materia nº 31/2022

PODER LEGISLATIVO
CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS
COMISSÃO LEGISLATIVA – PORTARIA Nº 005/2021
Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
PARECER JURÍDICO Nº 033/2022
PROJETO DE LEI Nº 032/2022
AUTOR: VEREADOR CLÁUDIO MAGALHÃES - PCdoD
EMENTA: Direito Constitucional. Constituição 
Estadual. Vício de Iniciativa. Usurpação de 
Competência. Poder Executivo. 
Possibilidade de conversão em Indicação.
1 – RELATÓRIO
A Secretaria Parlamentar, da Câmara Municipal de Vereadores de Ilhéus 
encaminhou a esta Comissão Legislativa, instituída pela Portaria nº 005/2021, 
Projeto de Lei de nº 032/2022, que “Institui e estabelece diretrizes para a política 
municipal de turismo de base comunitária na cidade de ilhéus e dá outras
providências”, para fins de parecer prévio.
O Projeto de Lei tem autoria do Vereador Cláudio Magalhães. Em sua 
justificativa, desfila inicialmente o conceito do turismo de base comunitária, 
continuamente esclarece que sua importância social e não apenas econômica, 
uma vez que é uma atividade que pode e deve contribuir para o desenvolvimento 
local e a oportunidade de geração de renda.
Aduz, ainda, que os trabalhadores do turismo são atores sociais nos locais 
em que assumem papel ativo na organização da oferta de produtos e serviços em 
destinos turísticos.
Por fim, assevera que a aprovação do referido projeto, irá contribuir para a 
geração de trabalho, organização e fortalecimento dos atores das comunidades 
locais para a gestão e a oferta de bens e serviços turísticos, da cidade de Ilhéus, 
diversificando a oferta turística de produtos turísticos consolidados, 
incrementando o fluxo de turistas demandantes deste segmento, 
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É o relatório. Passo à análise.
2 – ANÁLISE JURÍDICA
A atividade legislativa se desenvolve dentro de um processo formal, 
estruturado conforme o ordenamento legislativo, a que se dá o nome de processo 
legislativo. A cada espécie legislativa (lei ordinária, lei complementar, resolução, 
decreto legislativo, etc.) corresponde um determinado procedimento.
Conforme estabelecido no § 3º, da Portaria nº 005/2021:
§ 3º – A Secretaria Parlamentar encaminhará a proposição 
para o Presidente da Câmara com cópia para Comissão 
Legislativa, para que esta possa oferecer seu parecer 
técnico acerca da matéria, respeitando o prazo de 03 
(três) dias, considerando o quanto disposto na Portaria nº 
005/2021, bem como os prazos estipulados no Regimento 
Interno. (Grifou-se)
Assevera o artigo 99, do Regimento Interno desta Casa Legislativa:
Art. 99 – As proposições deverão ser redigidas em termos 
claros, objetivos e concisos, em língua nacional e na 
ortografia oficial e assinadas pelo seu autor ou autores.
O Projeto de Lei em destaque atende a essa exigência regimental.
Quanto à iniciativa do projeto de Lei, amolda-se ao interesse local, 
conforme estatuído no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, contudo
privativa do Senhor Prefeito Municipal, por simetria ao que dispõe a Constituição 
Federal artigo 61 e artigos 55 e 77, incisos II e VII da Constituição Estadual, 
violando o princípio da separação dos Poderes.
A Lei Orgânica do Município no parágrafo único do art. 54, em atenção à 
simetria, reproduziu a vedação à criação e estruturação e órgãos, da 
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Administração Pública pelo Legislativo em projeto de iniciativa exclusiva do 
Executivo, ex vi:
Art. 54 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que 
disponham sobre:
I. criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou 
empregos públicos na Administração Direta ou aumento de 
sua remuneração;
II. servidores públicos do poder Executivo, da Administração 
Indireta e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder 
Público, sem regime jurídico;
III. criação, estruturação e atribuições das Secretarias, 
Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública;
IV. matéria orçamentária e a que autorizem a abertura de 
créditos ou conceda auxílios e subvenções.
