PREFEITURA DE
Sã.o Lourenço
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São Lourenço da Mata, 06 de setembro de 2019
MENSAGEM DE VETO Nº010/2019-GABINETE DO PREFEITO
Ref. Projeto de Lei n°051/2019, de autoria do Exmo. Sr. Vereador
Antônio Barros de Souza Filho
Exmo. sr. Presidente,
comunico a Vossa Excelência que o Projeto de Lei Municipal
nº051 /2019 nesta data recebeu VETO nos seguintes artigos: parágrafo
segundo do artigo 1 ° e artigos 2° e 4° deste Poder Executivo, nos
termos do artigo 39 da Lei Orgânica do Município, segundo o parecer
da Procuradoria Municipal (Doe. em anexo), nos termos do Art.32, 111 da
Lei da Orgânica do Município
Em virtude de todos esses argumentos,encareço aos nobres Senhores
Vereadores a manutenção do veto ao Projeto de Lei nº051 /2019.
Reafirmo a Vossa Excelência, protestos de consideração e apreço.
~~es~ ~ra -
Prefeito
A Sua Excelência
Vereador Cicero Pinheiro dos Santos Junior
Presidente da Câmara Municipal de São Lourenço da Mata.
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PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
São Lourenço da Mata, 04 de setembro de 2019.
PARECER JURÍDICO Nº 06012019/PGM/SLM Í(~,.e/J. ~~ ~; Ch/2JJ/J3
ÓRGÃO SOLICITANTE: GABINETE DO PREFEITO ~ ~
ASSUNTO: Análise do Projeto de Lei nº 051/2019
Dispõe sobre autorização para criação
do Centro de Referência do
Empreendedor de São Lourenço da
Mata, e dá outras providências.
Autor: Vereador Antônio Barros/ de
Souza Filho.
1 - RELATÓRIO
Trata-se de consulta encaminhada pelo Gabinete do
Prefeito sobre Projeto de Lei nº 051/2019, enviado pela Câmara de
Vereadores, dispondo sobre autorização para criação do Centro de Referência
do Empreendedor de São Lourenço da Mata, e dando outras providências.
É o sucinto relatório. Segue o exame jurídico.
li - ANÁLISE JURÍDICA.
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É cediço em matéria constitucional que terminada a
fase de discussão e votação, aprovado o projeto de lei, este deverá ser
encaminhado para a apreciação do Chefe do Executivo, para sanção ou veto.
Em caso de concordância, de aquiescência, o Chefe do
Executivo sancionará o projeto de lei, sendo esse o momento em que o projeto
de lei se transforma em lei.
A sanção poderá ser expressa ou tácita.
Sanção expressa é quando o Chefe do Executivo
deliberadamente manifesta a sua concordância. Contudo, na sanção tácita,
recebido o projeto, se ele não se manifestar no prazo de 15 dias úteis, o seu
silêncio importará sanção. É o famoso "quem cala, consente", ou seja, ficando
silente, é como se o Chefe do Executivo não discordasse do projeto
encaminhado pelo Legislativo.
Ressalte-se que a sanção não convalida vício formal
subjetivo de iniciativa, ou seja, em se tratando, por exemplo, de projeto cuja
iniciativa seja reservada ao prefeito e encaminhada por um vereador, a sanção
não corrige o vício, que é insanável.
Cabe destacar que o prazo para sanção ou veto é de
15 dias, contados da data do recebimento.
Já em caso de discordância, poderá o prefeito vetar o
projeto de lei, total ou parcialmente; Mas ou se veta todo o projeto de lei (veto
total), ou somente parte dele. O veto parcial só abrangerá texto integral de
artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Assim, pode-se a:o,r.mar que não
existe veto de palavras, o que poderia alterar, profundamente, o sentido do
te10. O prefeito poderá vetar o projeto se entend~inconstitucional (veto
jurldico), ou contrario ao interesse público (veto político). __..
Cumpr.e,_estabelecer que o veto é sempre expresso.
Assim, não existe veto tácito, devendo ser motivado e por escrito. O veto é
sempre supressivo, não podendo adicionar. Além disso, o veto é superável ou
relativo, pois poderá ser "derrubado" pelo Poder Legislativo.
Importa lembrar, ainda, que se o prefeito simplesmente
vetar, sem explicar os motivos de seu ato, estaremos diante da inexistência do
veto, portanto, o veto sem motivação expressa produzirá os mesmos efeitos da
sanção (no caso, tácita).
Passando a análise pormenorizada das proposições
legais do projeto observamos que alguns dispositivos tratam matérias de
competência legislativa privativa do Chefe do Executivo como se passa a
demonstrar.
