materia nº 36/2023

PODER LEGISLATIVO
CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS
COMISSÃO LEGISLATIVA – PORTARIA Nº 005/2021
Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
PARECER JURÍDICO Nº 036/2022
PROJETO DE LEI Nº 046/2022
AUTORA: VEREADORA KAIQUE SOUZA
EMENTA: Direito Constitucional. Constituição 
Estadual. Vício de Iniciativa. Usurpação de 
Competência. Poder Executivo. Sem inovação 
Jurídica. Lei Autorizativa. Sem inovação 
Jurídica. Projeto semelhante à proposição 
anterior.
1 – RELATÓRIO
A Secretaria Parlamentar, da Câmara Municipal de Vereadores de Ilhéus 
encaminhou a esta Comissão Legislativa, instituída pela Portaria nº 005/2021, projeto 
de Lei de nº 046/2022, que “Dispõe sobre a instituição da carteira de identificação da 
pessoa com transtorno do espectro autista - CIPTEA no âmbito do município de 
ilhéus”, para fins de parecer prévio.
O Projeto de Lei tem autoria do Vereador Kaique Souza. Em sua justificativa, 
desfila aduz:
A medida é um avanço na inclusão dos autistas na sociedade, 
ocorre que as pessoas com transtorno do espectro autista 
merecem nossa atenção pois sabemos que nem sempre as 
pessoas que de espectro autista possuem limitação física. No 
entanto a permanência, mesmo que acompanhados, em filas 
aguardando atendimento representa um desconforto para o 
autista e para seu acompanhante. O ambiente agitado, o 
barulho diferente do meio em que o mesmo está inserido, 
provoca reações ao autista. É importante porque muitos ainda 
não entendem que, para o autista, ficar em filas pode ser um 
sofrimento. E, para os pais, acaba sendo um constrangimento, 
pois o autismo não é algo que as pessoas vêem de cara, muita 
gente ainda confunde a inquietação do autista com pirraça. 
Também com passe livre a pessoa com espectro autista terá 
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mais facilidade, para se deslocar para fazer exames e suas 
rotinas do dia a dia.
É o relatório. Passo à análise.
2 – ANÁLISE JURÍDICA
A atividade legislativa se desenvolve dentro de um processo formal, 
estruturado conforme o ordenamento legislativo, a que se dá o nome de processo 
legislativo. A cada espécie legislativa (lei ordinária, lei complementar, resolução, 
decreto legislativo, etc.) corresponde um determinado procedimento.
Conforme estabelecido no § 3º, da Portaria nº 005/2021:
§ 3º – A Secretaria Parlamentar encaminhará a proposição para o 
Presidente da Câmara com cópia para Comissão Legislativa, para 
que esta possa oferecer seu parecer técnico acerca da matéria, 
respeitando o prazo de 03 (três) dias, considerando o quanto disposto 
na Portaria nº 005/2021, bem como os prazos estipulados no 
Regimento Interno. (Grifou-se)
Assevera o artigo 99, do Regimento Interno desta Casa Legislativa:
Art. 99 – As proposições deverão ser redigidas em termos claros, 
objetivos e concisos, em língua nacional e na ortografia oficial e 
assinadas pelo seu autor ou autores.
O Projeto de Lei em destaque atende a essa exigência regimental.
Quanto à iniciativa do projeto de Lei, amolda-se ao interesse local, conforme 
estatuído no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, contudo privativa do Senhor 
Prefeito Municipal, por simetria ao que dispõe a Constituição Federal artigo 61 e 
artigos 55 e 77, incisos II e VII da Constituição Estadual, violando o princípio da 
separação dos Poderes.
