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Ilhéus (BA), 07 de abril de 2026.
MENSAGEM DE VETO À REDAÇÃO FINAL DO PROJETO DE LEI Nº 118-2025.
MENSAGEM Nº 005/2026 - Gabinete
EXCELENTÍSSIMO SENHOR
AUGUSTO CESAR PORTO RIBEIRO
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES
ILHÉUS/ BA
Senhor Presidente,
Cumpre-nos comunicar a Vossa Excelência que, na forma do disposto no $ 1º
do art. 57 da Lei Orgânica do Município de Ilhéus, decidi VETAR INTEGRALMENTE a
Redação Final do Projeto de Lei nº 118/2025, de autoria parlamentar, que busca instituir o
Programa "De Volta Para Casa", com o objetivo de viabilizar o retorno voluntário de pessoas em
situação de rua para suas cidades de origem, com a seguinte ementa:
“DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO PROGRAMA DE VOLTA
PARA CASA* NO MUNICÍPIO DE ILHÉUS, DESTINADO AO
RETORNO VOLUNTÁRIO DE PESSOAS EM SITUAÇÃO DE
RUA À CIDADE DE ORIGEM, E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS”
A proposta detalha os objetivos do programa, as condições para a adesão, os
benefícios a serem concedidos aos participantes — como transporte, kit higiene, alimentação e
emissão de documentos — e designa a Setretaria Municipal de Promoção Social e Combate à
Pobreza como Órgão coordenador, autorizando a celebração de convênios e parcerias para sua
execução.
Embora reconheçamos o nobilíssimo propósito do legislador em instituir uma
política de amparo a cidadãos em condição de extrema vulnerabilidade, a proposição em análise
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Cuida-se, neste particular, da função precípua do Chefe do Poder Executivo, que é a
de gerir a administração em geral, o que compreende desde a iniciativa de leis que fixam as diretrizes
da política administrativa, como também a disciplina das atividades administrativas em geral.
Sobre o tema, discorrem Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, na
célebre obra Curso de Direito Constitucional (2023, p. 1641)!, in verbis:
A referência ao Poder Executivo contempla atividades diversas e variadas,
que envolvem atos típicos da Chefia do Estado (relações com Estados
estrangeiros, celebração de tratados), e atos concernentes à Chefia do
governo e da administração em geral, como a fixaçã iretrizes
políticas da administração e a disciplina das atividades
administrativas (direção superior da Administração Federal), a iniciativa
de projetos de lei e edição de medidas provisórias, a expedição de
regulamentos para execução das leis etc.
Neste contexto, importa suscitar o que dispõe a Lei Orgânica do Município de Ilhéus
(LOM), na seção relativa à competência privativa:
Seção II
Da competência privativa
Art. 14 - Compete ao Município prover tudo quanto diz respeito ao seu
interesse e ao bem-estar de sua população, cabendo-lhe, dentre outras
atribuições e deveres:
I. Legislar sobre assuntos de interesse local, especialmente:
[..]
h. A organização de serviços administrativos;
1 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo:
SaraivaJur, 2023.
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padece de vícios insanáveis de inconstitucionalidade, de natureza formal e material, que compelem
à aposição do veto, pelas razões de direito a seguir expostas.
A mácula primária do Projeto de Lei reside no vício de iniciativa, uma vez que a
matéria legislada é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.
A proposição, ao instituir uma política pública de natureza social e de capital
relevância, usurpa prerrogativa que a Constituição Federal e a Lei Orgânica Municipal reservam de
forma exclusiva ao Poder Executivo.
Nada obstante, tem-se que o texto da proposição não se limita a estabelecer
diretrizes gerais para uma política pública.
Ao contrário, ele cria e estrutura um programa específico, detalhando sua
operacionalização e, de forma inequívoca, impondo atribuições e despesas diretas a Órgãos da
Administração Municipal.
Com efeito, registre-se, o art. 6º é taxativo ao determinar que o programa seja
coordenado pela Secretaria Municipal de Promoção Social e Combate à Pobreza, elencando, ainda,
uma série de outras Secretarias que poderão atuar em parceria.
O art. 3º, por sua vez, exige uma “avaliação e parecer da equipe técnica de assistência
social”, criando uma nova rotina administrativa para os servidores da pasta.
