Ofício no
345/2021 - Gabinete do Prefeito
Assunto: Encaminha Veto ao PL no
48/2021-CMI
Itaúna-MG, 05 de agosto de 2021
Prezado Senhor Presidente,
Encaminho a Vossa Excelência as Razões do Veto ao Projeto de Lei no
48/2021-CMI, que
“Autoriza ao Poder Executivo Municipal instituir o Programa de remédio em casa para
idosos, pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e pessoas portadoras de doenças
crônicas, usuários da Rede Municipal de Saúde. ”.
Oportunamente, apresento-lhe protestos de apreço e distinta consideração.
Atenciosamente,
Neider Moreira de Faria
Prefeito do Município de Itaúna
EXMO. SR.
ALEXANDRE MAGNO MARTONI DEBIQUE CAMPOS
DD. PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
ITAÚNA-MG
VETO AO PROJETO DE LEI No
48/2021-CMI
JUSTIFICATIVA
Excelentíssimo Senhor Presidente, Excelentíssimos Senhores Vereadores e Excelentíssimas
Senhoras Vereadoras da Câmara Municipal de Itaúna,
Dirijo-me a Vossas Excelências, com cordiais cumprimentos, para comunicar que, na forma
do artigo 82, inciso VI da Lei Orgânica do Município e o artigo 137, § 1º, inciso I do
Regimento Interno dessa Câmara Legislativa, decido vetar integralmente o Projeto de Lei n.º
48/2021-CMI, o qual “Autoriza ao Poder Executivo Municipal instituir o Programa de remédio em
casa para idosos, pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e pessoas portadoras de doenças
crônicas, usuários da Rede Municipal de Saúde” conforme motivos doravante expostos.
Com efeito, são inconstitucionais os projetos de lei de iniciativa parlamentar que autorizam o
Executivo ou o Judiciário a adotar ato em matéria que seja da competência reservada do
Poder em questão, ou que autorizem medida administrativa de iniciativa privativa desse
Poder (por todos, vide o precedente do Supremo Tribunal Federal materializado na ADI nº
4.724/AP).
I – DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
Consoante supramencionado na parte preambular, insistente na prática legislativa brasileira,
a ‘lei’ autorizativa constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o crédito
político pela realização de obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm
iniciativa das leis, em geral, matérias administrativas1
.
A proposição ora vetada estampa justamente essa tipologia de ‘leis’ passam eles, de autores
do projeto de lei, a coautores da obra ou serviço autorizado. Os constituintes consideraram
tais obras e serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa
parlamentar das leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’
autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente.
Autorizativa é a ‘lei’ que – por não poder determinar – limita-se a autorizar o Poder
Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da
competência constitucional desse Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se
tornou padrão: “Fica o Poder Executivo autorizado a...”. O objeto da autorização – por já ser de
competência constitucional do Executivo – não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas
‘autorizado’ pelo Legislativo. Tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, pois
jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza
a própria Constituição. Elas constituem um vício patente, tal como, a propósito, definido
pelo STF (ADI - 4724/AP).
1 Nesse sentido, inclusive, é o entendimento firmado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, alinhado ao
parecer exarado pelo MPSP – Ministério Público de São Paulo (em proposição idêntica – leia-se: igual – à
do presente caso). Disponível em
http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/Assessoria_Juridica/Controle_Constitucionalidade/
Adins_PGJ_Iniciais/CB42539F72C06396E040A8C0DD011786
O ato normativo ora impugnado viola o princípio da separação de poderes, previsto no art.
