materia nº 12/2022

PODER LEGISLATIVO
CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS
COMISSÃO LEGISLATIVA – PORTARIA Nº 005/2021
Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
PARECER JURÍDICO Nº 010/2022
PROJETO DE LEI Nº 047/2021
AUTOR: VEREADOR ALZIMÁRIO BELMONTE VIEIRA - PSD
EMENTA: Direito Constitucional. Constituição 
Estadual. Vício de Iniciativa. Usurpação de 
Competência. Poder Executivo. Lei 
Autorizativa. Possibilidade de conversão em 
Indicação.
1 – RELATÓRIO
A Secretaria Parlamentar, da Câmara Municipal de Vereadores de Ilhéus 
encaminhou a esta Comissão Legislativa, instituída pela Portaria nº 005/2021, 
projeto de Lei de nº 003/2021, que “Dispõe sobre o atendimento aos animais 
doentes, de propriedade de pessoas carentes, através de convênio a ser firmado 
com hospitais veterinários mantidos por estabelecimentos de ensino superior, e 
adota outras providencias”, para fins de parecer prévio.
O Projeto de Lei tem autoria do Vereador Alzimário Belmonte Vieira. Em 
sua justificativa, desfila a notoriedade da quantidade de animais abandonados na 
cidade e, que, segundo ele, normalmente são abandonados por pessoas simples, 
humildes que assim agiram por não mais desejarem ficar com eles.
Acrescenta que um dos motivos desse abandono acontecer é o fato de 
estas pessoas carentes não terem onde levar seus animais para receber 
tratamento adequado, vacinas, bem como tomar os medicamentos prescritos 
pelos médicos veterinários.
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Objetiva com a proposição, o agendamento e, mediante a apresentação de 
um comprovante de participação em algum programa social de órgão oficial 
atender animais, sejam eles gatos, cachorros, cavalos, vacas, cabras etc.
Finaliza, argumentando acerca do interesse público sobre a causa e a 
necessidade de aprovação do projeto.
É o relatório. Passo à análise.
2 – ANÁLISE JURÍDICA
A atividade legislativa se desenvolve dentro de um processo formal, 
estruturado conforme o ordenamento legislativo, a que se dá o nome de processo 
legislativo. A cada espécie legislativa (lei ordinária, lei complementar, resolução, 
decreto legislativo, etc.) corresponde um determinado procedimento.
Conforme estabelecido no § 3º, da Portaria nº 005/2021:
§ 3º – A Secretaria Parlamentar encaminhará a proposição 
para o Presidente da Câmara com cópia para Comissão 
Legislativa, para que esta possa oferecer seu parecer 
técnico acerca da matéria, respeitando o prazo de 03 
(três) dias, considerando o quanto disposto na Portaria nº 
005/2021, bem como os prazos estipulados no Regimento 
Interno. (Grifou-se)
Assevera o artigo 99, do Regimento Interno desta Casa Legislativa:
Art. 99 – As proposições deverão ser redigidas em termos 
claros, objetivos e concisos, em língua nacional e na 
ortografia oficial e assinadas pelo seu autor ou autores.
O Projeto de Lei em destaque atende a essa exigência regimental.
Quanto à iniciativa do projeto de Lei, amolda-se ao interesse local, 
conforme estatuído no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, contudo
privativa do Senhor Prefeito Municipal, por simetria ao que dispõe a Constituição 
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Federal artigo 61 e artigos 55 e 77, incisos II e VII da Constituição Estadual, 
violando o princípio da separação dos Poderes.
Nesse prisma, observa-se que a Lei Orgânica do Município de Ilhéus anuiu 
integralmente ao princípio da simetria ao atribuir ao Prefeito a competência 
exclusiva para apresentar projeto de lei que verse sobre a criação de cargos, 
funções ou empregos públicos na Administração Direta ou aumento de sua 
remuneração, ex vi:
Art. 54 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que 
disponham sobre;
[...]
