ATURA MUNICIPAL DE CAREAÇU
ESTADO DE MINAS GERAIS
CNPJ: 17.935.388/00QI.-1 5
Frojeto de Lei n'.ll, de 20 de maio de 2019
Acrescenta o parágrafo único ao artigo I' da Lei
n' 1.557, de 15 de janeiro de 2019, e dá outras
providências
O Prefeito do Município de Careaçu/MG faz saber
que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona e promulga a seguinte Lei
Art. lo. Fica acrescentado ao artigo I' da Lei n'
1 .557, de 1 5 de janeiro de 201 9, o parágrafo único. com a seguinte redação:
Parágrafo único. É vedado o uso da subvenção
social para a realização de despesas com rescisão de contrato e recolhimento de
encargos sociais e trabalhistas dos empregados que desempenham atividades na
entidade beneficiada.
Art. 2.' Esta Lei entra em vigor na data de sua
publicação
Prefeitura Municipal de Careaçu, Estado de Minas
Gerais, 20 de maio de 201 9
Prefeito Municipal
Av. Saturnino de Faria. :140
Telefone: (35) 3452-1 155
Centro
Fax: (35) 3452-1 191
Careaçu - MG - CEP: 37.556-000
e-mail: pcarQacu©)uol.coral:b.
FE U ITURA MUNICIPAL DE CAREAÇU
ESTADO DE MINAS GERAIS
CNPJ: 17.935.388/0001-1 5
Justificativa
Senhores Presidente e Vereadores, a aprovação
do presente Projeto de Lei é de uma necessidade imperiosa. Senão vejamos
O presente Projeto de Lei visa acrescentar o
parágrafo único ao artigo lo da Lei no 1.557/2019. com o intuito de vedar a
utilização das subvenções sociais para a realização de despesas com rescisão de
contrato e recolhimento de encargos sociais e trabalhistas dos empregados da
entidade beneficiada
A vedação é possível, como se vê da Consulta n'
xxx, do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
A utilização dos recursos para rescisão e
encargos sociais e trabalhistas acabam por desviar a finalidade precípua da
subvenção social, que é fomentar a atividade prestada pelas entidades sem fins
lucrativos. Isto porque, os recursos devem ser utilizados para fomento à
educação, à saúde etc
Pelo que. contamos com a costumeira
colaboração dos nobres Vereadores desta honrada Casa das Leis, para
apreciação, votação e aprovação do presente Projeto de Lei. regulamentando
assim, a matéria no âmbito municipal
Sem mais para o momento, aproveitamos o
ensejo para apresentar a Vossas Excelências, nossos protestos de elevada
estima e distinta consideração, o que estendemos aos seus Nobres Pares
Atenciosamente
Careaçu/MG, 20 de maio de 2019
Tovar dias;êbç18)s Barroco
Prefeito MLÓ4cipal -
Av. Saturnino de Faria. 140
Telefone: (35) 3452-1 155
Centro
Fax: (35) 3452-1 191
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CONSULTA N. 887.867 RELATOR: CONSELHEIRO GILBERTO DINIZ
Possibilidade de utilização de subvenções
sociais oriundas do orçamento municipal
para despesas trabalhistas
EMENTA: CONSULTA — CONTROLADORA INTERNA — SUBVENÇÕES
SOCIAIS — TRANSFERÊNCIAS CORRENTES — DESPESAS DE CUSTEIO
DE ENTIDADES PRIVADAS — CARÁTER ASSISTENCIAL, MÉDICO,
EDUCACIONAL E/OU CULTURAL — SEM FINALIDADE LUCRATIVA
— PREVISÃO NA LDO OU LEI ESPECÍFICA — PRÉVIA DOTAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA — UTILIZAÇÃO PARA PAGAMENTO DE DESPESAS
COM RESCISÃO DE CONTRATO E RECOLHIMENTO DE ENCARGOS
SOCIAIS E TRABALHISTAS — EMPREGADOS QUE DESEMPENHAM
ATIVIDADES FINALÍSTICAS — I. RECURSOS ORIUNDOS DO
ORÇAMENTO MUNICIPAL — INEXISTÊNCIA DE VEDAÇÃO EXPRESSA
— POSSIBILIDADE — II. RECURSOS ORIUNDOS DO FNAS — VEDAÇÃO
A entidade beneficiada com subvenções sociais poderá utilizar os
recursos repassados para a realização de despesas com rescisão
de contrato e recolhimento de encargos sociais e trabalhistas dos
empregados que desempenham atividades finalísticas, desde que não
haja vedação expressa na lei autorizativa.
