materia nº 5/2021

4 PREFEITURA DE
| ITABIRITO
Itabirito, 14 de maio de 2021.
Ofício nº 223/2021-GP
Assunto: Razões de veto ao Autógrafo de Lei nº 55/2021
Senhor Presidente,
O Prefeito do Município de Itabirito - MG, no uso de suas
atribuições constitucionais e conforme Art. 41, 81º da Lei Orgânica Municipal decide VETAR
INTEGRALMENTE o Autógrafo de Lei nº 55/2021, que "AUTORIZA A INSTITUIÇÃO DO
AUXÍLIO EMERGENCIAL MUNICIPAL (A.E.M.) DE ITABIRITO COMO MEDIDA DE
MITIGAÇÃO DOS IMPACTOS NEGATIVOS DECORRENTE DA COVID-19.”
Não se pode olvidar que a situação da pandemia de
COVID-19 consiste em gigantesco desafio mundial que para ser enfrentado demandará
grande esforço conjunto dos Poderes constituídos, das autoridades e da sociedade e
certamente exigirá novas formas de atuação e adaptações em várias áreas.
Em análise ao Autógrafo de Lei nº 55/2021, verifica-se que
o mesmo visa autorizar a instituição, pelo prazo mínimo de 03 (três) meses, do Auxílio
Emergencial Municipal, no valor mínimo de R$ 300,00 (trezentos reais), destinado aos
munícipes em situação de vulnerabilidade em decorrência da pandemia da COVID-19.
Primeiramente, cumpre mencionar que o referido Autógrafo
de Lei encontra respaldo na competência do Município para legislar sobre assuntos de
interesse local prevista no art. 30, |, da Constituição Federal e no art. 11, “caput” da Lei
Orgânica do Município.
Não obstante, no que concerne a iniciativa para legislar
sobre a matéria, verifica que a propositura encontra-se eivada de inconstitucionalidade,
posto que ao instituir um programa social de auxílio financeiro, ou seja, de cunho
orçamentário, o legislador invadiu área de competência exclusiva do Executivo atribuída pela
Constituição Federal no art. 61, 81º, Il, alínea “b”, a saber:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e
ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma
nos casos previstos nesta Constituição.
8 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
II- disponham sobre:
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« ITABIRITO Av. Queiroz Júnior, 635 » ce 50-00 | Itabmito » Mimas Gerais
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PREFEITURA DE
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Terras
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 18, de 1998)
Reproduzindo a normativa constitucional, segundo um
comando de simetria necessária, a Lei Orgânica Municipal dispõe da mesma forma:
Art. 38 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as
leis que disponham sobre:
| - criação, transformação ou extinção de cargos,
funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica ou aumento de sua remuneração;
Il - servidores públicos, seu regime legal de trabalho,
regime previdenciário, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;
III - criação, estruturação e atribuições das secretarias
ou equivalentes e demais órgãos da administração pública;
IV — matéria tributária e orçamentária;
Nota-se, portanto, por mais louvável que possa ter sido a
intenção do legislador, é incontestável que o Autógrafo de Lei em apreço padece de vício de
ordem formal, haja vista que, ao instituir obrigação ao Executivo Municipal de conceder auxílio
emergencial aos munícipes, dispôs sobre matéria de cunho orçamentário, cuja iniciativa,
como supramencionado, é exclusiva do Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de
Vereadores, deflagrar projetos que visem a dispor sobre essa matéria, sob pena de, por
usurpação, eivar de inconstitucionalidade o texto legal decorrente.
Esse o entendimento de Hely Lopes Meirelles!:
A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio
do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a
qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e
quantitativamente o poder de emenda, para que não se
desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode
oferecer modificações substanciais, através de mensagem
aditiva. No mais, sujeita-se a tramitação regimental em
situação idêntica a dos outros projetos, advertindo-se,
porém, que a usurpação de iniciativa conduz à
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
p. 676.
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irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela
sanção ou promulgação de quem poderia oferecer o
projeto. (grifou-se)
Importante realçar, embora a propositura em análise trata-
se de uma lei autorizativa, consoante o disposto no art. 1º do Autógrafo de Lei nº 55/2021,
tal fato não exclui o vício formal de iniciativa.