Parágrafo Único - Não será admitido aumento de 
despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do 
Prefeito Municipal, ressalvado o disposto em lei. (Grifou￾se)
No caso em comento, de fato, o presente projeto representa invasão 
indébita do Poder Legislativo em matéria legal que, indiscutivelmente, caberia ao 
Poder Executivo Municipal, contrariando a aludida estrutura simétrica do 
processo legislativo, eis que o artigo 77, incisos II e VII da Constituição Estadual
prevê:
Art. 77 - São de iniciativa privativa do Governador do 
Estado os projetos que disponham sobre:
I - fixação ou modificação dos efetivos da Polícia Militar, do 
Corpo de Bombeiros Militar e da Polícia Civil;
II – criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta, autárquica e fundacional ou aumento 
de remuneração;
III – matéria tributária e orçamentária;
IV – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, 
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, 
reforma e transferência de militares para a inatividade;
V – organização das Procuradorias e da Defensoria Pública;
VI – criação, estruturação e competência das Secretarias e 
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demais órgãos da administração pública;
VII – organização administrativa e serviços públicos, 
que impliquem aumento ou redução de despesas.
Observa-se, pois, que a Lei Orgânica do Município reproduziu os textos 
das Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de iniciativa exclusiva 
do Prefeito as leis que disponham sobre o aumento de despesa.
Dessa maneira, o projeto de lei em análise, não resta dúvida, ao autorizar 
a prestação de assistência médica veterinária animais doentes abandonados ou 
de propriedade de pessoas carentes, bem como autorizar a firmar convênio com 
hospitais veterinários mantidos por estabelecimentos de ensino superior, de 
modo a subsidiar os dispêndios que tiverem com medicamentos, vacinas, 
exames, internações e afins, despesas estas que não poderão, no entanto, ser 
superior aos preços praticados nos estabelecimentos particulares de llhéus, 
ocasiona, pois, o aumento das despesas do Executivo.
Demais disso, não é permitido à Câmara Municipal instituir despesas sem 
a necessária provisão financeira ou sobre as quais o Executivo não tenha 
controle, nem tenha sido objeto de expressa previsão.
Sobre vícios de iniciativa a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica 
em assinalar:
Direito Constitucional. Agravo interno em recurso 
extraordinário com agravo. Controle de constitucionalidade. 
Vício de iniciativa. Atribuições de órgãos da administração 
pública. Iniciativa privativa do chefe do poder executivo. 
Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal é firme no sentido de ser inconstitucional lei de 
iniciativa do Poder Legislativo que desencadeia 
aumento de despesas públicas em matéria de iniciativa 
do chefe do Poder Executivo, bem como assentou ser de 
competência do Chefe do Poder Executivo leis que 
estruturam ou alterem órgãos ou secretarias da 
administração pública. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do 
CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários 
advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento. 
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(STF - AgR ARE: 1007409 MT - MATO GROSSO, Relator: 
Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 
24/02/2017, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 
13-03-2017)
Demais disso, é de se reconhecer que o Projeto que ora se emite este 
parecer evidencia a questão de saúde pública, sendo de suma relevância trazer 
acerca da temática o seguinte julgado:
Direito Constitucional. Agravo interno em recurso 
extraordinário com agravo. Controle de constitucionalidade. 
Vício de iniciativa. Instituição de programa de saúde 
pública. Iniciativa privativa do poder executivo. Acórdão 
do tribunal de origem que se alinha à jurisprudência do STF. 
Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal é firme no sentido de ser inconstitucional lei de 
iniciativa do Poder Legislativo que desencadeia aumento de 
despesas públicas em matéria de iniciativa do chefe do 
Poder Executivo, bem como assentou ser de competência 
do Poder Executivo leis que estruturam ou alterem órgãos 
ou secretarias da administração pública. 2. Agravo interno 
provido, a fim de negar provimento ao recurso 
extraordinário. (STF - AgR ARE: 784594 SP - SÃO PAULO, 
Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 
08/08/2017, Primeira Turma)
Demais disso, o Legislativo Municipal não pode subtrair do Prefeito o 
exame da conveniência e da oportunidade de criar a instalação em questão e 
fixar as regras para sua operacionalização. Caso o faça, ofenderá claramente o 
princípio da separação dos poderes (artigo 5º da Constituição Estadual), com a 
violação da iniciativa reservada do Executivo para desencadear o processo 
legislativo correspondente.
