois a publicidade é
condição constitutiva da eficácia e garantia do administrado no Estado Democrático de Direito.
A falta de publicação viola o dever de transparência, impede o controle social e impede que a
norma seja submetida ao próprio controle de constitucionalidade, mantendo-se como ato
͞iŶteƌŶo͟ e destituído de foƌça Ŷoƌŵativa.
É importante frisar que m consulta realizada ao Diário Oficial dos Municípios do Estado
de Pernambuco, edição nº 3.093, de 23/05/2022, foi regularmente localizada a publicação da
Emenda à Lei Orgânica do Município de Limoeiro nº 031/2022, a qual antecede, de forma
imediata, a Emenda nº 032/2022. A existência da publicação de Emenda prévia no DOM,
evidência que a Câmara Municipal possui procedimento administrativo consolidado para
divulgação de alterações da Lei Orgânica por meio do DOM/AMUPE, reforçando, portanto, que
a ausência de publicação da Emenda nº 032/2022 configura falha administrativa relevante, e
não ausência de rotina ou mecanismo institucional. Essa constatação corrobora de modo
inequívoco que a Emenda nº 032/2022 não ingressou em regime de vigência e permanece
destituída de eficácia jurídica, não podendo ser aplicada, ou seja, apta a produzir qualquer
efeito externo até que seja devidamente publicada.
A situação ganha relevância ainda maior diante do fato de que as emendas modificativas
e individuais impositivas apresentadas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2026 possuem
fundamento na Emenda nº 032/2022, como se observa dos documentos remetidos pela Câmara
Municipal e pela SEPLAG. Todavia, a ausência de publicação da referida Emenda inviabiliza
juridicamente que ela sirva como base normativa para qualquer inovação legislativa posterior
ou alteração orçamentária à título de Emendas Parlamentares Impositivas ao Orçamento, dada
sua inexistência funcional perante o ordenamento. A dependência normativa das emendas
orçamentárias à vigência da Emenda nº 032/2022 apenas evidencia a gravidade do vício de
publicidade e o risco de nulidade em cadeia de atos subsequentes.
C. O Princípio do Nemo Censetur Ignorare Legem (Art. 3º da LINDB)
O Art. 3º da LINDB ("Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece")
somente se aplica a partir do momento em que a lei se torna vigente e eficaz. Se a lei não foi
oficialmente publicada, o pressuposto para o seu conhecimento presumido não se concretizou.
Trata-se, portanto, de hipótese de inaptidão normativa: sem publicidade, não se forma
a presunção jurídica de conhecimento, pois a regra não tem existência funcional no mundo
juƌídiĐo. A ausêŶĐia de puďliĐação iŵpede a pƌópƌia foƌŵação da ͞oďƌigatoƌiedade͟ da norma,
o que reforça sua total ineficácia e inexigibilidade.
D. Da demonstração de precedentes jurisprudenciais
Para corroborar a construção do raciocínio acima, trazemos julgado do TJSP que se
alinha as conclusões anteriormente fixadas.
DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IPTU. RECURSO PARCIALMENTE
PROVIDO. I. Caso em Exame 1. Agravo de instrumento interposto por Fábio José Dias de
Figueiredo contra decisão que rejeitou exceção de pré-executividade. O agravante alega
ilegalidade nos lançamentos do IPTU devido à aplicação de alíquotas inconstitucionais e
à ausência de publicação integral da Lei Municipal de Guarulhos nº 5 .753/01, que
aprova a Planta Genérica de Valores (PGV), tornando a CDA nula por falta de
fundamentação legal. II. Questão em Discussão 2. A questão em discussão consiste em
verificar a validade dos lançamentos do IPTU com base na Lei Municipal nº 5 .753/01,
considerando a ausência de publicação do Anexo I (Planta Genérica de Valores). III.
Razões de Decidir 3. A ausência de publicação do Anexo I da Lei Municipal nº 5 .753/01
configura vício formal, tornando a lei ineficaz para fundamentar a cobrança do IPTU.
4. A cobrança do IPTU pode ser realizada com base na alíquota mínima da Lei Municipal
nº 2.210/77, uma vez que persiste o fato gerador do tributo. IV. Dispositivo e Tese 5.