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Existe macula de v1c10 na iniciativa no disposto no
parágrafo segundo do art. 1 ° e no art. 4° do projeto em comento por tratar
sobre organização administrativa. Ora, é sabido que por força do art. 32, Ili, da
Lei Orgânica Municipal, matéria que verse sobre organização administrativa é
de competência legislativa privativa do chefe do poder executivo municipal.
Vejamos:
"Lei Orgânica Municipal. Art. 32 - Compete
privativamente ao Prefeito, a iniciativa de projetos de
lei que disponham sobre:
( ... )
Ili - Organização administrativa, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoais da
administração."
Na mesma esteira, eivado de vício está o disposto no
art. 2° do projeto de lei analisado, por tratar a matéria de competência privativa
do chefe do poder executivo consistente nas atribuições dos órgãos da
Administração Pública Municipal.
Assim estabelece a Lei Orgânica Municipal em seu art.
32, IV:
"Lei Orgânica Municipal. Art. 32 - Compete
privativamente ao Prefeito, a iniciativa de projetos de
lei que disponham sobre:
( ... )
IV - Criação, estrutura e atribuições dos órgãos da
Administração Pública Municipal;"
A organização administrativa é baseada em dois
pressupostos fundamentais: a distribuição de compejênéÍas e a hierarquia.
O ldireito positivo define as atribuições dos vários órgãos administrativos,
cargos e funções e, para que haja harmonia e unidade de direção, ainda
estabelece uma relação de ~ordenação e subordinação entre os vários
órgãos que integram a-Administração Pública, ou seja, estabelece a hierarquia.
Não se pode dizer que a organização hierárquica
corresponda a atribuição exclusiva do Poder Executivo, diante do artigo 61, §
1°, li, da Constituição, segundo o qual se incluem na iniciativa do Presidente da
República as leis que disponham sobre organização administrativa.
Combinando-se esse dispositivo com o artigo 84, VI, na redação dada pela
Emenda Constitucional nº 32/01, tem-se que concluir que a organização
administrativa, quando não implique aumento de despesa, é da competência
do Presidente da República; quando acarrete aumento de despesa, é matéria
de lei de iniciativa do Presidente da República.
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No entanto, mesmo quando dependa de lei, pode-se
dizer que da organização administrativa decorrem para a Administração
Pública diversos poderes:
1. o de editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções), com o
objetivo de ordenar a atuação dos órgãos subordinados; trata-se de atos
normativos de efeitos apenas internos e, por isso mesmo, inconfundíveis
com os regulamentos; são apenas e tão somente decorrentes da
relação hierárquica, razão pela qual não obrigam pessoas a ela
estranhas;
2. o de dar ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência,
para estes últimos, salvo para as ordens manifestamente ilegais;
3. o de controlar a atividade dos órgãos inferiores, para verificar a
legalidade de seus atos e o cumprimento de suas obrigações, podendo
anular os atos ilegais ou revogar os inconvenientes ou inoportunos,
seja ex officio, seja mediante provocação dos interessados, por meio de
recursos hierárquicos;
4. o de aplicar sanções em caso de infrações disciplinares;
5. o de avocar atribuições, desde que estas não sejam da competência
exclusiva do órgão subordinado;
6. o de delegar atribuições que não lhe sejam privativas.
Há de se observar que a relação hierárquica é
acessona da organização administrativa. Pode haver distribuição de
competências dentro da organização administrativa, excluindo-se a retação
hierárquica com relação a determinadas atividades. É o que acontece. por
exemplo, nos órgãos consultivos que, embora incluídos na hierarquia
administrativa para fins disciplinares, por exemplo, fogem à rela~- hierárquica
no que diz respeito ao exercício de suas funções. Trata-se,.de determinadas
atividades que, por sua própria natureza, são ingpmpatíveis com uma
determinação de comportamento por parte do .§Uperior hierárquico. Outras
vezes, acontece o mesmo porque a própr~lei atribui uma competência, com
exchlividade, a determinados órgãcSs administrativos, em especial os
colegiados, excluinoo-tambéni" a interferência de órgãos superiores.
