materia nº 8/2025

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Rio Largo
MUNICÍPIO DE RIO LARGO
GABINETE DO PREFEITO
OFÍCIO Nº 335/2025/GAPRE/PMRL
Rio Largo/AL, 17 de setembro de 2025.
A Sua Excelência, o Senhor
JOSÉ ROGÉRIO DA SILVA
Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Rio Largo
Câmara Municipal de Vereadores de Rio largo
Nesta.
ASSUNTO: VETO TOTAL AO PROJETO DE LEI Nº 12/2025 DO PODER
LEGISLATIVO.
Senhora Presidente,
O Poder Executivo Municipal, por meio do Gabinete do Prefeito Pedro Carlos da Silva
Neto, cumprimenta Vossa Excelência e Digníssimos Pares, em atenção ao Projeto de Lei nº
12/2025, de iniciativa do Poder Legislativo, vem manifestar VETO TOTAL, pelos fundamentos
que segue.
Encaminha, por este, a Mensagem de VETO em anexo que “DISPÕE SOBRE
“REMÉDIO EM CASA”, DESTINADO A CRIAR MECANISMOS NECESSÁRIOS PARA
A ENTREGA DOMICILIAR GRATUITA DE MEDICAMENTOS DE USU CONTÍNUO A
PACIENTES IDOSOS E/OU PORTADORES DE DOENÇAS CRÔNICAS,
REGULARMENTE INSCRITOS E ATENDIDOS NOS PROGRAMAS MUNICIPAIS DE
ASSISTENCIA FARMACEUTICA E FORNECIMENTO DE MEDICAMNETOS E
ASSEMELHADOS NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE RIO LARGO/AL, E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS.” de autoria do Poder Legislativo.
Em suma, com o devido respeito aos Nobres Edis, e, sobretudo à boa intenção que
inspirou a edição deste projeto, diante das razões supracitadas sobre o Interesse Público,
firmamos, com esteio nas justificativas apresentadas, VETO TOTAL ao Projeto de Lei nº 12/2025,
por razões de legalidade - vício de autoria.
Por fim, reitera-se os mais elevados votos de estima e consideração, ao passo que este
Executivo Municipal põe-se à disposição, para quaisquer eventualidades ulteriores.
Cordialmente,
edro Carlos da Silva Neto
Prefeito de Rio Largo/AL
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Interessado: Câmara Municipal de Rio Largo
Projeto de Lei nº: 12/2025
Assunto: Análise de juridicidade do PL que institui o Programa
“Remédio em Casa”
Origem: Vereadora Aline Diniz - União Brasil
PARECER JURÍDICO PROJUR Nº 02.0206/2025 - PGM/RIO LARGO
EMENTA: Projeto de Lei Municipal nº 12/2025 —
Programa “Remédio em Casa” - Proposição de origem
parlamentar que institui entrega domiciliar de
medicamentos a pacientes idosos, com doenças
crônicas ou mobilidade reduzida - Análise de
competência legislativa - Risco de vício de
iniciativa em razão da criação de obrigações ao
Executivo - Ausência de estimativa de impacto
orçamentário e financeiro (arts. 15, 16 e 113 da
LRF) - Possível sobreposição normativa com ações
já existentes na rede municipal de saúde —
Natureza ambígua do texto legal entre autorização
e imposição - Recomendação de veto integral como
medida de cautela jurídica e fiscal =
Possibilidade de reapresentação futura da matéria
por iniciativa do Executivo, com estudos técnicos
e orçamentários apropriados.
I - RELATÓRIO
Trata-se de solicitação de análise jurídica referente ao
Projeto de Lei nº 12/2025, aprovado pela Câmara Municipal de Rio
Largo/AL, de iniciativa parlamentar, que propõe a criação do
programa denominado “Remédio em Casa”.
A proposta legislativa tem por escopo a implementação de
uma política pública voltada à promoção do acesso facilitado e
regular a medicamentos de uso contínuo, por meio da entrega
domiciliar gratuita a pacientes idosos, pessoas com doenças
crônicas e/ou com mobilidade reduzida, desde que regularmente
inseridos nos programas municipais de assistência farmacêutica.
