materia nº 14/2022

PODER LEGISLATIVO
CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS
COMISSÃO LEGISLATIVA – PORTARIA Nº 005/2021
Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
PARECER JURÍDICO Nº 013/2022
PROJETO DE LEI Nº 012/2022
AUTORA: VEREADORA ENILDA MENDONÇA
EMENTA: Direito Constitucional. Constituição 
Estadual. Vício de Iniciativa. Usurpação de 
Competência. Poder Executivo. Lei Autorizativa. 
Possibilidade de conversão em Indicação.
1 – RELATÓRIO
A Secretaria Parlamentar, da Câmara Municipal de Vereadores de Ilhéus 
encaminhou a esta Comissão Legislativa, instituída pela Portaria nº 005/2021, projeto 
de Lei de nº 012/2022, que “Autoriza o Chefe do Poder Executivo Municipal a instituir 
Serviço de Atendimento Especial – SERVIÇO ATENDE, no município de Ilhéus, na 
forma que indica e dá adota outras providencias”, para fins de parecer prévio.
O Projeto de Lei tem autoria da Vereadora Enilda Mendonça. Em sua
justificativa, desfila que o Serviço Atende, previsto no projeto, é destinado a 
transportar pessoas que não apresentem condições de mobilidade e acessibilidade 
autônoma aos meios de transportes convencionais ou que manifestem grandes 
restrições ao acesso e uso de equipamentos urbanos.
Acrescenta que o objetivo é aprimorar os serviços e ações que buscam 
melhorar oportunidades e condições de acessibilidade para as pessoas com 
deficiência ou mobilidade reduzida, incluindo como beneficiário do serviço os autistas 
e surdocegos que também enfrentam dificuldades na utilização do transporte 
convencional.
É o relatório. Passo à análise.
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2 – ANÁLISE JURÍDICA
A atividade legislativa se desenvolve dentro de um processo formal, 
estruturado conforme o ordenamento legislativo, a que se dá o nome de processo 
legislativo. A cada espécie legislativa (lei ordinária, lei complementar, resolução, 
decreto legislativo, etc.) corresponde um determinado procedimento.
Conforme estabelecido no § 3º, da Portaria nº 005/2021:
§ 3º – A Secretaria Parlamentar encaminhará a proposição para 
o Presidente da Câmara com cópia para Comissão 
Legislativa, para que esta possa oferecer seu parecer 
técnico acerca da matéria, respeitando o prazo de 03 (três) 
dias, considerando o quanto disposto na Portaria nº 005/2021, 
bem como os prazos estipulados no Regimento Interno. (Grifou￾se)
Assevera o artigo 99, do Regimento Interno desta Casa Legislativa:
Art. 99 – As proposições deverão ser redigidas em termos 
claros, objetivos e concisos, em língua nacional e na ortografia 
oficial e assinadas pelo seu autor ou autores.
O Projeto de Lei em destaque atende a essa exigência regimental.
Quanto à iniciativa do projeto de Lei, amolda-se ao interesse local, conforme 
estatuído no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, contudo privativa do Senhor 
Prefeito Municipal, por simetria ao que dispõe a Constituição Federal artigo 61 e 
artigos 55 e 77, incisos II e VII da Constituição Estadual, violando o princípio da 
separação dos Poderes.
Nesse prisma, observa-se que a Lei Orgânica do Município de Ilhéus anuiu 
integralmente ao princípio da simetria ao atribuir ao Prefeito a competência exclusiva 
para apresentar projeto de lei que verse sobre a criação, estruturação e atribuições 
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das Secretarias, Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública, bem como aquelas que preveem aumento de despesa, ex vi:
Art. 54 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que 
disponham sobre;
I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou 
empregos públicos na Administração Direta ou aumento de sua 
remuneração; 
II - servidores públicos do poder Executivo, da Administração 
Indireta e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder 
Público, sem regime jurídico; 
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias, 
Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública; 
IV - matéria orçamentária e a que autorizem a abertura de 
créditos ou conceda auxílios e subvenções. 
Parágrafo Único - Não será admitido aumento de despesa 
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito 
Municipal, ressalvado o disposto em lei. (Grifou-se)
No caso em comento, de fato, o presente projeto representa invasão indébita 
do Poder Legislativo em matéria legal que, indiscutivelmente, caberia ao Poder 
Executivo Municipal, contrariando a aludida estrutura simétrica do processo 
legislativo, eis que o artigo 77, incisos II e VII da Constituição Estadual prevê:
Art. 77 - São de iniciativa privativa do Governador do Estado os 
projetos que disponham sobre:
I - fixação ou modificação dos efetivos da Polícia Militar, do 
Corpo de Bombeiros Militar e da Polícia Civil;
II – criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta, autárquica e fundacional ou aumento de 
remuneração;
III – matéria tributária e orçamentária;
IV – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, 
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, 
reforma e transferência de militares para a inatividade;
V – organização das Procuradorias e da Defensoria Pública;
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VI – criação, estruturação e competência das Secretarias e 
demais órgãos da administração pública;
VII – organização administrativa e serviços públicos, que 
impliquem aumento ou redução de despesas.