Parágrafo Único - Não será admitido aumento de despesa 
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito 
Municipal, ressalvado o disposto em lei. (Grifou-se)
No caso em comento, de fato, o presente projeto representa invasão 
indébita do Poder Legislativo em matéria legal que, indiscutivelmente, caberia ao 
Poder Executivo Municipal, contrariando a aludida estrutura simétrica do 
processo legislativo, eis que o artigo 77, inciso VII da Constituição Estadual
prevê:
Art. 77 - São de iniciativa privativa do Governador do 
Estado os projetos que disponham sobre:
I - fixação ou modificação dos efetivos da Polícia Militar, do 
Corpo de Bombeiros Militar e da Polícia Civil;
II – criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta, autárquica e fundacional ou aumento 
de remuneração;
III – matéria tributária e orçamentária;
IV – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, 
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, 
reforma e transferência de militares para a inatividade;
V – organização das Procuradorias e da Defensoria Pública;
VI – criação, estruturação e competência das 
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Secretarias e demais órgãos da administração pública;
VII – organização administrativa e serviços públicos, que 
impliquem aumento ou redução de despesas.
Observa-se, pois, que a Lei Orgânica do Município reproduziu os textos 
das Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de iniciativa exclusiva 
do Prefeito as leis que disponham sobre a estruturação e competência das 
Secretarias.
Nesse tom, é de iniciativa do Prefeito enquanto responsável pelas 
questões relacionadas à organização administrativa e à execução dos serviços 
públicos.
Sobre vícios de iniciativa a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica 
em assinalar:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI 
DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE 
ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO 
AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a 
jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de 
inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar 
que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a 
órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe 
do Poder Executivo. 2. Agravo regimental a que se nega 
provimento" (RE 653041 AgR, Relator(a): Min. EDSON 
FACHIN, Primeira Turma, julgado em 28/06/2016, 
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-166 DIVULG 08-08-2016 
PUBLIC 09-08-2016).
Neste sentido, é o entendimento do TJ-RS, in verbis:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO 
MUNICÍPIO DE HERVAL QUE DISCIPLINA AS 
INSTALAÇÕES DE CERCAS ENERGIZADAS 
DESTINADAS À PROTEÇÃO DE PERÍMETROS. ART. 4º 
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DA LEI MUNICIPAL Nº 1.321/16 QUE ATRIBUI À 
SECRETARIA MUNICIPAL DO PLANEJAMENTO E MEIO 
AMBIENTE O DEVER DE FISCALIZAÇÃO. MATÉRIA 
EMINENTEMENTE ADMINISTRATIVA. VÍCIO FORMAL DE 
INICIATIVA NO PROCESSO LEGISLATIVO. 
PRECEDENTES DO STF. AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. UNÂNIME. 
(Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70071130603, 
Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marilene 
Bonzanini, Julgado em 20/03/2017)
Demais disso, a organização administrativa do município é de iniciativa do 
Poder Executivo, estando adstrito a ele esta avaliação e consequente criação. 
Outrossim, o ato administrativo possui cinco elementos: forma, competência, 
objeto, motivo e finalidade.
Nenhum ato será discricionário em relação a todos os elementos, pois ao 
que se refere à competência, à forma e à finalidade, o ato será sempre vinculado. 
Já os elementos objeto e motivo podem ser vinculados ou discricionários, a 
depender do ato analisado.
A discricionariedade não alcança todos os elementos do ato administrativo, 
pois em relação à competência, à forma e à finalidade do ato a autoridade está 
subordinada ao que a lei impõe, como ocorre no caso em apreço, sobretudo pelo 
fato de ser cabível ao Poder Executivo analisar o momento mais adequado, o 
interesse e a conveniência para criação do cargo.
A propósito do poder discricionário cabe trazer neste momento o texto de 
Hely Lopes Meirelles - Direito Administrativo Brasileiro, 14ª ed., págs. 143/144 –
Revista dos Tribunais:
Tanto nos atos vinculados como nos que resultam da 
faculdade discricionária do Poder Público, o administrador 
terá de decidir sobre a conveniência de sua prática, 
escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a todas 
as circunstâncias que conduzam a atividade 
administrativa ao seu verdadeiro e único objetivo – o 
bem comum. (Grifou-se).
