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PREFEITURA DE
sao Lourenço
da. Ma.ta.
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São Lourenço da Mata, 02 de julho de 2019
MENSAGEM DE VETO Nº007/2019-GABINETE DO PREFEITO .,
Ref. Projeto de Lei n°041 /2019, de autoria do Exmo. Sr. Vereador
Antônio Barros de Souza Filho
Exmo. sr. Presidente,
comunico a Vossa Excelência que o Projeto de Lei Municipal
nº041l20t'g nesta data recebeu VETO deste Poder Executivo, nos
termos do artigo 39 da Lei Orgânica do Município, segundo o parecer
da Procuradoria Municipal (Doe. em anexo), nos termos do Art.32, Ili da
Lei da Orgânica do Município.
Em virtude de todos esses argumentos,encareço aos nobres Senhores
Vereadores a manutenção do veto ao Projeto de Lei n°0412019.
Reafirmo a Vossa Excelência, protestos de consideração e apreço.
Bruno Gomes d~ Oliveira
Prefeit
A Sua Excelência
Vereador Cicero Pinheiro dos Santos Junior
Presidente .da Câmara Municipal .de São Lourenço da Mata.
Praça Dr. Araújo Sobrinho s/n São Lourenço da Mata CNPJ: 11.251.832/0001-05
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São Lourenço da Mata, 26 de junho de 20-19.
P'ARECER JURÍDICO Nº 238/2019/PGM/SLM
ÓRG.Ã.O SOLICITANTE: GABINETE DO PREFEITO
.f,SSUrfrO: Análise do Projeto de Lei nº 041 /2019
Dispõe sobre a obriqatoriedade da
implantação de sistema de controle
de frequência de alunos em eacolae
públicas -- Frequência Diqital
Escolar.
Autor: Vereador Antônio Barros ele
Souza Filho.
1 - RELA TÓRIO
Trata-se de consulta encaminhada pelo Gabinete do
Prefeito sobre Projeto de Lei nº 04 ·1 /2019, enviado pela Câmara de
Vereadores, dispondo sobre a obrigatoriedade da implantação de sistema de
controle de frequência de alunos em escolas públicas - Frequência Oigitsl
Escolar.
É o sucinto relatório. Segue o exame jurídico.
!! -- ANÁLISE JURÍDICA.
É cediço em matéria constitucional que terminada a
fase de discussão e votação, aprovado o projeto de lei, este deverá ser
encaminhado para a apreciação do Chefe do Executivo, para sanção ou veto.
· Ern caso de concordància, de aquiescência, o Chefe do
Executivo sancionará o projeto de lei, sendo esse o momento em que o projeto
de lei se transforma em lei.
f"·'i"aça D,. t'\r<:1C!;o S0!J1·inho s/n Sao Lourer-ço da iviai~1 CNP.j: í ·1 ;;;5 ·; .83~/0UCJ'! -05
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da. Ma.ta.
A sanção poderá ser expressa ou tácita.
Sanção expressa é quando o Chefe do Executivo
deliberadamente manifesta a sua concordância. Contudo, na sanção tácita,
recebido o projeto, se ele não se manifestar no prazo de 15 dias úteis, o seu
silêncio importará sanção. É o famoso "quem cala, consente", ou seja, ficando
silente, é corno se o Chefe do Executivo não discordasse do projeto
encaminhado pelo Legislativo.
Ressalte-se que a sanção não convalida vício formal
subjetivo de iniciativa, ou seja, em se tratando, por exemplo, de projeto cuja
iniciativa seja reservada ao prefeito e encaminhada por um vereador, a sanção
não corrige o vício, que é insanável.
Cabe destacar que o prazo para sanção ou veto é de
15 dias, contados da data do recebimento.
Já em caso de discordância, poderá o prefeito vetar o
projeto de lei, total ou parcialmente; Mas ou se veta todo o projeto de lei (veto
total), ou somente parte dele. O veto parcial só abrangerá texto integral de
artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Assim, pode-se afirmar que não
existe veto de palavras, o que poderia alterar, profundamente, o sentido do
texto. O prefeito poderá vetar o projeto se entendê-lo inconstitucional (veto
jurídico), ou cootrario ao interesse público (veto político).
Cumpre estabelecer que o veto é sempre expresso.
Assim, não existe veto tácito, devendo ser motivado e por escrito. O veto é
sempre supressivo, não podendo adicionar. Além disso, o veto é superável ou
relativo, pois poderá ser "derrubado" pelo Poder Legislativo.