Ademais, os arts. 4º e 5º estabelecem um rol de obrigações de fazer para o
Município, como garantir transporte, alimentação, kits de higiene, emissão de documentos e
contato com outros municípios.
Portanto, tais disposições representam uma ingerência direta na organização e
no funcionamento da Administração Pública Municipal, matéria de competência privativa do Poder
Executivo.
Ademais, o art. 8º, ao prever que as despesas correrão por conta de dotações
próprias, "podendo ser suplementadas se necessário", não afasta o vício de criação de despesa.
A implementação do programa "De Volta Para Casa" gerará, inevitavelmente,
novos e contínuos custos para o erário municipal — com passagens, alimentação, recursos
humanos para avaliação e acompanhamento, entre outros.
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A mera autorização genérica para suplementação orçamentária não supre a
exigência de que leis que criam despesa devem ser de iniciativa do Executivo, que possui a visão
global do orçamento e a responsabilidade por sua execução equilibrada. A norma, na prática,
compele o administrador a alocar recursos para uma nova despesa obrigatória, violando a
prerrogativa executiva de planejamento orçamentário.
Daí porque, apraz sublinhar que a fundamentação deste veto assenta-se,
primordialmente, na inconstitucionalidade formal, também conhecida na doutrina como
nomodinâmica.
Este vício não diz respeito ao mérito ou ao conteúdo da norma, mas a um defeito
em sua gênese, que ocorre quando o rito de formação da lei desrespeita o processo legislativo
delineado na Constituição ou, como no presente caso, quando a proposição é de autoria de
autoridade incompetente para a matéria.
Tal falha procedimental se materializa pela usurpação da chamada iniciativa
privativa — ou reservada —, que é a prerrogativa exclusiva e intransferível conferida a determinado
Poder ou autoridade para dar início ao processo de criação de leis sobre temas específicos.
A Carta Magna de 1988, em seu art. 61, $ 1º, inciso II, dispõe sobre as matérias
de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, reservadas de forma exclusiva ao Presidente da
República, as quais são aplicadas também ao Prefeito Municipal, por simetria e exclusão. Nesse
sentido, veja-se:
Art. 61. [...]
S Pº São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios; [...)
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Pois bem. À proposição legislativa em análise trata, inequivocamente, de matéria
circunscrita ao interesse local, especificamente sobre a instituição de uma ampla política pública
voltada à assistência social, matérias de competência comum e de relevante interesse para a
população.
Dito isto, e em deferência à simetria constitucional que permeia o nosso sistema
federativo, deve-se, também, registrar o que dispõe a Constituição do Estado da Bahia:
Art. 77. São de iniciativa privativa do Governador do Estado os
projetos que disponham sobre:
VI - criação, estruturação e competência das Secretarias e demais órgãos
da administração pública;
VII - organização administrativa e serviços públicos, que impliquem
aumento ou redução de despesas.
No presente caso, verifica-se que a proposta estabelece uma série de elementos
cuja efetivação impõe novas e complexas rotinas à Administração, imiscuindo-se, portanto, em
matéria eminentemente administrativa.
Neste particular, importa reforçar que, à luz do art. 61, $ 1º, II, “b”, da CF/88,
c/c o art. 77, VI, da Constituição do Estado da Bahia, é de competência exclusiva do Chefe do
Poder Executivo a iniciativa de proposta de lei que implique atribuições aos órgãos do Poder
Executivo.
A própria Lei Orgânica do Município estabelece, em seu art. 54, o seguinte, in
verbis.
Art. 54 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham
sobre;
LJ
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III. criação, estruturação e atribuições das Secretarias, Departamentos
ou Diretorias equivalentes e órgãos da Administração Pública;
IV. matéria orçamentária e a que autorizem a abertura de créditos ou
con xíli õ:
Neste contexto, tais disposições consistem em indevida ingerência nas
atribuições do Poder Executivo, violando, em última análise, o princípio da separação dos Poderes
(art. 2º, CF), eis que não apenas oneram a estrutura administrativa existente, como também
engessam a Administração, retirando do Chefe do Poder Executivo a discricionariedade para
organizar seus serviços, alocar seus recursos humanos e gerir o orçamento da forma que julgar mais
eficiente para a consecução do interesse público.