Nesse prisma, observa-se que a Lei Orgânica do Município de Ilhéus anuiu 
integralmente ao princípio da simetria ao atribuir ao Prefeito a competência exclusiva 
para apresentar projeto de lei que verse sobre a criação, estruturação e atribuições 
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das Secretarias, Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública, bem como aquelas que preveem aumento de despesa, ex vi:
Art. 54 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que 
disponham sobre;
I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou 
empregos públicos na Administração Direta ou aumento de sua 
remuneração; 
II - servidores públicos do poder Executivo, da Administração Indireta 
e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, sem regime 
jurídico; 
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias, 
Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da 
Administração Pública; 
IV - matéria orçamentária e a que autorizem a abertura de créditos 
ou conceda auxílios e subvenções. 
Parágrafo Único - Não será admitido aumento de despesa 
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito 
Municipal, ressalvado o disposto em lei. (Grifou-se)
No caso em comento, de fato, parte do presente projeto representa invasão 
indébita do Poder Legislativo em matéria legal que, indiscutivelmente, caberia ao 
Poder Executivo Municipal, contrariando a aludida estrutura simétrica do processo 
legislativo, eis que o artigo 77, incisos II e VII da Constituição Estadual prevê:
Art. 77 - São de iniciativa privativa do Governador do Estado os 
projetos que disponham sobre:
I - fixação ou modificação dos efetivos da Polícia Militar, do Corpo de 
Bombeiros Militar e da Polícia Civil;
II – criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta, autárquica e fundacional ou aumento de 
remuneração;
III – matéria tributária e orçamentária;
IV – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento 
de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e 
transferência de militares para a inatividade;
V – organização das Procuradorias e da Defensoria Pública;
VI – criação, estruturação e competência das Secretarias e 
demais órgãos da administração pública;
VII – organização administrativa e serviços públicos, que 
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impliquem aumento ou redução de despesas.
Observa-se, pois, que a Lei Orgânica do Município reproduziu os textos das 
Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de iniciativa exclusiva do 
Prefeito as leis que disponham sobre o aumento de despesa.
Dessa maneira, o projeto de lei em análise, não resta dúvida, ao autorizar a 
emissão da Carteira de Identificação da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista 
- CIPTEA, no âmbito do Município de Ilhéus, destinada a conferir a identificação da 
pessoa diagnosticada com Transtorno do Espectro Autista - TEA, ocasiona, pois, o 
aumento das despesas do Executivo.
Demais disso, não é permitido à Câmara Municipal instituir despesas sem a 
necessária provisão financeira ou sobre as quais o Executivo não tenha controle, 
nem tenha sido objeto de expressa previsão.
Acrescente-se, ainda, que o Legislativo Municipal não pode subtrair do 
Prefeito o exame da conveniência e da oportunidade de criar o que ora se propõe.
Caso o faça, ofenderá claramente o princípio da separação dos poderes (artigo 5º da 
Constituição Estadual), com a violação da iniciativa reservada do Executivo para 
desencadear o processo legislativo correspondente.
Ainda sobre o tema, assevera Hely Lopes Meirelles que:
[...] a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode 
administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a 
Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a 
executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em 
atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita 
normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia 
de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, 
princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer 
atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de 
funções é nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do 
Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda 
deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura 
ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de 
funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), 
podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal 
brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard 
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Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712).
Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar 
ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa 
lei é inconstitucional.
Trata-se de uma lei autorizativa, o Poder Executivo não precisa de autorização 
para fazer algo que já lhe é legítimo.
Sobre tema, urge trazer à baila a análise de Sérgio Resende de Barros, 
discorrendo sobre a referida autorização, que assim ensina:
"...insistente na pratica legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa 
constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o 
crédito político pela realização de obras ou serviços em campos 
materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias 
administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, de autores 
do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado. Os 
constituintes consideraram tais obras e serviços como estranhos aos 
legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa parlamentar das 
leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ 
autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é 
a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder 
Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela 
Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse 
Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se tornou 
padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da 
autorização - por já ser de competência constitucional do Executivo -
não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo 
Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, 
pois jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, 
muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas 
constituem um vício patente" (Leis Autorizativas. Revista da 
Instituição Toledo de Ensino, agosto a novembro de 2000, Bauru, p. 