Ainda sobre o tema, assevera Hely Lopes Meirelles que:
[...] a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode 
administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e 
privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; 
a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal,
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genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e 
concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica 
atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que 
residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio 
constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer 
atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com 
usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza, 
ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa 
da Câmara – como também toda deliberação da Câmara 
que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito 
– é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções 
dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), 
podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito 
municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider 
Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, 
p.708 e 712).
Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo 
determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência 
constitucional, essa lei é inconstitucional.
Em que pese a lei seja autorizativa, o Poder Executivo não precisa de 
autorização para fazer algo que já lhe é legítimo.
Sobre tema, urge trazer à baila a análise de Sérgio Resende de Barros,
discorrendo sobre a referida autorização, que assim ensina:
"...insistente na pratica legislativa brasileira, a ‘lei’ 
autorizativa constitui um expediente, usado por 
parlamentares, para granjear o crédito político pela 
realização de obras ou serviços em campos materiais nos 
quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias 
administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, 
de autores do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço 
autorizado. Os constituintes consideraram tais obras e 
serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os 
subtraíram da iniciativa parlamentar das leis. Para 
compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ 
autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente 
autorizativa é a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita￾se a autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe 
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estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da 
competência constitucional desse Poder. O texto da ‘lei’ 
começa por uma expressão que se tornou padrão: ‘Fica o 
Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da autorização - 
por já ser de competência constitucional do Executivo - não 
poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo 
Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa 
parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo se 
autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza a 
própria Constituição. Elas constituem um vício patente" (Leis 
Autorizativas. Revista da Instituição Toledo de Ensino, 
agosto a novembro de 2000, Bauru, p. 262).
Por mais louvável que tenha sido a intenção do Senhor Edi, buscando 
assegurar a efetivação dos princípios constitucionais aplicáveis ao serviço 
público, verifica-se que sua propositura se demonstra ineficaz e absolutamente 
questionável, uma vez que vai apenas ensejar uma nova proposição – de projeto 
de Lei – do Poder executivo, já que é ele o competente propositor.
Assim, considerando a hipótese do presente Projeto ser apresentado como 
uma indicação ao Poder Executivo, esta, em sendo acolhida, será submetida à 
votação desta Casa de Lei, não tendo razão plausível para ser apreciado neste 
momento.
3 CONCLUSÃO
Diante do quanto exposto, resta claro que o projeto de lei em destaque é 
de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de 
Vereadores, tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, 
sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o 
texto legal daí decorrente.
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Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
Entretanto, considerando a intenção do nobre Edi propositor do Projeto de 
Lei, esta Comissão sugere que seja reapresentado em forma de Indicação para o 
Poder Executivo.
Importante salientar que a emissão de parecer por esta Comissão não 
substitui os pareceres das Comissões Permanentes, uma vez que essas são 
compostas pelos representantes do povo e constituem-se em manifestação 
efetivamente legítima do Parlamento.
Nesse sentido, a opinião jurídica não tem força vinculante, podendo seus 
fundamentos serem utilizados ou não pelos membros desta Casa de Leis.
É o Parecer, salvo melhor Juízo das Comissões Permanentes.
É o nosso parecer. S.M.J.
Ilhéus -BA, 14 de março de 2022.
ADRIANO SANTOS DE CARVALHO
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 42.467
JOSÉ CARLOS COSTA DA SILVA JÚNIOR
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 33.086
MICHAEL SANTOS NEVES
Procurador Geral 
OAB/BA 50.954