Importa lembrar, ainda, que se o prefeito simplesmente
vetar, sem explicar os motivos de seu ato, estaremos diante da inexistência do
veto, portanto, o veto sem motivação expressa produzirá os mesmos efeitos da
sanção (no caso, tácita).
Passando a análise pormenorizada das proposições
legais do projeto observamos que trata sobre organização administrativa,
matéria de competência legislativa privativa do Chefe do Executivo como se
passa a demonstrar.
Assim estabelece o art. 32, da Lei Orgânica do
Município:
"Art. 32 ·- Compete privativamente ao Prefeito, a
iniciativa de projetos de lei que disponham sobre:
( ... )
li! - Organização administrativa, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoais da
administração."
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Sâo Lourenço
da. Ma.ta
A organização administrativa é baseada em dois
pressupostos fundamentais: a distribuição de competências e a hierarquia. O
direito positivo define as atribuições dos vários órgãos administrativos, cargos e
funções e, para que haja harmonia e unidade de direção, ainda estabelece uma
relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos que integram
a Administração Pública, ou seja, estabelece a hierarquia.
Não se pode dizer que a organização hierárquica
corresponda a atribuição exclusiva do Poder Executivo, diante do artigo 61, §
1°, !I, da Constituição, segundo o qual se incluem na iniciativa do Presidente da
República as leis que disponham sobre organização administrativa.
Combinando-se esse dispositivo com o artigo 84, VI, na redação dada pela
Emenda Constitucional nº 32/01, tem-se que concluir que a organização
administrativa, quando não impíique aumento de despesa, é da competência
do Presidente da República; quando acarrete aumento de despesa, é matéria
de lei de iniciativa do Presidente da República.
No entanto, mesmo quando dependa de lei, pode-se
dizer que da organização administrativa decorrem para a Administração
Pública diversos poderes:
1. o de editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções), com o
objetivo de ordenar a atuação dos órgãos subordinados; trata-se de atos
normativos de efeitos apenas internos e, por isso mesmo, inconfundíveis
com os regulamentos; são apenas e tão somente decorrentes da
relação hierárquica, razão pela qual não obrigam pessoas a ela
estranhas;
2. o de dar ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência,
para estes últimos, salvo para as ordens manifestamente ilegais;
3. ó de controlar a atividade dos órgãos inferiores, para verificar a
legalidade de seus atos e o cumprimento de suas obrigações, podendo
anular os atos ilegais ou revogar os inconvenientes ou inoportunos,
seja ex officio, seja mediante provocação dos interessados, por meio de
recursos hierárquicos;
4. o de aplicar sanções em caso de infrações disciplinares;
5. o de avocar atribuições, desde que estas não sejam da competência
exclusiva do órgão subordinado;
6. o de delegar atribuições que não lhe sejam privativas.
Há de se observai· que a relação hierárquica é
acessona da organização administrativa. Pode haver distribuição de
competências dentro da organização administrativa, excluindo-se a relação
hierárquica com relação a determinadas atividades. É o que acontece, por
exemplo, nos órgãos consultivos que, embora incluídos na hierarquia
administrativa para fins disciplinares, por exemplo, fogem à relação hierárquica
no que diz respeito ao exercício de suas funções. Trata-se de determinadas
atividades que, por sua própria natureza, são incompatíveis com uma
determinação de comportamento por parte do superior hierárquico. Outras
vezes, acontece o mesmo porque a própria lei atribui urna competência, com
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exclusividade, a determinados órgãos administrativos, em especial os
colegiados, excluindo, também, a interferência de órgãos superiores
Ainda a respeito de hierarquia, segundo o ilustre
doutrinador Renato A!essi (1970: 103), cabe assinalar que a expressão pode
ser empregada em três sentidos diferentes, um técnico-político e os outros dois
jurídicos, da seguinte forma:
a) sob o primeiro aspecto, a hierarquia é um princípio, um critério de
organização administrativa, em decorrência do qual um órgão se situa
em plano de superioridade com respeito a outros que se situam na
mesma posição em relação a outros que, por sua vez, se situam na
mesma posição em relação a outros mais, e assim por diante, dando
lugar a uma característica pirâmide; em seu ápice encontra-se o Chefe
do Poder Executivo, de onde emanam as diretrizes para os órgãos
inferiores; estes, por sua vez, fornecem os elementos e preparam as
decisões dos órgãos superiores;
b) sob o segundo aspecto (agora jurídico), a hierarquia corresponde a um
ordenamento hierárquico definido por lei e que implica diversidade de
funções atribuídas a cada órgão; essa distribuição de competências
pode ser mais ou menos rígida, podendo ser concorrente ou exclusiva;
dependendo da maior ou menor rigidez, os órgãos superiores terão
maior ou menor possibilidade de controle sobre os subordinados;
e) sob o terceiro aspecto (ainda jurídico), a hierarquia corresponde a uma
relação pessoal, obrigatória, de natureza pública, que se estabelece
entre os titulares de órgãos hierarquicamente ordenados; é uma relação
de coordenação e de subordinação do inferior frente ao superior,
implicando um poder de dar ordens e o correlato dever de obediência.