DICOM TCEMG
RELATÓRIO
Cuidam os autos da consulta subscrita por Eliane do Carmo de Matos Cruz, controladora interna e de
transparência pública do município de Unaí, por meio da qual formula questionamento a esta Corte de
Contas, nos seguintes termos:
De acordo com as disposições do art. 12, §§ 2º e 3º, I, e art. 16 da Lei 4320 de 17 de março
de 1964, as Subvenções Sociais são classificadas no grupamento denominado Transferências
Correntes e destinam-se a atender as despesas de custeio de entidades privadas, sem finalidades
lucrativas, de caráter assistencial, médica, educacional e/ou cultural.
O Município de Unaí repassa Subvenção Social às entidades que se enquadrem em todos itens
acima citados e estejam em pleno funcionamento e previamente relacionadas em lei específica;
ocorre que algumas dessas entidades recebem também subvenção social com recursos oriundos
do orçamento do Governo Federal que obrigatoriamente entram no caixa do Município e em
seguida são repassados às entidades;
No caso destes recursos do FNAS — Fundo Nacional de Assistência Social, existem
orientações do Ministério do Desenvolvimento Social para que as entidades não os utilizem
para o pagamento de despesas com rescisão de contrato nem recolhimento de encargos
sociais e trabalhistas dos empregados da entidade, mesmo esses empregados desempenhando
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Revista TCEMG jan.|fev.|mar. 2014 PARECERES E DECISÕES
somente as atividades finalísticas na entidade, dessa forma, esses recursos somente poderão ser
utilizados para o pagamento dos salários e das outras despesas de custeio;
No caso das Subvenções Sociais repassadas às entidades com os recursos oriundos do
orçamento municipal existe algum impedimento para que essas entidades utilizem os recursos
para o pagamento desse tipo de despesas, levando-se em consideração que esses encargos
sociais e trabalhistas são oriundos da contratação dos empregados que desempenham somente
atividades finalísticas na entidade?
Em 24 de maio de 2012, recebi a consulta e encaminhei os autos à Assessoria de Súmula, Jurisprudência e
Consultas Técnicas, para os fins consignados no inciso I do art. 213 do Regimento Interno (Resolução TC n.
12, de 2008), com redação dada pela Resolução TC n. 1, de 2011, em vigor desde 01/04/2011.
Consoante estudo acostado a fls. 6-9, ficou consignado que não foram identificadas deliberações alusivas
ao questionamento suscitado pelo consulente, em seus exatos termos, tendo, entretanto, mencionado o
Enunciado da Súmula n. 43 desta Corte e as orientações exaradas nas Consultas autuadas sob os n. 793.773,
716.238, 837.685, 811.842, 719.436 e 657.029.
Em seguida, os autos foram encaminhados à Diretoria de Controle Externo dos Municípios, que manifestou
sobre a matéria, a fls. 12-18.
É o relatório, no essencial.
PRELIMINAR
Depois de examinados os pressupostos de admissibilidade da consulta, ratifico o despacho a fls. 4-5, por
entender que a autoridade consulente tem legitimidade para elaborá-la, em consonância com o inciso XI
do art. 210 regimental, e, por se tratar de matéria de competência deste Tribunal, ficando preenchidos,
portanto, os requisitos consignados no art. 212 da Resolução TC n. 12, de 2008 (RITCEMG).
Assim, voto, em preliminar, pelo conhecimento da consulta, para responder, em tese, o questionamento
formulado.