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O projeto estabelece que a entrega dos medicamentos deverá
ocorrer preferencialmente de forma mensal, diretamente no
domicílio do paciente ou, na impossibilidade deste, a pessoa por
ele autorizada, mediante cadastramento prévio. Os medicamentos a
serem fornecidos gratuitamente deverão estar devidamente
prescritos por profissional habilitado e vinculados aos programas
de saúde pública do município, seguindo os protocolos clínicos e
as normas da Secretaria Municipal de Saúde.
Ademais, a norma em análise faculta ao Poder Executivo a
possibilidade de firmar convênios e parcerias com entes públicos
ou privados, inclusive com entidades sem fins lucrativos, para
viabilizar a execução das ações previstas no programa, ampliando
sua capilaridade e eficiência.
No que tange ao aspecto orçamentário, o texto legal
estabelece que as despesas decorrentes da execução da lei correrão
por conta das dotações próprias do orçamento vigente, bem como de
eventuais suplementações, inclusive aquelas a serem previstas nos
orçamentos futuros, a depender da necessidade e da disponibilidade
financeira do Município.
Dessa forma, o projeto apresenta-se como uma iniciativa
legislativa voltada à consolidação do direito à saúde e ao cuidado
humanizado, especialmente junto à população em situação de maior
vulnerabilidade, ao mesmo tempo em que introduz implicações
práticas que demandam exame quanto à sua juridicidade, à
compatibilidade com o ordenamento já existente, bem como à sua
viabilidade orçamentária e administrativa. É com base nessas
premissas que se seguirá a análise técnica no presente parecer.
II - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
1. Competência Legislativa Municipal
A iniciativa parlamentar encontra amparo no art. 30, inciso
I da Constituição Federal, que confere ao Município competência
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para legislar sobre assuntos de interesse local, especialmente
aqueles relacionados à saúde pública, serviço essencial de
titularidade municipal (CF, art. 196 c/c art. 198, S1º ds
Contudo, deve-se observar o limite da iniciativa
legislativa. Segundo a jurisprudência do STF, matérias que
impliquem criação, expansão ou modificação de programas de governo
com impacto orçamentário ou organizacional pertencem à iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo (ADIs 2,527; 2.365 € 5.523).
Embora o projeto trate de política pública de saúde, a sua
efetivação requer mobilização de pessoal, estrutura logística,
aquisição de insumos, contratos e repactuação de rotinas
administrativas, implicando aumento de despesa. Assim, a
iniciativa poderia ser considerada inconstitucional por vício
formal, se invadir competência reservada ao Executivo.
É relevante observar que, no campo do Direito Constitucional
e Administrativo, a competência para a iniciativa das leis nem
sempre é irrestrita ao parlamentar. Quando o projeto de lei trata
da criação ou ampliação de programas públicos que acarretam
impacto financeiro, logístico ou administrativo — como é o caso
do “Remédio em Casa”, que demanda estrutura de entrega,
mobilização de servidores, controle de estoques e logística de
distribuição — há uma linha consolidada na jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal no sentido de que tais matérias se
inserem na esfera da iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo municipal. Trata-se, portanto, de matéria que, a
princípio, escaparia à livre iniciativa parlamentar, por
interferir diretamente na organização e funcionamento da
Administração Pública (vide, entre outros: ADI 3.254/MT, Rel. Min.
Gilmar Mendes, e ADI 2.365/ES, Rel. Min. Joaquim Barbosa).
Contudo, é necessário considerar uma nuance relevante
reconhecida tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência: em
determinadas situações, admite-se a apresentação de projetos de
lei por iniciativa parlamentar, desde que esses não criem, por si
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só, obrigações diretas e imediatas ao Poder Executivo. Trata-se
dos chamados projetos de natureza autorizativa, cuja função é
permitir — e não impor — que o Executivo venha a implementar
determinada medida, conforme seu juízo de conveniência e
oportunidade.