A lei autorizativa constitui um expediente, usado por
parlamentares, para legislar sobre matérias das quais não têm iniciativa. Assim, por não poder
determinar sobre o assunto, o legislador limita-se a autorizar o Poder Executivo a executar
atos que já lhe estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da competência
constitucional desse Poder. No entanto, o simples fato de “autorizar” não exclui o vício
formal de iniciativa.
Conforme manifestação do Subprocurador-Geral de Justiça
do Ministério Público do Estado de São Paulo”, a saber:
..) Ainda que a lei contenha autorização (lei
autorizativa) ou permissão (norma permissiva), padece
de inconstitucionalidade. Em essência, houve invasão
manifesta da gestão pública, assunto da alçada exclusiva
do Chefe do Poder Executivo, violando sua prerrogativa de
análise da conveniência e da oportunidade das
providências previstas na lei.
(...)
A lei que autoriza o Poder Executivo a agir em
matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma
determinação, sendo, portanto, inconstitucional. (grifou-se)
Neste sentido, inclusive, vem julgando os tribunais pátrios,
afirmando a inconstitucionalidade das leis autorizativas, forte no entendimento de que essas
“autorizações” são mero eufemismo de “determinações”, e, por isso, usurpam a competência
material do Poder Executivo:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE —
Pretensão que envolve o art. 2º da Lei nº 2.564, de 26 de
setembro de 2018, que "institui Programa Municipal de
Parcerias Público-Privadas PPP" — Inviabilidade da
elaboração, pelo Legislativo, de lei autorizativa para
atuação do Executivo - Celebração de parceria
público-privada que é típica matéria administrativa,
enquadrando-se na reserva da Administração Pública e
é de competência exclusiva do Poder Executivo —
2 Disponível em:
http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/Assessoria Juridica/Controle Constituciona
lidade/ADIns 3 Pareceres/ADIN-02838248720118260000 02-03-
12.htmg:-:text=%E2%80%9CLEIS%20AUTORIZATIVAS%20%E2%80%93%20INCONSTITUCIONA
LIDADE%20%2D%20Se,constitucional%W2C%20essa%20leiw20e%20inconstitucional.
Av. Queiroz Júnior, 635 » cep 35450-000 | Itabirito » Minas Gerais
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PREFEITURA DE
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Afronta ao princípio da separação de poderes — Tema
que se insere na competência legislativa privativa da
União, que já elaborou a norma geral — Ofensa ao princípio
federativo e ao art. 1º da Constituição do Estado de São
Paulo — Configuração da inconstitucionalidade — Ação
procedente. (TJ-SP - ADI: 22322998520188260000 SP
2232299-85.2018.8.26.0000, Relator: Alvaro Passos, Data
de Julgamento: 08/05/2019, Órgão Especial, Data de
Publicação: 09/05/2019).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
4.618/2017. MUNICÍPIO DE VIAMÃO.
DISPONIBILIZAÇÃO DE PLANO DE
ACOMPANHAMENTO PSICOLÓGICO E PSIQUIÁTRICO
AOS CONSELHEIROS TUTELARES. LEI
AUTORIZATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
POR VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO A
SEPARAÇÃO DOS PODERES. É inconstitucional a Lei
Municipal de iniciativa do Poder Legislativo que,
autorizando disponibilização de plano de acompanhamento
psicológico e psicológico e psiquiátrico aos Conselheiros
Tutelares, determina ao Poder Executivo que ele adote
medidas de capacitação de seus servidores, podendo
acarretar despesas não previstas pela Lei Orçamentária,
ou mesmo a realocação de recursos acaso levada a cabo.
Competência privativa do chefe do Poder Executivo para
dispor sobre a matéria, a teor do artigo 60, inciso Il, d, da
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. A
Constituição Estadual (da mesma forma que a Constituição
Federal), quando estabelece um rol de matérias cuja
iniciativa é reservada a uma estrutura de poder, o faz como
garantia da independência e harmonia entre os poderes.
Quando o legislativo municipal interfere nas competências
que são reservadas à iniciativa privativa do Prefeito, não
apenas incorre em inconstitucionalidade formal...
propriamente dita, por vício de iniciativa
(inconstitucionalidade subjetiva), senão que incorre
também em flagrante violação à independência e harmonia
dos Poderes que compõem o ente federativo.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (TJ-RS - ADI:
70075479535 RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Data
de Julgamento: 26/03/2018, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: Diário da Justiça do dia 12/04/2018).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA VELHA. LEI N.º 1.598, DE 07
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LEGISLATIVA NÃO SE CONFUNDE COM LEI AUTORIZATIVA.