Vale dizer que o ordenamento hierárquico é fixado pela lei e que
desse ordenamento resulta uma relação de coordenação e
subordinação, que implica os já referidos poderes para a
Administração.
Segundo Mário Masagão (1968:55), a relação
hierárquica caracteriza-se da seguinte maneira:
a) é uma relação estabelecida entre órgãos, de forma necessária e
permanente;
b) que os coordena;
e) que os subordina uns aos outros;
d) e gradua a competência de cada um.
Daí depreende-se a que a organização administrativa é
o que coordena e subordina uns aos outros os órgãos da Administração
Pública e seus agentes, graduando a autoridade de cada um.
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PREFEITURA DE
São Lourenço
dn Ma.ta.
Nos Poderes Judiciário e Legislativo não existe
hierarquia no sentido de relação de coordenação e subordinação, no que diz
respeito às suas funções institucionais. No primeiro, há uma distribuição de
competências entre instâncias, mas uma funcionando com independência em
relação à outra; o juiz da instância superior não pode substituir-se ao da
instância inferior, nem dar ordens ou revogar e anular os atos por este
praticados. Com a aprovação da Reforma do Judiciário pela Emenda
Constitucional nº 45/04, cria-se uma hierarquia parcial entre o STF e todos os
demais órgãos do Poder Juciciário, uma vez que suas decisões sobre matéria
constitucional, quando aprovadas como súmulas, nos termos do artigo 103-A,
introduzido na Constituição, terão efeito vinculante para todos. O mesmo
ocorrerá com as decisões definitivas proferidas em ações diretas de
inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou
ato normativo federal ou estadual (art. ·102, § 2°). No Legislativo, a distribuição
de competências entre Câmara e Senado também se faz de forma que haja
absoluta independência funcional entre uma e outra Casa do Congresso.
O Supremo Tribunal Federal já manifestou seu repúdio
ao vício de iniciativa por violação à competência legislativa privativa por
diversas vezes como passamos a demonstrar:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE
CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E
PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO
PELAS ESCOLAS DA REDE' OFICIAL E PARTICULAR
DO ESTADO DE ALAGOAS. 1. iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar
sobre organização administrativa no âmbito do
Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta
o art, 61, § 1°, inc. li, alínea e, da Constituição da
República, ao alterar a atribuição da Secretaria de
Educação do Estado de Alagoas. Princípio da
simetria federativa de competências. 3. iniçiativa
louvável do_k,~lad,or alagoano gue não retira .,.52.
víçiq form13MejniciatLru~.9islativ11: Precedentes. 4.
ação direta de inconstitucionalidade Julgada procedente
(ADI n. 2.329, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Pleno,
Oje de 25.6.1 O).
E mais:
CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA
PARLAMENTAR
ATRIBUIÇÕES AO
Sl)PERVISIONAR A
CRIAÇÃO DE NOVAS
PODER 'EXECUTIVO PARA
PRODUÇÃO DE FILMES
" ""--·-:'O.·..->~·-- .•. ---·-"' !i,_.., ,_l< . . _
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PPi:EFt:ITIJRA OE
Sã.o Lourenço
d.n Mnto,
PUBLICITÁRIOS PARA PREVENÇÃO AO USO DE
DROGAS, FISCALIZAR A EXIBIÇÃO NAS SALAS DE
CINEMA E LAVRAR MULTAS PELO
DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO OE
INICIATIVA RECONHECIDA. 1. As regras de
distribuição de competências legislativas são alicerces
do federalismo e consagram a fórmula de divisão de
centros de poder em um Estado de Direito. Princípio
da predominância do interesse. 2. A própria
Constituição Federal, presumindo de forma absoluta
para algumas matérias a presença do princípio da
predominância do interesse, estabeleceu, a priori,
diversas competências para cada um dos entes
federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal
e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora
acentuar maior centralização de poder, principalmente
na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior
descentralização nos Estados-Membros e Municípios
(CF, arts. 24 e 30, 1). 3. A lei estadual sob análise, ao
estabelecer a obrigatoriedade da exibição, antes das
sessões, em todos os cinemas do Estado, de filme
publicitário esclarecendo as consequências do uso de
drogas, disciplina matéria de proteção e defesa da
saúde (CF, art. 24, XII). Alegação de usurpação de
competência legislativa privativa da União rejeitada. 4.
