materia nº 16/2022

PODER LEGISLATIVO
CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS
COMISSÃO LEGISLATIVA – PORTARIA Nº 005/2021
Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
PARECER JURÍDICO Nº 015/2022
PROJETO DE LEI Nº 011/2022
AUTORA: VEREADORA ENILDA MENDONÇA
EMENTA: Direito Constitucional. Constituição 
Estadual. Vício de Iniciativa. Usurpação de 
Competência. Poder Executivo. Sem inovação 
Jurídica. Lei Autorizativa. Possibilidade de 
conversão em Indicação.
1 – RELATÓRIO
A Secretaria Parlamentar, da Câmara Municipal de Vereadores de Ilhéus 
encaminhou a esta Comissão Legislativa, instituída pela Portaria nº 005/2021, projeto 
de Lei de nº 011/2022, que “Dispõe sobre a política pública municipal para garantia, 
proteção e ampliação dos direitos das pessoas com Transtorno de Espectro Autista –
TEA e seus familiares”, para fins de parecer prévio.
O Projeto de Lei tem autoria da Vereadora Enilda Mendonça. Em sua
justificativa, desfila que o projeto se justifica, em razão de tornar realidade em no 
Município de Ilhéus, o que já determina a Lei Federal n° 12.764, de 27 de dezembro 
de 2012 e a Lei Federal n° 13.977, de 8 de janeiro de 2020, que instituem a Política 
Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista.
Acrescenta que assegurará todos os direitos das pessoas autistas, uma vez 
que as pessoas com autismo têm direito a uma vida digna, a integridade física e 
moral, o lazer, a cultura, o livre desenvolvimento da personalidade, o acesso a 
serviços de saúde e a informações que auxiliem no diagnóstico e no tratamento, 
assim como o acesso à educação e ao ensino profissionalizante, à moradia, à 
previdência.
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É o relatório. Passo à análise.
2 – ANÁLISE JURÍDICA
A atividade legislativa se desenvolve dentro de um processo formal, 
estruturado conforme o ordenamento legislativo, a que se dá o nome de processo 
legislativo. A cada espécie legislativa (lei ordinária, lei complementar, resolução, 
decreto legislativo, etc.) corresponde um determinado procedimento.
Conforme estabelecido no § 3º, da Portaria nº 005/2021:
§ 3º – A Secretaria Parlamentar encaminhará a proposição para o 
Presidente da Câmara com cópia para Comissão Legislativa, para 
que esta possa oferecer seu parecer técnico acerca da matéria, 
respeitando o prazo de 03 (três) dias, considerando o quanto disposto 
na Portaria nº 005/2021, bem como os prazos estipulados no 
Regimento Interno. (Grifou-se)
Assevera o artigo 99, do Regimento Interno desta Casa Legislativa:
Art. 99 – As proposições deverão ser redigidas em termos claros, 
objetivos e concisos, em língua nacional e na ortografia oficial e 
assinadas pelo seu autor ou autores.
O Projeto de Lei em destaque atende a essa exigência regimental.
Quanto à iniciativa do projeto de Lei, amolda-se ao interesse local, conforme 
estatuído no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, contudo uma parte do 
projeto de Lei é privativa do Senhor Prefeito Municipal, por simetria ao que dispõe a 
Constituição Federal artigo 61 e artigos 55 e 77, incisos II e VII da Constituição 
Estadual, violando o princípio da separação dos Poderes.
Nesse prisma, observa-se que a Lei Orgânica do Município de Ilhéus anuiu 
integralmente ao princípio da simetria ao atribuir ao Prefeito a competência exclusiva 
para apresentar projeto de lei que verse sobre a criação, estruturação e atribuições 
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das Secretarias, Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública, bem como aquelas que preveem aumento de despesa, ex vi:
Art. 54 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que 
disponham sobre;
I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou 
empregos públicos na Administração Direta ou aumento de sua 
remuneração; 
II - servidores públicos do poder Executivo, da Administração Indireta 
e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, sem regime 
jurídico; 
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias, 
Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública; 
IV - matéria orçamentária e a que autorizem a abertura de créditos 
ou conceda auxílios e subvenções. 