PREFEITURA DE
ITABIRITO
DE OUTUBRO DE 2010. LEI AUTORIZATIVA SOBRE
MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO
EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL. AUMENTO DE DESPESA
SEM PRÉVIA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. VÍCIO
MATERIAL. Inegável a inconstitucionalidade formal da Lei
n.º 1.598/10 do Município de Estância Velha, ao versar
sobre matéria de iniciativa privativa do Chefe do Executivo,
na forma dos artigos 60,Il, d, e82, Il, Il e VII, CE,
aplicáveis aos Municípios por força do artigo 8.º, também
da Carta Estadual, submetendo à prévia autorização do
Legislativo a execução dos serviços e autorizando a
sua regulamentação pelo Poder Executivo, violado,
ainda, o princípio da Separação dos Poderes (artigo 10,
CE), flagrada, de outro lado, em razão de a disposição
implicar aumento de despesa, sem a correspondente
previsão orçamentária, inconstitucionalidade material,
forte nos artigos 61, |, 149e 154, |, todos da Constituição
Estadual. (TJ-RS - ADI: 70042619148 RS, Relator: Armínio
José Abreu Lima da Rosa, Data de Julgamento:
22/08/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: Diário da
Justiça do dia 29/08/2011)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALÍDADE - LEI
Nº 2.057/09, DO MUNICÍPIO DE LOUVEIRA - AUTORIZA
O PODER EXECUTIVO A COMUNICAR O
CONTRIBUINTE DEVEDOR DAS CONTAS VENCIDAS E
NÃO PAGAS DE ÁGUA, IPTU, ALVARÁ A ISS, NO
PRAZO MÁXIMO DE 60 DIAS APÓS O VENCIMENTO —
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL -
VÍCIO DE INICIATIVA E VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES - INVASÃO DE
COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO - AÇÃO
PROCEDENTE. A lei inquinada originou-se de projeto de
autoria de vereador e procura criar, a pretexto de ser
meramente autorizativa, obrigações e deveres para a
Administração Municipal, o que redunda em vício de
iniciativa e usurpação de competência do Poder Executivo.
Ademais, a Administração Pública não necessita de
autorização para desempenhar funções das quais já está
imbuída por força de mandamentos constitucionais” (TJSP,
ADI 994.09.223993-1, Rel. Des. Artur Marques, v.u., 19-05-
2010).
Vale ressaltar, entretanto, que AUTORIZAÇ
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PREFEITURA DE
ITABIRITO
Sergio Resende de Barros” preceitua, ainda, o seguinte
sobre a inconstitucionalidade da lei autorizativa:
A ordem constitucional é que fixa as competências
legislativa, executiva e judiciária. Pelo que, se uma lei fixa
o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo
determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de
sua competência constitucional, essa lei é inconstitucional.
Não é só inócua ou rebarbativa. É inconstitucional,
porque estatui o que só o Constituinte pode estatuir,
ferindo a Constituição por ele estatuída. O fato de ser
mera autorização não elide o efeito de dispor, ainda
que de forma não determinativa, sobre matéria de
iniciativa alheia aos parlamentares. Vale dizer, a
natureza teleológica da lei — o fim: seja determinar, seja
autorizar — não inibe o vício de iniciativa. A inocuidade da
lei não lhe retira a inconstitucionalidade. A iniciativa da lei,
mesmo sendo só para autorizar, invade competência
constitucional privativa. (Grifou-se)
Assim sendo, evidente a inconstitucionalidade de norma
legal que dispõe sobre matéria orçamentária, tema reservado à iniciativa do Prefeito
Municipal.
Lado outro, cumpre mencionar que o Autógrafo de Lei nº
55/2021 enseja, também, violação ao disposto no art. 167, inciso | e Il, da Constituição
Republicana, bem como dos incisos | e Il do art. 111 da Lei Orgânica do Município de Itabirito,
in verbis, posto que o mesmo cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentária
ou no orçamento anual do Município.