Ainda a respeito de hierarquia, segundo o ilustre
doutrinador Renato Alessi (1970:103), cabe assinalar que a expressão pode
ser empregada em três sentidos diferentes, um técnico-político e os outros dois
jurídicos, da seguinte forma:
a) sob o primeiro aspecto, a hierarquia é um princípio, um critério de
organização administrativa, em decorrência do qual um órgão se situa
em plano de superioridade com respeito a outros que se situam na
mesma posição em relação a outros que, por sua vez, se situam na
mesma posição em relação a outros mais, e assim por diante, dando
lugar a uma característica pirâmide; em seu ápice encontra-se o Chefe
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'
do Poder Executivo, de onde emanam as diretrizes para os órgãos
inferiores; estes, por sua vez, fornecem os elementos e preparam as
decisões dos órgãos superiores;
b) sob o segundo aspecto (agora jurídico), a hierarquia corresponde a um
ordenamento hierárquico definido por lei e que implica diversidade de
funções atribuídas a cada órgão; essa distribuição de competências
pode ser mais ou menos rígida, podendo ser concorrente ou exclusiva;
dependendo da maior ou menor rigidez, os órgãos superiores terão
maior ou menor possibilidade de controle sobre os subordinados;
c) sob o terceiro aspecto (ainda jurídico), a hierarquia corresponde a uma
relação pessoal, obrigatória, de natureza pública, que se estabelece
entre os titulares de órgãos hierarquicamente ordenados; é uma relação
de coordenação e de subordinação do inferior frente ao superior,
implicando um poder de dar ordens e o correlato dever de obediência.
Vale dizer que o ordenamento hierárquico é fixado pela lei e que
desse ordenamento resulta uma relação de coordenação e
subordinação, que implica os já referidos poderes para a
Administração.
Segundo Mário Masagão (1968:55), a relação
hierárquica caracteriza-se da seguinte maneira:
a) é uma relação estabelecida entre órgãos, de forma necessária e
permanente;
b) que os coordena;
e) que os subordina uns aos outros;
d) e gradua a competência de cada um.
Daí depreende-se a que a organização administrativa é
o que coordena e subordina uns aos outros os órgãos _g,.,.a/Administração
Pública e seus agentes, graduando a autoridade de ~m~
~os Poderes Jud,rie"e Legislativo não existe
hieràrquia no sentido de relação de coordênação e subordinação, no que diz
respeito 'às-suas-1unç_ões...jAstitõció;ais. No primeiro, há uma distribuição de
competências entre instâncias, mas uma funcionando com independência em
relação à outra; o juiz da instância superior não pode substituir-se ao da
instância inferior, nem dar ordens ou revogar e anular os atos por este
praticados. Com a aprovação da Reforma do Judiciário pela Emenda
Constitucional nº 45/04, cria-se uma hierarquia parcial entre o STF e todos os
demais órgãos do Poder Judiciário, uma vez que suas decisões sobre matéria
constitucional, quando aprovadas como súmulas, nos termos do artigo 103-A,
introduzido na Constituição, terão efeito vinculante para todos. O mesmo
ocorrerá com as decisões definitivas proferidas em ações diretas de
inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou
ato normativo federal ou estadual (art. 102, § 2°). No Legislativo, a distribuição
de competências entre Câmara e Senado também se faz de forma que haja
absoluta independência funcional entre uma e outra Casa do Congresso.
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O Supremo Tribunal Federal já manifestou seu repúdio
ao v1c10 de iniciativa por violação à competência legislativa privativa por
diversas vezes como passamos a demonstrar:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE
CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E
PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO
PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR
DO ESTADO DE ALAGOAS. 1. iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar
sobre organização administrativa no âmbito do
Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta
o art. 61, § 1°, inc. li, alínea e, da Co.nstituição da
República, ao alterar a atribuição da Secretaria de
Educação do Estado de Alagoas. Princípio da
simetria federativa de competências. 3. iniciativa
louvável do legislador alagoano que não retira o
vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes. 4.
ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente
(ADI n. 2.329, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Pleno,
DJe de 25.6.1 O).
E mais:
CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. CRIAÇ~ DE NOVAS
ATRIBUIÇÕES AO PODER EXECUTIVO PARA
SUPERVISIONAR ..JA PRODUÇÃO DE FILMES
PUBLICl!.,ÁRIOS PARA PREVEN_9ÃO AO USO DE
9R6(3;t(S, FISCALIZAR A EXIBIÇAO NAS SALAS DE
CINEMA E LAVRAR MULTAS PELO
DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE
INICIATIVA RECONHECIDA. 1. As regras de
distribuição de competências legislativas são alicerces
do federalismo e consagram a fórmula de divisão de
centros de poder em um Estado de Direito. Princípio
da predominância do interesse. 2. A própria
Constituição Federal, presumindo de forma absoluta
para algumas matérias a presença do princípio da
predominância do interesse, estabeleceu, a priori,
diversas competências para cada um dos entes
federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal
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e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora
acentuar maior centralização de poder, principalmente
na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior
descentralização nos Estados-Membros e Municípios
(CF, arts. 24 e 30, 1). 3. A lei estadual sob análise, ao
estabelecer a obrigatoriedade da exibição, antes das
sessões, em todos os cinemas do Estado, de filme
publicitário esclarecendo as consequências do uso de
drogas, disciplina matéria de proteção e defesa da
saúde (CF, art. 24, XII). Alegação de usurpação de
competência legislativa privativa da União rejeitada. 4.