Parágrafo Único - Não será admitido aumento de despesa 
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito 
Municipal, ressalvado o disposto em lei. (Grifou-se)
No caso em comento, de fato, parte do presente projeto representa invasão 
indébita do Poder Legislativo em matéria legal que, indiscutivelmente, caberia ao 
Poder Executivo Municipal, contrariando a aludida estrutura simétrica do processo 
legislativo, eis que o artigo 77, incisos II e VII da Constituição Estadual prevê:
Art. 77 - São de iniciativa privativa do Governador do Estado os 
projetos que disponham sobre:
I - fixação ou modificação dos efetivos da Polícia Militar, do Corpo de 
Bombeiros Militar e da Polícia Civil;
II – criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta, autárquica e fundacional ou aumento de 
remuneração;
III – matéria tributária e orçamentária;
IV – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento 
de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e 
transferência de militares para a inatividade;
V – organização das Procuradorias e da Defensoria Pública;
VI – criação, estruturação e competência das Secretarias e 
demais órgãos da administração pública;
VII – organização administrativa e serviços públicos, que 
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impliquem aumento ou redução de despesas.
Observa-se, pois, que a Lei Orgânica do Município reproduziu os textos das 
Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de iniciativa exclusiva do 
Prefeito as leis que disponham sobre o aumento de despesa.
Dessa maneira, o projeto de lei em análise, não resta dúvida, ao autorizar a 
emissão da Carteira de Identificação da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista 
- CIPTEA, no âmbito do Município de Ilhéus, destinada a conferir a identificação da 
pessoa diagnosticada com Transtorno do Espectro Autista - TEA, ocasiona, pois, o 
aumento das despesas do Executivo.
Demais disso, não é permitido à Câmara Municipal instituir despesas sem a 
necessária provisão financeira ou sobre as quais o Executivo não tenha controle, 
nem tenha sido objeto de expressa previsão.
Acrescente-se, ainda, que o Legislativo Municipal não pode subtrair do 
Prefeito o exame da conveniência e da oportunidade de criar o que ora se propõe.
Caso o faça, ofenderá claramente o princípio da separação dos poderes (artigo 5º da 
Constituição Estadual), com a violação da iniciativa reservada do Executivo para 
desencadear o processo legislativo correspondente.
Ainda sobre o tema, assevera Hely Lopes Meirelles que:
[...] a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode 
administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a 
Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a 
executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em 
atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita 
normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia 
de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, 
princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer 
atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de 
funções é nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do 
Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda 
deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura 
ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de 
funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), 
podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal 
brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard 
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Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712).
Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar 
ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa 
lei é inconstitucional.
Em que pese parte da lei seja autorizativa, o Poder Executivo não precisa de 
autorização para fazer algo que já lhe é legítimo.
Sobre tema, urge trazer à baila a análise de Sérgio Resende de Barros, 
discorrendo sobre a referida autorização, que assim ensina:
"...insistente na pratica legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa 
constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o 
crédito político pela realização de obras ou serviços em campos 
materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias 
administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, de autores 
do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado. Os 
constituintes consideraram tais obras e serviços como estranhos aos 
legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa parlamentar das 
leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ 
autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é 
a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder 
Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela 
Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse 
Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se tornou 
padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da 
autorização - por já ser de competência constitucional do Executivo -
não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo 
Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, 
pois jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, 
muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas 
constituem um vício patente" (Leis Autorizativas. Revista da 
Instituição Toledo de Ensino, agosto a novembro de 2000, Bauru, p. 
262).
Cumpre trazer à baila, ainda, que já existe a Lei Federal que traz normativos 
para considerar a pessoa com autismo, qual seja a 12.764, de 27 de dezembro de 
2012, que Institui a Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com 
Transtorno do Espectro Autista; e altera o § 3º do art. 98 da Lei nº 8.112, de 11 de 
dezembro de 1990.