6º2
e no art. 1733
da Constituição Mineira, conforme entendimento do TJMG:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
MUNICIPAL Nº 1.642/2019 - AUMENTO DE DESPESA -
INGERÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO NO PODER EXECUTIVO -
"FUMUS BONI IURIS" E "PERICULUM IN MORA" VERIFICADOS -
LIMINAR CONCEDIDA. A Lei de iniciativa da Casa Legislativa, que
institui o Banco de Remédios do Município de Papagaio, a princípio,
em uma análise perfunctória, afronta ao princípio da harmonia e
independência dos Poderes, razão pela qual deve ser concedida a liminar
para suspender sua a eficácia. Liminar concedida. (TJMG - Ação Direta
Inconst 1.0000.20.030239-6/000, Relator(a): Des.(a) Antônio Carlos
Cruvinel , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 28/01/2021, publicação da
súmula em 18/02/2021) Original sem grifos
A proposição legislativa, fruto de iniciativa parlamentar, sinaliza para a criação do
“Programa Remédio em Casa” a ser implementado pelo Poder Executivo Municipal. Em que
pese a boa intenção que certamente animou o Vereador autor do projeto de lei, é certo que se
trata de matéria a cargo do Poder Executivo, ou seja, da Administração Pública.
É dizer, dispor sobre a criação de programas, definindo seu conteúdo e impondo obrigações
aos órgãos públicos e ao próprio Poder Executivo, é matéria que se insere no âmbito da
gestão administrativa, sendo manifestamente estranha à atividade parlamentar.
Assim, quando o Poder Legislativo do Município edita lei autorizando o Poder Executivo a
criar programa e define – ainda que sob o pálio do eufemismo do verbo “autorizar” – como
ele será executado, essa atuação do legislador invade, indevidamente, esfera que é própria da
atividade do Administrador Público, violando o princípio da separação de poderes.
E mais: ainda que fosse o ato normativo oriundo de iniciativa do Chefe do Executivo seria
inconstitucional. A razão é simples: o Chefe do Executivo não necessita de autorização
legislativa para fazer aquilo que está na esfera de sua competência constitucional. Se ele
encaminha projeto de lei para tal escopo, isso configura hipótese de delegação inversa de
poderes, vedada pelos arts. 173 e 6º, § único da Constituição Mineira.
Em síntese, cabe nitidamente à Administração Pública, e não ao legislador, deliberar a
respeito do tema. A inconstitucionalidade, portanto, decorre da violação da regra da
separação de poderes, prevista na Constituição Estadual e aplicável aos Municípios.
2 São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Parágrafo único – Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes
delegar atribuição e, a quem for investido na função de um deles, exercer a de outro.
3 Art. 173 – São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo. § 1º
– Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições,
e, a quem for investido na função de um deles, exercer a de outro
É ponto pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe
primordialmente a função de administrar, que se revela em atos de planejamento,
organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. De outra banda,
ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar leis, ou seja, atos
normativos revestidos de generalidade e abstração.
A proposição impugnada, na prática, invadiu a esfera da gestão administrativa, atinente ao
Poder Executivo, e envolve o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de
governo. Isso equivale à prática de ato de administração, de sorte a malferir a separação dos
poderes. Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que:
“A Câmara não pode administrar. O Legislativo edita normas; o Executivo
pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a
harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º,
CRFB/88) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou
Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza,
ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara –
como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição
da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação
de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser
invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15. ed.,
atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo,
Malheiros, 2006, p.708 e 712).
Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que
equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência
que deve existir entre os poderes estatais.
Nem se chegaria a conclusão diversa a partir da afirmação de que a lei ora questionada é
simples “lei autorizativa”, da qual não resta nenhuma imposição para o administrador
público.