CF/88 - Art. 167. São vedados:
| - o início de programas ou projetos não incluídos na
lei orçamentária anual;
ll - a realização de despesas ou a assunção de
obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;
()
LOM - Art. 111 - São vedados:
| - o início de programas ou projetos não incluídos na
lei orçamentária anual;
Il - a realização de despesas ou a assunção de
obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;
(..)
3 BARROS, Sérgio Resende de. Leis 'Autorizativas. Disponível em:
<http://www.srbarros.com.br/pt/leis-
autorizativas.cont%:-:text= Autorizativa %20%C3%AI%20a%20%221ei%22%20que,da%20compet%
C3%AAncia%20constitucional%20desse%20Poder.>. Acesso em: 03 maio 2021.
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1 Ra ITABIRITO Av. Queiroz Júni 450-000 | Itabirito » Minas Gerais
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= PREFEITURA DE
A ITABIRITO
Sabe-se que um dos objetivos do sistema orçamentário
inaugurado pela Constituição da República de 1988 é exatamente o de permitir o controle
sobre os recursos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o referido artigo
167, elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitaram alcançar-se o
controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário.
Além disso, a geração de despesa pública ou assunção de
obrigação deverão atender ao disposto nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF; Lei Complementar n. 101/2000).
De acordo com o primeiro desses dispositivos (art. 16, da
LRF), o ato de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa deverá ser acompanhado de: a) estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor a despesa e nos dois
subsequentes (art. 16, inciso |), a qual será acompanhada das premissas e da metodologia
de cálculo utilizadas (art. 16, $ 2º); b) declaração do ordenador da despesa de que o
aumento da despesa (art. 16, inciso Il) tem adequação orçamentária e financeira com a
Lei Orçamentária Anual (LOA) e também é compatível com o Plano Plurianual (PPA) e
com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Vejamos:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de
ação governamental que acarrete aumento da despesa
será acompanhado de: (Vide ADI 6357)
| - estimativa do impacto orçamentário-financeiro
no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes;
Il - declaração do ordenador da despesa de que o
aumento tem adequação orçamentária e financeira com
a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
$ 2º A estimativa de que trata o inciso | do caput será
acompanhada das premissas e metodologia de cálculo
utilizadas.
(.)
Destarte, sempre que alguma ação/atividade
governamental acarretar em aumento de despesa, deverá atender às formalidades
apontadas, as quais somente não serão exigidas quando se tratar de despesas consideradas
irrelevantes, nos termos em que dispuser a LDO de cada ente (art. 16, 8 3º, LRF) e, no caso
em apreço, consoante informação da Secretaria Municipal de Fazenda, não foi
solicitado, tão pouco realizada, análise do impacto financeiro aos cofres públicos.
Insta salientar que o descumprimento da LRF poderá vir à
configurar ato de improbidade administrativa, inclusive, para o legislador.
pode ! ITABIRITO. Av. Queiro; 635 0-0DO | Italyrito » Minas Gerais
PREFEITURA DE
[E ITABIRITO
Outrossim, além da ausência de prévia elaboração de
estudo do impacto financeiro, o legislador não definiu a fonte de recurso a ser utilizada
Para o pagamento de tais auxílios, outro quesito imprescindível pela LRF*.
Sendo assim, verifica-se que o Autógrafo de Lei nº
55/2021 infringiu disposições constitucionais no que se refere à competência de
iniciativa, bem como deixou de observar os preceitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, razão pela qual esta Procuradoria Jurídica manifesta pelo Veto Total da propositura.
Diante das razões expostas, manifestamos pelo VETO
TOTAL do Autógrafo de Lei nº 55/2021, na medida em que foi constatada
inconstitucionalidade formal de iniciativa no autógrafo manejado, bem como de ilegalidade
grave.
Na oportunidade, colocamo-nos à disposição para maiores
esclarecimentos que se façam necessários e reafirmamos nossa elevada estima e
consideração.
Atencio: ente,
OrlandojAmorim Caldeira
PREFEITO MUNICIPAL
A Sua Excelência o Senhor
LEANDRO SILVA MARQUES
Presidente da Câmara Municipal
ITABIRITO — MG.
4 Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de
lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de
sua execução por um período superior a dois exercícios. Vide ADI 6357)
8 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser
instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos
Para seu custeio. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)
a dr,
| KV! ITABIRITO Av, Queiroz Júnior, 635 » cep 35450-000 | Itabirito » Minas Gerais
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