262).
Conclui-se que a emissão da Carteira de Identificação da Pessoa com 
Transtorno do Espectro Autista – CIPTEA, ocasionará o aumento das despesas do 
Executivo. Entretanto, a Lei Orgânica do Município reproduziu os textos das 
Constituições Federal e Estadual, ao prever que são de iniciativa exclusiva do 
Prefeito as leis que disponham sobre o aumento de despesa.
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Sobre vícios de iniciativa a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica em 
assinalar:
Direito Constitucional. Agravo interno em recurso extraordinário 
com agravo. Controle de constitucionalidade. Vício de iniciativa. 
Atribuições de órgãos da administração pública. Iniciativa 
privativa do chefe do poder executivo. Precedentes. 1. A 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no 
sentido de ser inconstitucional lei de iniciativa do Poder 
Legislativo que desencadeia aumento de despesas 
públicas em matéria de iniciativa do chefe do Poder 
Executivo, bem como assentou ser de competência do Chefe 
do Poder Executivo leis que estruturam ou alterem órgãos ou 
secretarias da administração pública. 2. Inaplicável o art. 85, § 
11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de 
honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega 
provimento. (STF - AgR ARE: 1007409 MT - MATO GROSSO, 
Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 
24/02/2017, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 13-
03-2017)
Por mais louvável que tenha sido a intenção do Nobre Vereador, buscando 
assegurar a efetivação dos princípios constitucionais aplicáveis ao serviço 
público, verifica-se que sua propositura como tal, demonstra-se ineficaz e 
absolutamente questionável, uma vez que vai apenas ensejar uma nova proposição 
– de projeto de Lei – do Poder executivo, já que é ele o competente propositor.
Cumpre trazer à baila, ainda, que já foi emitido parecer semelhante acerca do 
Projeto de Lei nº 11, de autoria da Vereadora Enilda Mendonça, que “Dispõe sobre a 
Política Pública Municipal para garantia, proteção e ampliação dos direitos das 
pessoas com Transtorno do Espectro Autista - TEA e seus familiares”. Na 
oportunidade, o parecer foi contrário ao prosseguimento, entretanto, segundo consta 
no Sistema de protocolos e acompanhamento, já foi aprovado pelo plenário desta 
Casa na sessão ordinária ocorrida no dia 8 de junho de 2022. Nesse tom, um novo 
argumento para o não prosseguimento do PL, é o fato do mesmo não trazer 
nenhuma inovação normativa.
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Comissão Legislativa da Câmara de Vereadores de Ilhéus - BA
Rua J. J. Seabra s/n, centro – Ilhéus – Bahia – Brasil
3 CONCLUSÃO
Diante do quanto exposto, resta claro que o projeto de lei em destaque é de
iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de Vereadores, 
tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, sob pena de, em 
caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí 
decorrente.
Entretanto, considerando a intenção do nobre vereador propositor do Projeto 
de Lei, esta Comissão sugere que seja reapresentado em forma de Indicação para o 
Poder Executivo.
Importante salientar que a emissão de parecer por esta Comissão não 
substitui os pareceres das Comissões Permanentes, uma vez que essas são 
compostas pelos representantes do povo e constituem-se em manifestação 
efetivamente legítima do Parlamento.
Nesse sentido, a opinião jurídica não tem força vinculante, podendo seus 
fundamentos serem utilizados ou não pelos membros desta Casa de Leis.
É o Parecer, salvo melhor Juízo das Comissões Permanentes.
Ilhéus -BA, 9 de junho de 2022.
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 42.467
MICHAEL SANTOS NEVES
Procurador Geral 
OAB/BA 50.954
JOSÉ CARLOS COSTA DA SILVA JÚNIOR
Assessor Jurídico-Legislativo
OAB/BA 33.086