Em trabalho, publicado na Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos da Instituição Toledo
de Ensino (Bauru, n. 29, ago/nov. 2000, pp. 259-267), sustenta o Professor Sérgio Resende de
Barros4
:
(...) o plenário do Supremo Tribunal Federal julgou representação (nº 993-9)
por inconstitucionalidade de uma lei estadual (Lei nº 174, de 8/12/77, do
Estado do Rio de Janeiro) que autorizava o Chefe do Poder Executivo a
praticar ato que já era de sua competência constitucional privativa. Nesse
julgamento, decidiu, textualmente: O só fato de ser autorizativa a lei
não modifica o juízo de sua invalidade por falta de legítima
iniciativa. Não obstante a clareza do acórdão (Diário da Justiça de 8/10/82,
4 Disponível também na internet (Endereço eletrônico: www.srbarros.com.br)
p. 10187, Ementário nº 1.270-1, RTJ 104/46), persistiu por toda a Federação
brasileira, nos níveis estadual e municipal, a prática de ‘leis’ autorizativas
(…) Original sem grifos
Ora, se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar ou
autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa lei é
inconstitucional. Não é só inócua ou rebarbativa. É inconstitucional, porque estatui o que só
o Constituinte pode estatuir, ferindo a Constituição por ele estatuída.
O fato de ser mera autorização não elide o efeito de dispor, ainda que de forma não
determinativa, sobre matéria de iniciativa alheia aos parlamentares.
Vale dizer, a natureza teleológica da lei – o fim: seja determinar, seja autorizar – não inibe o
vício de iniciativa. A inocuidade da lei não lhe retira a inconstitucionalidade. A iniciativa da
lei, mesmo sendo só para autorizar, invade competência constitucional privativa.
Por essas razões e fundamentos, apresento veto integral ao Projeto de Lei n° 48/2021-CMI,
que “Autoriza ao Poder Executivo Municipal instituir o Programa de remédio em casa para idosos,
pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e pessoas portadoras de doenças crônicas, usuários da
Rede Municipal de Saúde”, diante das razões supramencionadas.
Aproveito a oportunidade para manifestar a Vossas Excelências protestos de elevada estima
e distinta consideração.
Itaúna-MG, 05 de agosto de 2021.
Atenciosamente,
Neider Moreira de Faria
Prefeito do Município de Itaúna
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
PROCESSO DE VETO Nº. 11/2021
Silvano Gomes Pinheiro
Presidente/Relator da Comissão
Tendo esta comissão, recebido na data de 23/08/2021, por parte da Secretaria
Legislativa da Câmara Municipal, a remessa do Processo de Veto n° 11/2021, que tem como
assunto Veto ao Projeto de Lei nº 48/2021, de autoria do vereador Leonardo Alves dos
Santos, que “Autoriza o Poder Executivo Municipal a instituir o programa de remédio em
casa para idosos, pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e pessoas portadoras de
doenças crônicas, usuários da Rede Municipal de Saúde” e a pedido do autor do Projeto,
conforme o regimento interno foi solicitado à procuradoria o parecer jurídico sobre o veto
aposto ao Projeto, e tendo avocado para relatar sobre a matéria em apreço, passo expor as
seguintes considerações:
Pode-se observar no Parecer de número 49/2021 de folhas 07 a 17, exarado pela
Procuradoria e que vai a colação, o Projeto de Lei Nº 48/2021 de autoria do Edil Leonardo
Alves dos Santos, que “Autoriza o Poder Executivo Municipal a instituir o programa de
remédio em casa para idosos, pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e pessoas
portadoras de doenças crônicas, usuários da Rede Municipal de Saúde”, hodiernamente a
doutrina jurídica e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não reconhecem a
constitucionalidade de uma lei gerada por “proposição autorizativa”. Tais proposições, e as
leis delas geradas, são manifestantes inconstitucionais.
VOTO DO RELATOR
Nesta esteira, o presente Projeto de Lei não atende as exigências técnicas, legais e
constitucionais pertinentes, acompanho parecer técnico, apesar de meramente opinativo, é
pela INADMISSIBILIDADE, PELA ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE
DA PROPOSIÇÃO.
Silvano Gomes Pinheiro
Presidente/Relator
Somos favoráveis à apreciação do Processo de Veto pelo Plenário, acompanhando o Voto
do Relator.
Sala das Comissões, em 23 de agosto de 2021.
Joselito Gonçalves Morais Nesval Júnior
Vice Presidente Membro