MÉRITO
No mérito, respondo, em tese, à indagação apresentada pela consulente relativa a eventual impedimento
para que entidades beneficiadas com subvenções sociais oriundas do orçamento municipal utilizem os
recursos recebidos para o pagamento de despesas referentes à rescisão de contrato, bem como aos encargos
sociais e trabalhistas dos empregados da entidade que desempenham somente atividades finalísticas.
Primeiramente, cabe lembrar que, de acordo com o art. 12 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, as
subvenções sociais são classificadas no grupamento denominado transferências correntes e destinam-se
a atender às despesas de custeio de entidades privadas, sem finalidades lucrativas, de caráter assistencial,
médica, educacional e/ou cultural. Senão vejamos:
Art. 12. [...]
[...]
§ 2º Classificam-se como “Transferências Correntes” as dotações para despesas as quais
não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições
e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou
privado.
§ 3º Consideram-se subvenções as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das
entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
CONSULTA N. 887.867
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I — subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter
assistencial ou cultural, sem fi nalidade lucrativa; (grifo nosso)
Segundo Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Machado Júnior:
Pelo mecanismo da lei 4.320, conforme o disposto no § 3º do seu art. 12, ora em análise, as
subvenções são sempre transferências correntes e destinam-se a cobrir despesas operacionais
das entidades para as quais foram feitas as transferências. Veja-se bem, embora com o nome
de subvenções sociais e econômicas, são elas transferências correntes, porque têm por objetivo
atender a despesas de operações das benefi ciadas. (MACHADO JUNIOR, José Teixeira; REIS,
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 31. ed. Rio de Janeiro: Ibam, 2003. p. 50)
De acordo com a orientação da Secretaria de Orçamento Federal, as despesas de custeio são aquelas com
dotações orçamentárias já previstas ou aprovadas em créditos adicionais, tendo por intuito atender aos
gastos administrativos, ou seja: despesas com pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e encargos
diversos.
Com efeito, os arts. 16 e 17 da Lei n. 4.320, de 1964, assim estabelecem:
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades fi nanceiras a concessão de
subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e
educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses
objetivos, revelar-se mais econômica.
Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base
em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados
obedecidos os padrões mínimos de efi ciência previamente fi xados.
Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas
satisfatórias pelos órgãos ofi ciais de fi scalização serão concedidas subvenções. (grifo nosso)
Conforme se depreende da análise dos dispositivos legais transcritos, as subvenções sociais visam à prestação
de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos
de origem privada aplicados a esses objetivos for mais econômica para a Administração Pública.
A propósito, essa questão fi cou cristalizada, nesta Corte de Contas, com a edição do verbete da Súmula n.
43, publicada no DOC de 05/05/2011, que assim estabelece: “A concessão pelo Município de subvenção
social — fundamentalmente para assistência social, médica e educacional — só se legitima quando houver
disponibilidade de recursos orçamentários próprios ou decorrentes de crédito adicional e for determinada
em lei específi ca.”
Entretanto, Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Machado Júnior advertem:
as subvenções não devem representar a regra, mas ser supletivas da ação da iniciativa privada
em assuntos sociais. Isto signifi ca que, se o ente governamental desejar e puder entrar neste
campo de atividades, deverá fazê-lo diretamente por sua ação, reservando as subvenções,
apenas, para suplementar e interessar a iniciativa dos particulares. (MACHADO JUNIOR, J.
Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 31. ed. Rio de Janeiro: Ibam, 2003,
p. 61)
Ademais, com o advento da Lei Complementar n. 101, de 2000, a transferência de recursos para pessoas
naturais ou jurídicas passou a ser regida não só pelo disposto na Lei n. 4.320, de 1964, mas também pelo
previsto no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que assim estipula:
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas
físicas ou défi cits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específi ca, atender às
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condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em
seus créditos adicionais.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao comentar o mencionado artigo, esclarece:
O dispositivo estabelece, no caput, os requisitos para que recursos públicos sejam destinados,
direta ou indiretamente, para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas
jurídicas:
a) deverá ser autorizada em lei específica, ou seja, em lei que aprove, em cada caso, a
destinação de recursos as pessoas beneficiadas; o dispositivo impede que o legislador dê uma
autorização genérica ou um cheque em branco ao poder Executivo para fazer a destinação
a seu exclusivo critério; a norma afeiçoa-se à regra do art. 167, VIII, da Constituição, que
veda “a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos,
inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º”; entende-se, nesse caso, que a lei específica da
mesma esfera de governo a que se refere o orçamento; fora dessa hipótese, a exigência de lei
específica não tem fundamento constitucional;
b) deverá atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias (v. arts. 165,
§ 2º, da CF, e 4º da LRF);
c) deverá estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais; não basta, portanto, a
autorização em lei específica, já que a destinação de recursos públicos ao setor privado tem de
atender à exigência de previsão no orçamento ou em crédito adicional. (MARTINS, Ives Gandra
da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. (Orgs.). Comentários à lei de responsabilidade
fiscal. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 189-190)
Aliás, esta Corte de Contas, na Consulta autuada sob o n. 837.685, firmou orientação de que a concessão
de subvenções depende da existência de previsão na lei de diretrizes orçamentárias, em lei específica, bem
como de prévia dotação orçamentária, conforme se verifica do trecho do parecer da lavra da conselheira
Adriene Andrade, aprovado na Sessão do Tribunal Pleno do dia 12/09/2012, in verbis:
A concessão desse apoio configura uma suplementação de recursos públicos para o estímulo
de iniciativas privadas no campo social e educacional/cultural, de acordo com o disposto no
art. 16 da Lei n. 4.320/64 e no item 43, código 3.3.30.43.00, do Manual de Despesa Nacional
emitido pela Portaria Conjunta n. 03/2008 da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria
do Orçamento Federal.
[...]
De acordo com o enunciado da Súmula n. 43 desta Casa, é válida a concessão de subvenção
social pelo Poder Público a entidades privadas sem fins lucrativos, desde que suas atividades
estejam relacionadas à assistência social, à cultura e à educação. Para tanto, é preciso que tal
despesa se enquadre nos requisitos determinados no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
ou seja: ter sido autorizada por lei específica, atendidas as condições estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias e prevista no orçamento, com dotação na lei orçamentária anual ou
em seus créditos adicionais.
Como já explicitado, o art. 13 da Lei n. 4.320, de 1964, estabelece que entre as despesas correntes estão as
de custeio, ou seja, aquelas relativas a pessoal, civil e militar, material de consumo, serviços de terceiros e
encargos diversos, sem nenhuma restrição.
A Portaria Interministerial n. 507, de 24/11/2011, que regula os convênios, os contratos de repasse e os
termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública federal com órgãos ou
entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de
interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da
CONSULTA N. 887.867
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Seguridade Social da União, em seu art. 52 estabelece:
Art. 52. O convênio deverá ser executado em estrita observância às cláusulas avençadas e às
normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado:
[...]
II — pagar, a qualquer título, servidor ou empregado público, integrante de quadro de
pessoal de órgão ou entidade pública da administração direta ou indireta, por serviços de
consultoria ou assistência técnica, salvo nas hipóteses previstas em leis específi cas e na Lei de
Diretrizes Orçamentárias; (grifo nosso)
A Controladoria-Geral da União editou manual para os agentes municipais sobre a gestão de recursos
federais, com o objetivo de orientar os agentes municipais no tocante aos procedimentos necessários para
obtenção, aplicação e controle de recursos públicos federais, no qual consta a seguinte explanação sobre
os recursos recebidos do Fundo Nacional de Assistência Social (<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
ManualGestaoRecursosFederais/Arquivos/CartilhaGestaoRecursosFederais.pdf>. p. 49. Acesso em: 29 jul.
2013), in verbis:
8) Em que podem ser utilizados os recursos do programa?