Por outro lado, ao atribuir ao Poder Executivo a
supervisão de filmes publicitários, a fiscalização de
salas de cinema e a lavratura de multas pelo
descumprimento da obrigação de exibição dos
filmes especificados~~estadual, de iniciativªparlamentar, viola regra constitucional que
determina a ini~tiv.§! privativa do Poder Executivo
para a disciptLr).ª-..Q.g_~_ya orgé!_nifüãO administratíva
(CF, art. 61, § ·1°, li, e). 5. Ação Direta de
inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 5140,
Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MOF~AES, Tribunal
Pleno, julgado em 11/10/2018, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-230 DIVULG 26-10-2018 PUBLIC
29-10-2018)
Igualmente se manifestou o STF, por ocasião do
julgamento da /\OI nº 5275, de relataria do Min. Alexandre de rv1oraes, no
Tribunai Pleno, julgado em 11 /'l 0/2018, no Processo Eletrônico DJe-230,
divulgado em 26/10/2018, e publicado em 29/10/20·18, em relação a projeto de
. ' ·. ', '
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São Lourenço
da. Ma.ta.
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lei proposto por Chefe do Poder Executivo violando competência legislativa
privativa de outros entes. Vejamos:
"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI DE
INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUE
DISCIPLINA O ACESSO A INFORMAÇÃO.
EXCESSOS EM RELAÇÃO A ESTRUTURA E
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS PODERES
LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO, MINISTÉRIO PÚBLICO
E TRIBUNAi$ DE CONTAS. PROCEDÊNCIA
PARCIAL. 1. O inciso I do parágrafo único do art. 1 ° da
Lei 15.175/2012 do Estado do Ceará apenas reproduz
o disposto no art. 1°, parágrafo único, 1, da Lei Federal
12.527 /2011 (Lei de Acesso à Informação), que, com
fundamento no art. 5°, XXXIII, art. 37, § 3°, li, e art.
216, § 2°, da Constituição Federal, estabelece deveres
aplicáveis a toda a Administração Pública, direta e
indireta, nas esferas federativas e nos três Poderes de
Estado. 2. A previsão dos artigos 5°, li a VI, e 6°, § 2°,
da Lei impugnada interferiu na organização
administrava dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem
como do Ministério Público, do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará e do Tribunal de Contas dos
Municípios, recentemente extinto, induzindo a
modificação de sua estrutura orgânica e gerando
impacto na gestão de seus recursos humanos. 3. A
Constituição Federal assegura a autonomia
administrativa do Poder Legislativo (CF, artigos 51, Ili e
IV; 52, XII e XIII), do Poder Judiciário (CF, art. 99), do
Ministério Público (CF, art. 127, § 2°) e também dos
Tribunais de Contas (CF, artigos 73, 75 e 96, li, b).
Precedentes. 4: Ação Direta julgada parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade dos
artigos 5°, li a VI, e 6°, § 2°, da Lei 15.175/2012 do
Estado do Ceará"
Ili - CONCLUSÃO.
As proposições do projeto de lei em análise têm a
nobre finalidade de dispor sobre a obrigatoriedade da implantação de sistema
de controle de frequência de alunos em escolas públicas - Frequência Digital
Escolar.
O Município é ente federativo .cornpetente para tal, contudo vislumbramos
ocorrência de vício de iniciativa tendo em vista que o projeto de lei dispõe
sobre matéria de competência privativa do Chefe do Executivo, legislando
organização administrativa, em afronta à Lei Orgânica Municipal, à
·------ - -·~---·-------·----
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Sã.o Lourenço
cta. Ma.ta. '' . • I I (/pi ,, ,-/6/ i,:HfiP jJ•./(f~ fUlH{J, r'-UW.U('
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e aos Princípios Constitucionais
de Simetria e Predominância do Interesse.
Dessa forma observa-se que o projeto de lei, acaba por
usurpar a competência privativa do Chefe do Poder Executivo e macula o
diploma pelo vício de iniciativa, razão pela qual ponderamos pelo yeto jur,ídiço
do projeto.
Diante do exposto, e tendo em vista que este parecer
não é vinculativo, remeta-se o presente projeto de lei, bem como parecer para
superior consideração do Chefe do Executivo, a quem cabe e compete o
exercício de sanção e veto, uma vez que este parecer se propôs a elucidar
algumas dúvidas relacionadas ao tema.
É o Parecer, s.m.j.
À Consideração Superior.
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