Nesse tipo de proposição, a Administração Pública não está
obrigada a agir, mas apenas autorizada a fazê-lo, respeitando os
limites da legalidade e da capacidade orçamentária. Assim, não se
configura violação à reserva de iniciativa, já que não há
ingerência direta no funcionamento interno da máquina pública nem
geração automática de despesa.
Esse entendimento encontra respaldo na jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal, como se verifica, por exemplo, no
julgamento do Recurso Extraordinário nº 397.384/SP, relatado pela
Ministra Ellen Gracie, em que a Corte reconheceu a
constitucionalidade de projetos legislativos autorizativos,
justamente por não implicarem ingerência indevida no Poder
Executivo. Nessa decisão, o STF assentou que leis dessa natureza
não ferem o princípio da separação dos poderes, pois não vinculam
o Executivo à sua execução imediata.
Dessa forma, caso o Projeto de Lei nº 12/2025 seja
interpretado e posteriormente executado como norma autorizativa —
e não como imposição —, a sua tramitação parlamentar pode ser
considerada legítima, especialmente porque o próprio texto do
projeto prevê que sua implementação dependerá de regulamentação
posterior pelo Poder Executivo, conforme disposto no art. 6º da
proposição.
Nesse sentido, destaca-se o Recurso Extraordinário nº
397.384/SP, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em que se
assentou que leis de caráter autorizativo, por não acarretarem,
por si sós, qualquer efeito obrigatório, não violam a cláusula da
iniciativa reservada. O Supremo, nesse julgamento, entendeu que
tais leis não comprometem a separação de poderes justamente porque
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não vinculam a Administração a sua execução. Ou seja, a
administração pública municipal não é compelida a implementá-las,
mas apenas autorizada a fazê-lo, dentro dos limites da
conveniência e da oportunidade administrativa, observando-se,
ainda, os princípios da legalidade, eficiência e responsabilidade
fiscal.
Portanto, se o Projeto de Lei nº 12/2025 for interpretado e
implementado sob o viés autorizativo — como, aliás, parece
decorrer do próprio art. 6º da proposição, que remete a
regulamentação futura por decreto — sua tramitação não viola, de
plano, a cláusula de iniciativa privativa do Executivo. Essa
interpretação mitigada é Juma saída viável e compatível com o
princípio da razoabilidade, principalmente em se tratando de
proposições que visam expandir direitos sociais e políticas de
proteção à saúde, mas que ainda dependem de análise técnica e
financeira por parte da gestão para serem efetivamente
implantadas.
Não obstante, é fundamental que essa regulamentação seja
condicionada à verificação de viabilidade orçamentária e à
adequação à estrutura administrativa já existente, conforme exige
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), em seus arts.
15 e 16.
2. Possível Redundância com Legislação Vigente
É necessário destacar que já existem programas públicos no
âmbito do SUS que viabilizam o fornecimento gratuito de
medicamentos de uso contínuo e até mesmo a entrega domiciliar para
pacientes acamados ou com mobilidade comprometida.
A Portaria nº 1.555/2013 do Ministério da Saúde institui o
Programa Nacional de Segurança do Paciente (PNSP), que contempla
medidas de dispensação segura de medicamentos. Além disso, a
própria Política Nacional de Assistência Farmacêutica (Portaria
cM/MS nº 3.916/1998) assegura o fornecimento regular, gratuito e
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contínuo de medicamentos básicos à população, conforme protocolos
clínicos:
Em nível local, muitos municípios já dispõem de normativas
regulamentares internas (decretos ou portarias) que autorizam a
entrega domiciliar em casos excepcionais. Portanto, a proposta do
PL 12/2025 pode ser considerada, do ponto de vista jurídico, uma
normatização acessória ou reforçadora de políticas já existentes,
desde que não crie obrigações novas sem respaldo orçamentário.
3.Análise quanto à natureza jurídica do projeto:
autorizativa ou impositiva?
Ao examinarmos o teor do Projeto de Lei nº 12/2025, observa-
se que ele não impõe expressamente ao Poder Executivo a obrigação
de implantar o programa “Remédio em Casa” de forma imediata. Pelo
contrário, a estrutura do texto legislativo aponta para uma
possibilidade de implementação, condicionada a atos
administrativos futuros, a exemplo da necessidade de
regulamentação por decreto. Essa previsão encontra-se
expressamente no art. 6º do projeto, que assim dispõe:
“o Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que
couber, no prazo de 90 (noventa) dias, contados da
data de sua publicação.”