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Nessa esteira, em razão do atributo da discricionariedade, não pode o 
senhor vereador, de forma isolada, exercer a função atribuída ao Poder 
Executivo, sob pena de invadir esfera de competência alheia, ultrapassando o 
princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes do Estado, 
afinal se cabe a este a organização administrativa e não o fez, tendo em vista que 
essa matéria é afeta ao Chefe do Poder Executivo.
Nessa perspectiva, traz-se o julgamento realizado pelo Tribunal de Justiça 
do Estado do Rio Grande do Sul:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
MUNICIPAL N. 4.432/2016, DO MUNICÍPIO DE CANGUÇU, 
QUE \TORNA OBRIGATÓRIO A TRANSPARÊNCIA E 
DIVULGAÇÃO EM AUDIÊNCIAS PÚBLICAS E SÍTIOS 
ELETRÔNICOS, NAS ÁREAS DA SAÚDE E EDUCAÇÃO O 
TRANSPORTE DE EDUCANDOS E PACIENTES\. LEI DE 
INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE 
INICIATIVA CONFIGURADO. DISPOSIÇÕES ACERCA DA 
ORGANIZAÇÃO E DO FUNCIONAMENTO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. MATÉRIA 
SOBRE A QUAL COMPETE AO CHEFE DO PODER 
EXECUTIVO LEGISLAR PRIVATIVAMENTE. CRIAÇÃO DE 
ATRIBUIÇÕES A SECRETARIAS MUNICIPAIS. VIOLAÇÃO 
AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS 
PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE PROCLAMADA. 
Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de 
iniciativa, lei municipal proposta pelo Poder Legislativo que 
torna obrigatória a divulgação, em audiências públicas e em 
sítios eletrônicos, de dados de transporte de educandos 
pela Secretaria Municipal de Educação e de pacientes da 
Secretaria Municipal de Saúde, porquanto compete ao 
Chefe do Poder Executivo, privativamente, dispor sobre a 
organização e funcionamento da administração municipal, 
nos moldes do art. 82, inc. VII, da Constituição Estadual, 
aplicável aos Municípios em virtude do princípio da simetria. 
Ademais, conforme o art. 60, inc. II, alínea \d\, da CE, são 
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as 
leis que disponham sobre criação, estruturação e 
atribuições de órgãos da Administração Pública, de 
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modo que a lei impugnada viola, também, a referida 
norma, uma vez que cria atribuições às Secretarias 
Municipais de Saúde e de Educação e Esportes. Por 
conseguinte, também resta caracterizada ofensa ao 
princípio da separação e independência dos Poderes no 
âmbito municipal, consagrado nos arts. 8º, caput, e 10 da 
Constituição Estadual. JULGARAM PROCEDENTE. 
UNÂNIME. (TJ-RS - ADI: 70070796248 RS, Relator: Luiz 
Felipe Brasil Santos, Data de Julgamento: 28/11/2016, 
Tribunal Pleno, Data de Publicação: 05/12/2016) (Grifou-se)
Nessa esteira, o vício de iniciativa se revela insanável, podendo, porém, 
ser apresentado em forma de Indicação para o Poder Executivo.
3 CONCLUSÃO
Diante do quanto exposto, resta claro que o quanto proposto no Projeto de 
Lei é de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de 
Vereadores tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, 
sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o 
texto legal daí decorrente.
Entretanto, considerando a intenção do nobre vereador propositor do 
Projeto de Lei, esta Comissão sugere que seja reapresentado em forma de 
Indicação para o Poder Executivo.
Importante salientar que a emissão de parecer por esta Comissão não 
substitui os pareceres das Comissões Permanentes, uma vez que essas são 
compostas pelos representantes do povo e constituem-se em manifestação 
efetivamente legítima do Parlamento.
Nesse sentido, a opinião jurídica não tem força vinculante, podendo seus 
fundamentos serem utilizados ou não pelos membros desta Casa de Leis.
É o Parecer, salvo melhor Juízo das Comissões Permanentes.
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Ilhéus -BA, 31 de maio de 2022.
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 42.467
MICHAEL SANTOS NEVES
Procurador Geral 
OAB/BA 50.954
JOSÉ CARLOS COSTA DA SILVA JÚNIOR
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 33.086