Embora seja louvável a iniciativa que busca amparar cidadãos em situação de
vulnerabilidade, não se pode admitir que, com isso, se criem atribuições diversas aos órgãos do
Poder Executivo e, mais grave ainda, se instituam novas despesas sem a necessária análise prévia
do impacto orçamentário e a indicação das fontes de custeio.
De fato, apenas agrava a situação o fato de o projeto criar despesas obrigatórias
sem o devido lastro fiscal.
A ausência de um prévio estudo de impacto orçamentário e financeiro representa
uma violação direta à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e, de modo
especial, à nossa Lei Orgânica Municipal, que assim dispõe:
Art. 54- [...]
Parágrafo Único - Não será admitido aumento de despesa prevista nos
projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal, ressalvado o
disposto em lei, sendo que qualquer projeto de lei que implique
des á r mpanh: indicaçã font
rçamentári recursos. m como do respectivo estudo de
Impacto.
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Art. 146 - Nenhuma lei que crie ou aumente a despesa, será executada sem
que dela conste à indicação do recurso para atendimento do
correspondente encargo.
O tema também é tratado na própria Constituição Federal, ao dispor, nos Atos
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que “a proposição legislativa que crie ou
altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa
do seu impacto orçamentário e financeiro” (art. 113).
Na espécie, a proposta implica, necessariamente, a criação de novas despesas, e,
ainda assim, está desacompanhada do respectivo estudo.
Com efeito, os vícios materiais e a inexequibilidade operacional aqui expostos
são consequência direta da mácula original: o vício de iniciativa.
Ao legislar sobre a criação de uma política pública da área social, o Poder
Legislativo avança sobre a competência exclusiva do Poder Executivo Municipal, ferindo o
Princípio da Independência e Harmonia dos Poderes, consagrado no art. 2º da Carta Magna e no
art. 8º desta Lei Orgânica.
Os célebres ensinamentos do mestre CANOTILHO (1999, p. 888 e 889) são
categóricos no tocante aos vícios geradores da inconstitucionalidade:
A desconformidade dos actos normativos com o parâmetro constitucional
dá origem ao vício de inconstitucionalidade. A doutrina costuma distinguir
entre vícios formais, vícios materiais e vícios procedimentais; (1) vícios
formais: incidem sobre o acto normativo enquanto tal,
independentemente do seu conteúdo e tendo em conta apenas a forma da
sua exteriorização; na hipótese de inconstitucionalidade formal, viciado é
o acto, nos seus pressupostos, no seu procedimento de formação, na sua
forma final; (2) vícios materiais: respeitam ao conteúdo do acto, derivando
do contraste existente entre os princípios incorporados no acto e as
normas ou princípios da constituição; no caso de inconstitucionalidade
material, substancial ou doutrinária (como também se lhe chamou entre
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E
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nós), viciadas são as disposições ou normas singularmente consideradas;
(3) vícios de procedimento: autonomizados pela doutrina mais recente
(mas englobados nos vícios formais pela doutrina clássica), são os que
dizem respeito ao procedimento de formação, juridicamente regulado, dos
actos normativos.
Salutar, também, trazer a lume o entendimento do Supremo Tribunal Federal a
respeito do tema:
O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação do
Direito gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva,
traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete
típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo
irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente
editado. Procedentes do STF. (ADIn - Medida Cautelar — n. 1.391 —
SP, Min Celso de Mello).
Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa
do processo legislativo está reservada ao Chefe do Poder Executivo local.
Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de
iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de
violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo
constituinte originário. (ADI 1.182,Rel. Min.Eros Grau, julgamento
em 24-11-05, DJ de 10-3-06).
Desse modo, com espeque na doutrina, jurisprudência e legislação de regência,
acima esposadas, data maxima venia, não há outro caminho para a redação final sob exame senão o
veto integral da proposta, vez que eivada de inconstitucionalidade formal subjetiva, por vício de
iniciativa.
Ensina-nos o Min. Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco
(Curso de direito constitucional — 14. ed. rev. e atual. — São Paulo: Saraiva Educação, 2019, pág.