Observa-se, pois, que a Lei Orgânica do Município reproduziu os textos das 
Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de iniciativa exclusiva do 
Prefeito as leis que disponham sobre o aumento de despesa.
Dessa maneira, o projeto de lei em análise, não resta dúvida, ao autorizar a 
instituição do Serviço de Atendimento Especial - Serviço Atende, destinado a 
transportar gratuitamente pessoas que não possuem condições de mobilidade e 
acessibilidade autônoma aos meios de transportes convencionais ou que possuam 
grandes restrições ao acesso e uso de equipamentos e mobiliários urbanos, 
ocasiona, pois, o aumento das despesas do Executivo.
Demais disso, não é permitido à Câmara Municipal instituir despesas sem a 
necessária provisão financeira ou sobre as quais o Executivo não tenha controle, 
nem tenha sido objeto de expressa previsão.
Sobre vícios de iniciativa a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica em 
assinalar:
Direito Constitucional. Agravo interno em recurso extraordinário 
com agravo. Controle de constitucionalidade. Vício de iniciativa. 
Atribuições de órgãos da administração pública. Iniciativa 
privativa do chefe do poder executivo. Precedentes. 1. A 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no 
sentido de ser inconstitucional lei de iniciativa do Poder 
Legislativo que desencadeia aumento de despesas 
públicas em matéria de iniciativa do chefe do Poder 
Executivo, bem como assentou ser de competência do Chefe 
do Poder Executivo leis que estruturam ou alterem órgãos ou 
secretarias da administração pública. 2. Inaplicável o art. 85, § 
11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de 
honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega 
provimento. (STF - AgR ARE: 1007409 MT - MATO GROSSO, 
Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 
24/02/2017, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 13-
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03-2017)
Acrescente-se, ainda, que o Legislativo Municipal não pode subtrair do 
Prefeito o exame da conveniência e da oportunidade de criar o que ora se propõe.
Caso o faça, ofenderá claramente o princípio da separação dos poderes (artigo 5º da 
Constituição Estadual), com a violação da iniciativa reservada do Executivo para 
desencadear o processo legislativo correspondente.
Ainda sobre o tema, assevera Hely Lopes Meirelles que:
[...] a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode 
administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e 
privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; a 
Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal, 
genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e 
concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos 
segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a 
harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional 
(art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da 
Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é 
nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito 
que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda 
deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da 
Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da 
separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º 
c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder 
Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por 
Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, 
Malheiros, 2006, p.708 e 712).
Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar 
ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa 
lei é inconstitucional.
Em que pese a lei seja autorizativa, o Poder Executivo não precisa de 
autorização para fazer algo que já lhe é legítimo.
Sobre tema, urge trazer à baila a análise de Sérgio Resende de Barros, 
discorrendo sobre a referida autorização, que assim ensina:
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"...insistente na pratica legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa 
constitui um expediente, usado por parlamentares, para 
granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços 
em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em 
geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, 
passam eles, de autores do projeto de lei, a co-autores da obra 
ou serviço autorizado. Os constituintes consideraram tais obras 
e serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os 
subtraíram da iniciativa parlamentar das leis. Para compensar 
essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ autorizativa, 
praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é a ‘lei’ 
que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder 
Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela 
Constituição, pois estão dentro da competência constitucional 
desse Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se 
tornou padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto 
da autorização - por já ser de competência constitucional do 
Executivo - não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas 
‘autorizado’ pelo Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de 
iniciativa parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo 
se autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza a 
própria Constituição. Elas constituem um vício patente" (Leis 
Autorizativas. Revista da Instituição Toledo de Ensino, agosto a 
novembro de 2000, Bauru, p. 262).
Por mais louvável que tenha sido a intenção da Senhora Vereadora, buscando 
assegurar a efetivação dos princípios constitucionais aplicáveis ao serviço 
público, verifica-se que sua propositura se demonstra ineficaz e absolutamente 
questionável, uma vez que vai apenas ensejar uma nova proposição – de projeto de 
Lei – do Poder executivo, já que é ele o competente propositor.
Assim, considerando a hipótese do presente Projeto ser apresentado como 
uma indicação ao Poder Executivo, esta, em sendo acolhida, será submetida à 
votação desta Casa de Lei, não tendo razão plausível para ser apreciado neste 
momento.
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3 CONCLUSÃO
Diante do quanto exposto, resta claro que o projeto de lei em destaque é de
iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de Vereadores, 
tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, sob pena de, em 
caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí 
decorrente.
Entretanto, considerando a intenção da nobre vereadora propositora do 
Projeto de Lei, esta Comissão sugere que seja reapresentado em forma de Indicação 
para o Poder Executivo.
É o Parecer, salvo melhor Juízo da Comissão de Justiça, Legislação e 
Redação.
Este parecer é peça meramente opinativa, não vinculando o parecer das 
Comissões e do Plenário.
É o nosso parecer. S.M.J.
Ilhéus -BA, 21 de março de 2022.
ADRIANO SANTOS DE CARVALHO
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 42.467
JOSÉ CARLOS COSTA DA SILVA JÚNIOR
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 33.086
MICHAEL SANTOS NEVES
Procurador Geral 
OAB/BA 50.954