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Acerca do § 4º, do artigo 1º e § 1º, do artigo 2º do Projeto de Lei, tem-se que 
são textos repetidos, que não trazem nenhuma inovação jurídica, pois a Lei Federal 
sobredita, já trouxe essa normatização, vejamos:
Art. 1º Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção dos Direitos da 
Pessoa com Transtorno do Espectro Autista e estabelece diretrizes 
para sua consecução.
[...]
§ 2º A pessoa com transtorno do espectro autista é considerada 
pessoa com deficiência, para todos os efeitos legais. (Grifou-se)
Ainda sobre a Lei Federal 12.764/2012, em seu artigo 2º, que dispõe sobre as 
diretrizes da Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno 
do Espectro Autista, já previu o quanto constante nos incisos I, II, III, V, VI e VIII, do 
artigo 3º, do projeto de Lei, trazendo poucas inovações jurídicas.
Acerca do artigo 2º e seus parágrafos, observa-se que mais uma vez, há 
referência à uma autorização para Chefe do Poder Executivo. Ocorre que - como 
alhures desfilado - o Poder Executivo não precisa de autorização para fazer algo que 
já lhe é legítimo.
Une-se a este argumento, o fato de que para emissão da Carteira de 
Identificação da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista – CIPTEA, ocasionará o 
aumento das despesas do Executivo. Entretanto, a Lei Orgânica do Município 
reproduziu os textos das Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de 
iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham sobre o aumento de despesa.
Sobre vícios de iniciativa a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica em 
assinalar:
Direito Constitucional. Agravo interno em recurso extraordinário 
com agravo. Controle de constitucionalidade. Vício de iniciativa. 
Atribuições de órgãos da administração pública. Iniciativa 
privativa do chefe do poder executivo. Precedentes. 1. A 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no 
sentido de ser inconstitucional lei de iniciativa do Poder 
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Legislativo que desencadeia aumento de despesas 
públicas em matéria de iniciativa do chefe do Poder 
Executivo, bem como assentou ser de competência do Chefe 
do Poder Executivo leis que estruturam ou alterem órgãos ou 
secretarias da administração pública. 2. Inaplicável o art. 85, § 
11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de 
honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega 
provimento. (STF - AgR ARE: 1007409 MT - MATO GROSSO, 
Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 
24/02/2017, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 13-
03-2017)
Por mais louvável que tenha sido a intenção da Senhora Vereadora, buscando 
assegurar a efetivação dos princípios constitucionais aplicáveis ao serviço 
público, verifica-se que sua propositura como tal, demonstra-se ineficaz e 
absolutamente questionável, uma vez que vai apenas ensejar uma nova proposição 
– de projeto de Lei – do Poder executivo, já que é ele o competente propositor.
Ocorre que, algumas partes do Projeto, não apresentam invasão indébita de 
competência, tampouco repete normativo jurídico, podendo a Sra. Vereadora 
apresentar um novo projeto com as devidas retificações. Cite-se, a título 
exemplificativo, o artigo 6º, que institui, no âmbito do Município de Ilhéus, a Semana 
Municipal de Conscientização do Autismo, com o escopo de promover o quanto 
disposto em seus incisos.
Caso não seja esse o entendimento da vereadora, seria hipótese do presente 
Projeto ser apresentado como uma indicação ao Poder Executivo.
3 CONCLUSÃO
Diante do quanto exposto, resta claro que o projeto de lei em destaque é de
iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de Vereadores, 
tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, sob pena de, em 
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caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí 
decorrente.
Entretanto, considerando a intenção da nobre vereadora propositora do 
Projeto de Lei, esta Comissão sugere que seja reapresentado em forma de Indicação 
para o Poder Executivo.
É o Parecer, salvo melhor Juízo da Comissão de Justiça, Legislação e 
Redação.
Este parecer é peça meramente opinativa, não vinculando o parecer das 
Comissões e do Plenário.
É o nosso parecer. S.M.J.
Ilhéus -BA, 21 de março de 2022.
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 42.467
MICHAEL SANTOS NEVES
Procurador Geral 
OAB/BA 50.954
JOSÉ CARLOS COSTA DA SILVA JÚNIOR
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 33.086