Recurso parcialmente provido para reconhecer a inexigibilidade do IPTU dos exercícios
de 2009 a 2011 com base na Lei Municipal nº 5.753/01, permitindo a cobrança com base
nas alíquotas mínimas da Lei Municipal nº 2 .210/77. Tese de julgamento: 1. A ausência
de publicação integral da PGV torna a Lei Municipal nº 5.753/01 ineficaz . 2. É possível
a cobrança do IPTU com base na alíquota mínima da legislação anterior. Legislação
Citada: CF/1988, art. 37; CTN, art . 97, IV; Lei Municipal nº 5.753/01; Lei Municipal nº
2.210/77. Jurisprudência Citada: STJ, REsp nº 20 .106/SP, Rel. Min. Demócrito Reinaldo;
TJSP, Apelação Cível 3038373-08.2013 .8.26.0224, Rel. Rodrigues de Aguiar; TJSP,
Agravo de Instrumento 2206385-09 .2024.8.26.0000, Rel . Raul De Felice; TJSP, Apelação
Cível 3049122-84.2013.8.0224, Rel . Fortes Muniz; TJSP, Apelação Cível 0505251-
61.2014.8.26 .0224, Rel. Adriana Carvalho; STF, Tema nº 226, RE 302.347/MG; STJ, AgRg
no AgRg no Ag 1110297/MG.
(TJ-SP - Agravo de Instrumento: 22793785020248260000 Guarulhos, Relator.: Marcos
Soares Machado, Data de Julgamento: 30/01/2025, 15ª Câmara de Direito Público, Data
de Publicação: 30/01/2025)
III. CONCLUSÃO
À luz das considerações expendidas, é possível afirmar, com segurança jurídica, que a
Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 032/2022, embora regularmente aprovada e promulgada
pela Câmara Municipal, não ultrapassou a esfera interna do Poder Legislativo, pois carece do
ato essencial de publicidade oficial, condição indispensável para sua integração efetiva no
ordenamento jurídico.
O processo legislativo, embora formalmente concluído em seus aspectos deliberativos,
permanece materialmente incompleto, já que a publicação, sendo ato constitutivo da vigência
e pressuposto da eficácia, jamais ocorreu no veículo oficial previsto em lei, qual seja, o Diário
Oficial dos Municípios (DOM/AMUPE), conforme determina a Lei Municipal nº 2.363/2017.
Nesse cenário, ainda que a Emenda exista formalmente e goze de presunção de validade
quanto à sua elaboração, não ingressou em regime de vigência, não podendo irradiar qualquer
efeito jurídico para além do espaço institucional que a produziu. A ausência absoluta de
publicidade inviabiliza o início da vacatio legis, compromete a cognoscibilidade da norma e
impede que se opere a presunção legal de conhecimento geral (art. 3º da LINDB). Trata-se, pois,
de típico ato jurídico imperfeito, dotado de existência e validade, mas destituído de eficácia e,
por conseguinte, totalmente inexigível tanto perante os administrados quanto perante a
própria Administração Pública.
Qualquer tentativa de aplicação da Emenda nº 032/2022 antes da sua regular publicação
constituiria violação direta ao princípio da legalidade, configurando atuação estatal sem
amparo normativo vigente, com potencial para gerar nulidade dos atos administrativos dela
decorrentes, criando um ambiente de insegurança jurídica e instabilidade institucional.
Diante disso, impõe-se reconhecer que a Emenda nº 032/2022 permanece, até o
presente momento, SEM APTIDÃO PARA PRODUZIR EFEITOS JURÍDICOS, impossibilitando sua
utilização como fundamento para decisões, atos, políticas públicas ou exigências
administrativas, especialmente em relação as Emendas Impositivas, caso existentes nos
orçamentos.
É o parecer, salvo melhor juízo.
Limoeiro/PE, 18 de dezembro de 2025.
Vadson de Almeida Paula
OAB/PE 22.405
Assinado digitalmente por VADSON DE ALMEIDA
PAULA:03254104455
ND: C=BR, O=ICP-Brasil, OU=AC CERTIPE CD, OU=
CERTIPE e-PF A1, OU=22677427000161, OU=
videoconferencia, OU=(EM BRANCO), CN=VADSON
DE ALMEIDA PAULA:03254104455
Razão: Eu sou o autor deste documento
Localização:
Data: 2025.12.18 13:34:11-03'00'
Foxit PDF Reader Versão: 2025.2.0
VADSON DE
ALMEIDA
PAULA:03254104455
DECLARAÇÃO
A Associação Municipalista de Pernambuco- AMUPE, entidade sem fins
lucrativo inscrita no CNPJ sob o nº 11.141.363/0001-63, sediada na Av. Recife
6205, Jardim São Paulo –Recife – PE, por sua Secretária Executiva Maria Gorette
de Vasconcelos Aquino, portadora do RG nº 1.178.573 SSP/PE, inscrita no CPF nº
264.163.954-87, residente e domiciliada em Recife/PE, declara para os devidos fins
que após a consulta realizada, não foi encontrada nenhuma publicação referente à
Emenda à Lei Orgânica do Município de Limoeiro nº 032/2022 no sistema do Diário
Oficia do Municípios.
Recife, 12 de dezembro de 2025
Mª Gorette de V. Aquino
Secretária Executiva