Por outro lado, ao atribuir ao Poder Executivo a
supervisão de filmes publicitários, a fiscalização de
salas de cinema e a lavratura de multas pelo
descumprimento da obrigação de exibição dos
filmes especificados, a lei estadual, de iniciativa
parlamentar, viola regra constitucional que
determina a iniciativa privativa do Poder Executivo
para a disciplina de sua organização administrativa
(CF, art. 61, § 1°, li, e). 5. Ação Direta de
Inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 5140,
Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal
Pleno, julgado em 11/10/2018, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-230 DIVULG 26-10-2018 PUBLIC
29-10-2018)
Igualmente se manifestou o STF, por ocasiãó do
julgamento da ADI nº 5275, de relatoria do Min. Alexandre de ~raes, no
Tribunal Pleno, julgado em 11/10/2018, no Processo Eletrônico DJe-230,
divulgado em 26/10/2018, e publicado em 29/10/2018, em relação a projeto de
lei proposto por Chefe do Poder Executivo violando competência legislativa
pri~ativa de outros entes. Vejamos:
"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI DE
INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUE
DISCIPLINA O ACESSO A INFORMAÇÃO.
EXCESSOS EM RELAÇÃO A ESTRUTURA E
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS PODERES
LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO, MINISTÉRIO PÚBLICO
E TRIBUNAIS DE CONTAS. PROCEDÊNCIA
PARCIAL 1. O inciso I do parágrafo único do art. 1° da
Lei 15.175/2012 do Estado do Ceará apenas reproduz
o disposto no art. 1°, parágrafo único, 1, da Lei Federal
12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), que, com
fundamento no art. 5°, XXXIII, art. 37, § 3°, li, e art.
216, § 2°, da Constituição Federal, estabelece deveres
aplicáveis a toda a Administração Pública, direta e
indireta, nas esferas federativas e nos três Poderes de
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Estado. 2. A previsão dos artigos 5°, li a VI, e 6°, § 2°,
da Lei impugnada interferiu na organização
administrava dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem
como do Ministério Público, do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará e do Tribunal de Contas dos
Municípios, recentemente extinto, induzindo a
modificação de sua estrutura orgânica e gerando
impacto na gestão de seus recursos humanos. 3. A
Constituição Federal assegura a autonomia
administrativa do Poder Legislativo {CF, artigos 51, Ili e
IV; 52, XII e XIII), do Poder Judiciário (CF, art. 99), do
Ministério Público (CF, art. 127, § 2°) e também dos
Tribunais de Contas (CF, artigos 73, 75 e 96, li, b).
Precedentes. 4. Ação Direta julgada parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade dos
artigos 5°, li a VI, e 6°, § 2°, da Lei 15.175/2012 do
Estado do Ceará"
Ili - CONCLUSÃO.
As proposições do projeto de lei em análise têm a
nobre finalidade de dispor sobre autorização para criação do Centro de
Referência do Empreendedor de São Lourenço da Mata, e dá outras
providências.
O Município é ente federativo competente para tal,
contudo vislumbramos a ocorrência de vício de iniciattva em algu_ps dispositivos
do projeto de lei, por tratarem matérias de competência privativa do Chefe do
Executivo, no parágrafo segundo do art. 1°, e nos artigos 2° e 4°, razão
peia qual ponderamos pelo veto jurídico dos mesmos.
Contudo&abe ao Chefe do Executivo a análise
quanto ao interessepú61iêo dos dispositivos do projeto, sendo passível
de veto político; merecendo especial atenção, nesse aspecto, o prazo
estipulado no artigo 7°.
Diante do exposto, e tendo em vista que este parecer
não é vinculativo, remeta-se o presente projeto de lei, bem como parecer para
superior consideração do Chefe do Executivo, a quem cabe e compete o
exercício de sanção e veto, uma vez que este parecer se propôs a elucidar
algumas dúvidas relacionadas ao tema.
É o Parecer, s.m.j.
À Consideração Superior.
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Dr. H
~
ugo Farias Uns 1/1,,va. ~
ASSESSOR ESPECIAL DO MUNICÍPIO ro(((o
7
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ASSES
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