1811) que:
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Os vícios formais afetam o ato normativo singularmente considerado, sem
atingir seu conteúdo, referindo-se aos pressupostos e procedimentos
relativos à formação da lei. Os vícios formais traduzem defeito de
formação do ato normativo, pela inobservância de princípio de ordem
técnica ou procedimental ou pela violação de regras de competência.
Nesses casos, viciado é o ato nos seus pressupostos, no seu procedimento
de formação, na sua forma final.
A propósito, tem-se que essa má formação processual legislativa persegue o ato,
mesmo diante de eventual sanção legislativa, senão vejamos o conteúdo da jurisprudência
paradigma do STF, a partir da decisão levada a efeito na ADI 700, de relatoria do então Min.
Maurício Corrêa:
Regime jurídico dos servidores públicos estaduais. Aposentadoria e
vantagens financeiras. Inconstitucionalidade formal. Vício que persiste,
não obstante a sanção do respectivo projeto de lei. Precedentes.
Dispositivo legal oriundo de emenda parlamentar referente aos servidores
públicos estaduais, sua aposentadoria e vantagens financeiras.
Inconstitucionalidade formal em face do disposto no artigo 61, $ 1.º, IL,
*c, da Carta Federal. É firme na jurisprudência do Tribunal que a sanção
do projeto de lei não convalida o defeito de iniciativa.” (ADI 700, Rel.
Min. Maurício Corrêa, j. 23.05.2001, DJ de 24.08.2001)
Do exposto, fica claro que a inconstitucionalidade formal faz referência ao erro
na observância da competência ou nas regras relativas ao processo definido na Constituição.
De outro eito, já no aspecto da inconstitucionalidade material, importa
reverberar que tal fenômeno se opera substancialmente em face do conflito do conteúdo da norma
com elementos que são pilares no ESTADO DE DIREITO, in casu, relacionados à violação do
princípio constitucional da separação e independência dos Poderes, cujos preceitos, por simetria,
encontra-se insertos tanto no art. 2º, V, da Constituição do Estado da Bahia quanto no art. 8º da
LOM:
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Art. 2º - São princípios fundamentais a serem observados pelo Estado, dentre
outros constantes expressa ou implicitamente na Constituição Federal, os
seguintes:
V- | separação e livre exercício dos Poderes;
Art. 8º - São poderes do Município, independentes e harmônicos entre si,
o Legislativo e o Executivo.
Parágrafo Único — Têm os Poderes do Município as seguintes funções,
que são exercidas prevalentemente:
I-Pelo Legislativo, as funções legislativas, de fiscalização e controle.
II - Pelo Executivo, as funções executivas, compreendidas as de governo
e de administração.
Os professores Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco (Curso
de direito constitucional — 14. ed. rev. e atual. — São Paulo: Saraiva Educação, 2019, págs.
1813/1814), alinhavaram o seguinte acerca da inconstitucionalidade material:
Os vícios materiais dizem respeito ao próprio conteúdo ou ao aspecto
substantivo do ato, originando-se de um conflito com regras ou princípios
estabelecidos na Constituição. A inconstitucionalidade material envolve,
porém, não só o contraste direto do ato legislativo com o parâmetro
constitucional, mas também a aferição do desvio de poder
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een erram
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ou do excesso de poder legislativo. É possível que o vício de
inconstitucionalidade substancial decorrente do excesso de poder
legislativo constitua um dos mais tormentosos temas do controle de
constitucionalidade hodierno. Cuida-se de aferir a compatibilidade da lei
com os fins constitucionalmente previstos ou de constatar a observância
do princípio da proporcionalidade, isto é, de se proceder à censura sobre
a adequação e a necessidade do ato legislativo.
Na espécie, portanto, para além da inconstitucionalidade formal, a proposta
incorre também em inconstitucionalidade material, em função da violação ao princípio da
separação dos poderes, pilar do Estado Democrático de Direito.
Assim, Senhor Presidente, em que pese a louvável iniciativa parlamentar, diante
das considerações apresentadas, somos levados a apor o presente veto integral do projeto de lei
alhures referido, o qual ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Edis desta Casa de Leis.
Cordialmente,
VALDERICO L! OS REIS JÚNIOR
Prefeito
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