Basicamente em despesas correntes, tais como: aquisição de materiais de consumo (didático,
esportivo, alimentação, limpeza, higiene, vestuário, etc.), pagamentos eventuais de serviços
de terceiros, como pequenos reparos nas instalações físicas (pintura, reboco, rede elétrica e
hidráulica, piso, etc.), dentre outros.
Orienta-se, também, que os recursos não devem ser utilizados em aluguel de imóvel,
pagamento de salários a funcionários públicos, recolhimento de encargos sociais, rescisão
de contrato de trabalho, vale-transporte e refeição, passagens e diárias, aquisição de bens e
material permanente, construção ou ampliação de imóveis. (grifo nosso)
Assim, no âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), há vedação de que as subvenções
sociais repassadas às entidades pela União sejam utilizadas para pagamento de despesas com rescisão de
contrato e recolhimento de encargos sociais e trabalhistas dos empregados das entidades subvencionadas
que desempenham atividades fi nalísticas.
Esta Corte de Contas, ao responder a Consulta autuada sob o n. 716.238, fi rmou entendimento de que
os entes estatais não podem efetuar pagamento direto aos empregados de entidade subvencionada, o que
foi reiterado na Consulta n. 793.773, conforme parecer da lavra do conselheiro Eduardo Carone Costa,
aprovado na sessão do Tribunal Pleno do dia 19/08/2009, in verbis:
Com efeito, os empregados dessas entidades não se enquadram como servidores públicos
conforme defi nição do art. 18 da LC 101/2000 e não integram o quadro de servidores
municipais; as subvenções são classifi cadas como Transferências Correntes, a teor do 2º do
art. 12 da Lei n. 4.320/64. Portanto, não há que se computar tais repasses como Despesas de
Pessoal, tampouco como Outras Despesas de Pessoal, por não ser o caso de terceirização de
mão-de-obra.
Ademais, vale ressaltar a vedação aos municípios e demais órgãos e entes estatais de efetuarem o
pagamento direto dos empregados de entidade subvencionada, ‘sob pena de se ver confi gurada
verdadeira burla ao princípio constitucional do concurso público’ e caracterizada relação
empregatícia, como alertado pelo Conselheiro Antônio Carlos Andrada, na resposta à citada
Consulta n. 716.238.
No questionamento apresentado não há referência para o pagamento a servidor ou empregado público,
integrante de quadro de pessoal de órgão ou entidade pública da administração direta ou indireta, mas, sim,
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de despesas com rescisão de contrato e recolhimento de encargos sociais e trabalhistas dos empregados das
entidades subvencionadas.
Dessa forma, não havendo expressamente, na norma geral regulamentadora da matéria, nenhum
impedimento à utilização de recursos oriundos de subvenções sociais repassadas pelos municípios para
o pagamento de despesas com rescisão de contrato e recolhimento de encargos sociais e trabalhistas dos
empregados das entidades subvencionadas que desempenham atividades finalísticas, tem-se que somente a
legislação municipal específica pode impor tal limitação.
Conclusão: ante todo o exposto e respondendo objetivamente à indagação da consulente, concluo que
a entidade beneficiada com subvenções sociais pode utilizar os recursos repassados para a realização de
despesas com rescisão de contrato e recolhimento de encargos sociais e trabalhistas dos empregados que
desempenham atividades finalísticas, desde que, na lei autorizativa da concessão da subvenção, não haja
vedação expressa nesse sentido.
Cumpram-se as disposições regimentais aplicáveis à espécie, notadamente as providências contempladas no
inciso II do § 2º do art. 213 do Regimento Interno do Tribunal de Contas de Minas Gerais, acrescido pela
Resolução n. 01, de 2011.
A consulta em epígrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na Sessão do dia 30/10/2013, presidida pela conselheira Adriene
Andrade. Votaram a conselheira Adriene Andrade, conselheiro substituto Hamilton Coelho, conselheiro Mauri Torres,
conselheiro José Alves Viana e conselheiro Gilberto Diniz. Foi aprovado, por unanimidade, o voto do relator, conselheiro
Gilberto Diniz.