A presença dessa cláusula regulamentar indica que a norma
não é autoexecutável, ou seja, sua eficácia plena depende de um
ato discricionário posterior do Executivo — o que afasta, por
consequência, O seu caráter impositivo.
Além disso, não há no corpo da proposição dispositivos que
estabeleçam prazos de início para execução do programa, tampouco
há menção a obrigatoriedade de contratação, criação de cargos,
abertura de crédito suplementar ou reorganização administrativa.
Tais elementos, se estivessem presentes, poderiam caracterizar
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ingerência indevida na autonomia do Executivo, segundo
jurisprudência pacífica do STF (cf. ADI 2.365/ES, ADI 3.254/MT).
Outro ponto que reforça a natureza autorizativa do projeto
está no próprio uso da linguagem legislativa adotada. Em vez de
comandos vinculantes, como NÉSca, obrigado", "deverá ser
implantado", ou "será criado", o projeto utiliza expressões como
"fica instituído o programa", sem detalhar como se dará sua
implementação efetiva. Isso reforça que a existência do programa
como norma legal não vincula automaticamente a Administração à
sua execução prática, ficando esta a depender de juízo de
conveniência, disponibilidade orçamentária e regulamentação
posterior.
Portanto, do ponto de vista jurídico-formal, é razoável e
tecnicamente sustentável reconhecer a natureza autorizativa do
Projeto de Lei nº 12/2025, o que permite afastar, neste caso, O
vício de iniciativa. A constitucionalidade da proposta dependerá,
no entanto, de que, em sua aplicação prática, a Administração
mantenha sua liberdade de escolha quanto à execução, respeitando
os princípios da legalidade, eficiência e responsabilidade fiscal.
4. Impacto Financeiro e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A proposta enseja despesas permanentes, uma vez que envolve
logística de transporte, contratação de pessoal, aquisição de
insumos, controle informatizado de distribuição, entre outros.
Conforme o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº
101/2000), é vedada a criação de programas que gerem despesa
continuada sem a devida estimativa de impacto orçamentário e
financeiro no exercício corrente e nos dois subsequentes,
acompanhada da declaração de que os custos estarão compatíveis
com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Embora o art. 5º do projeto mencione que as despesas correrão
por conta de dotações orçamentárias já existentes, não se
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identifica nos autos qualquer Estudo Técnico Preliminar ou
manifestação da Secretaria Municipal de Finanças sobre viabilidade
de execução imediata.
Assim, ainda que a intenção do projeto seja nobre e
socialmente meritória, recomenda-se que sua execução dependa da
edição de regulamento pelo Poder Executivo, nos termos do art. 6º
do próprio PL, após análise da disponibilidade orçamentária e
financeira.
5. Aspectos de Controle e Eficiência Administrativa
O projeto corretamente insere mecanismos de controle, ao
condicionar o benefício à inscrição do paciente nos programas
municipais, com receituário médico atualizado. No entanto, a
gestão da logística de entrega ainda carece de detalhamento.
Sugere-se que, caso o PL venha a ser sancionado, o decreto
regulamentador preveja:
1) a periodicidade e condições da entrega (e.g. por agentes
de saúde, farmacêuticos ou empresas contratadas) ;
Il)os critérios de priorização (idade, comorbidades,
localização geográfica);
III) o uso de sistemas de registro e protocolo para
comprovação da entrega;
IV) a integração com a rede de atenção básica.
III. Ponderação Final
Por tudo quanto alinhado acima, esta PGM fará uma ponderação
final considerando todos os aspectos analisados: texto normativo,
jurisprudência, responsabilidade fiscal, e o equilíbrio entre
legalidade e mérito administrativo.
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A pergunta central é: há mais elementos para recomendar a
sanção ou o veto? O projeto é mesmo autorizativo ou acaba impondo
obrigações na prática?
Embora o Projeto de Lei nº 12/2025 utilize uma redação
relativamente comedida — sem prazos executórios imediatos, sem
mandamentos vinculantes como “deverá implementar” ou NETca
obrigado a” — ele não declara expressamente que se trata de norma
autorizativa, o que já fragiliza sua blindagem jurídica.
Apesar de o art. 6º mencionar que o Poder Executivo
“regulamentará” a lei em 90 dias, o restante do texto sugere que
o programa “fica instituído”, com previsão de fornecimento mensal
de medicamentos e possibilidade de convênios, o que, na prática,
pode ser interpretado como início automático de um programa
público. Isso abre margem para que O Judiciário, provocado por
eventual ação, entenda o texto como impositivo, sobretudo em
contextos em que a lei entre em vigor e não seja regulamentada a
tempo.
Em outras palavras: o projeto não é expressamente imperativo,
mas também não se esforça para deixar claro que é meramente
autorizativo. Essa ambiguidade impõe riscos jurídicos
consideráveis, principalmente porque pode dar margem à tese de
omissão do Executivo caso a entrega domiciliar não seja
implementada, ainda que não haja estrutura ou orçamento
disponível.
Nesse sentido, esta Procuradoria entende que na possível
existência de impacto orçamentário e ausência de estudo prévio
está um dos pontos mais críticos do projeto. A criação de um
serviço de entrega domiciliar regular e estruturado envolve
despesas com veículos, pessoal, controle de estoque, TI e
segurança sanitária. Nada disso foi demonstrado como viável do
ponto de vista orçamentário.
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A Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 15 e 16) exige
estimativas formais de impacto orçamentário antes da criação de
qualquer programa com despesa continuada. O projeto ignora esse
requisito completamente, o que configura vício material relevante.
Além disso, a ausência de manifestação prévia da Secretaria
Municipal de Saúde e da Secretaria de Finanças enfraquece a
capacidade de execução do programa, mesmo que ele fosse legalmente
permitido. A sanção, nestes termos, criaria uma obrigação política
e social que a Administração não teria como cumprir sem correr
risco de responsabilização.
Ademais, o Município de Rio Largo, à semelhança de outros
entes que executam a Política Nacional de Assistência
Farmacêutica, já promove a entrega de medicamentos gratuitos via
sus. Embora essa entrega não seja domiciliária como política
padrão, há mecanismos internos que, por requisição médica,
possibilitam entregas excepcionais a pacientes acamados.
Logo, o projeto, ao “instituir” uma política paralela sem
coordenação com os fluxos já existentes, cria o risco de
sobreposição normativa e operacional, gerando insegurança
administrativa e, possivelmente, desperdício de recursos.
Porquanto, com base em todos os elementos analisados,
entende-se que o Projeto de Lei nº 12/2025 deve ser vetado
integralmente, pelas seguintes razões combinadas:
1) Risco jurídico real de ser considerado impositivo,
especialmente por ausência de menção clara ao caráter autorizativo
e pela estrutura da redação que sugere início automático do
programa;
II) Ausência completa de estudo de impacto orçamentário e
financeiro, violando os arts. 15 e 16 da LRF e expondo o Município
a risco de responsabilização por gestores;
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III) Possível interferência na competência privativa do
Executivo, ao criar novo serviço público, com estrutura
operacional própria, sem iniciativa do Poder Executivo;
IV) Sobreposição com programas já existentes, podendo gerar
ineficiência administrativa.
Por fim, embora a proposição seja nobre em sua finalidade,
a forma como está estruturada não garante segurança jurídica nem
sustentabilidade fiscal, sendo mais prudente o veto, com
possibilidade de reapresentação da matéria futuramente, como
projeto de lei de iniciativa do Executivo, devidamente instruído
com os estudos técnicos, orçamentários e operacionais necessários.
IV - CONCLUSÃO
Considerando todas as análises realizadas, esta Procuradoria
entende que o Projeto de Lei nº 12/2025, que institui o programa
“Remédio em Casa”, pode ser admitido sob o ponto de vista jurídico,
desde que interpretado como norma de natureza autorizativa. Nessa
condição, sua tramitação não fere o princípio da separação de
poderes nem o regime constitucional da iniciativa legislativa,
uma vez que sua execução permanece condicionada a posterior ato
discricionário do Chefe do Poder Executivo, mediante
regulamentação específica.
O projeto, como proposto, busca ampliar o acesso à
assistência farmacêutica no município, beneficiando especialmente
pacientes em situação de vulnerabilidade, o que o torna meritório
sob o aspecto da finalidade pública. No entanto, a ausência de
estudo técnico-orçamentário que demonstre a viabilidade da medida,
conforme exigido pelos arts. 15, 16 e 113 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), além da inexistência de
manifestação da Secretaria de Finanças e da articulação com
políticas já existentes, são elementos que impõem cautela à sua
eventual implementação.
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Assim, recomenda-se que, caso o Chefe do Poder Executivo
opte pela sanção da matéria, o faça com a clara compreensão de
que a norma possui caráter autorizativo e que sua execução
concreta deverá ser precedida de regulamentação por decreto, após
manifestação técnica das Secretarias envolvidas quanto à
viabilidade administrativa, operacional e fiscal.
Alternativamente, esta Procuradoria entende que, caso a
interpretação dominante seja a de que o Projeto de Lei nº 12/2025
ultrapassa os limites de uma norma meramente autorizativa — por
exemplo, ao pressupor custos públicos ainda não estimados,
demandar reestruturações administrativas não previamente
delineadas ou conflitar com diretrizes já estabelecidas pela
legislação vigente , poderá haver justificativa jurídica para a
adoção do veto total ao projeto, com fundamento no art. 66, S1º,
da Constituição Federal.
Nesse caso, o veto poderá ser embasado, em primeiro lugar,
na inconstitucionalidade formal, decorrente do possível vício de
iniciativa legislativa, uma vez que a proposição interfere em
matéria de competência privativa do Poder Executivo, ao prever a
criação de programa público que demanda mobilização de estrutura
administrativa e recursos financeiros.
Em segundo lugar, poderá ser considerado o fundamento da
contrariedade ao interesse público, uma vez que não foi
demonstrada, até o momento, a compatibilidade orçamentária da
medida, circunstância que pode comprometer a sustentabilidade
fiscal do Município e gerar desequilíbrios na alocação de
recursos.
Por fim, cabe mencionar o risco de sobreposição normativa,
dado que já existem, no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde,
políticas públicas estruturadas que tratam do fornecimento de
medicamentos a pacientes em condições especiais, inclusive com
mecanismos de entrega a domicílio em casos excepcionais e a
criação de um novo programa, sem coordenação com essas políticas,
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Prefeitura de Rio Largo
Av. Napoleão Vigna - Ceni/Napoleao Viana, Rlo Larga - AL, 57100-000
PREFEITURA
RIO LARGO
Cidade da Gente
sm Ga
Rio Largo as
ESTADO DE ALAGOAS S ra,
PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO LARGO É mualad
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO É maliada
End. na Rua Napoleão Viana S/N, Galeria Napoli a
Bairro Prefeito Antônio Lins de Souza - Rio Largo/AL — CEP 57.100.000
CNPJ. 12.200.168/0001-20
pode resultar em duplicidade de esforços, desperdício de recursos
e ineficiência administrativa.
Desse modo, esta Procuradoria manifesta-se pela
possibilidade jurídica da sanção, desde que observadas as
condições acima; ou, alternativamente, pelo veto total ao projeto,
caso prevaleça o entendimento de que ele extrapola os limites da
autorização legislativa e apresenta riscos à legalidade, à
responsabilidade fiscal e à organização administrativa do
Município
Este é o parecer, salvo melhor juízo. Encaminhe-se à
autoridade competente para as providências cabíveis.
Rio Largo/AL, 02 de junho de 2025.
DA
Ice
Gustavo/ deh e Barros Callado Macedo
EO ato ágar Geral do Município de Rio Largo
E OAB/AL nº 9.040
MA
Waneska
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Prefeitura de Rio Largo
Av. Napoleão Viana - Conj. Napoleao Viana, filo Largo - AL, 87100-000