Projeto de Lei Nº 80/2019
Dispõe sobre a regulamentação dos horários
de proibição da circulação de trens no
município de Itaúna
A Câmara Municipal de Itaúna – MG decreta:
Art, 1º Fica proibida a circulação de trens no perímetro urbano do Município de
Itaúna - MG, de segunda a sexta-feira, das 06 horas às 08 horas, das 11 horas e 30 minutos às
13 horas e 30 minutos e das 17 horas às 19 horas.
§ 1º Na infração do dispositivo do presente artigo será imposta multa
correspondente ao valor de 100 (cem) UFPs.
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Márcia Cristina
Vereadora
Justificativa
O presente Projeto de lei tem a intenção de acabar com o congestionamento em
horários de pico uma vez que nossa cidade é toda cortada pela linha férrea, E que enquanto a
transposição da linha férrea não sai do papel, os cidadãos tenham o direito de ir e vir
garantido sem maiores transtorno.
Neste sentido, conto com a boa acolhida deste Projeto e antecipo agradecimentos
aos nobres pares desta casa
Márcia Cristina
Vereadora
PARECER Nº 35/2019
PROJETO DE LEI N.º 80/2019. Dispõe sobre a
regulamentação dos horários de circulação de trens no
município de Itaúna.
Consulente: EXM.ª COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
Consulta: acerca da admissibilidade, aspectos constitucionais, legais e
jurídicos.
O Presidente da EXMª. COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA, EXM.º
VEREADOR MÁRCIO GONÇALVES PINTO, na forma do inc. V do Art. 331
c./c.
art. 402
/RI-CMI, solicitou desta Procuradoria-Geral Parecer Jurídico acerca da
admissibilidade , aspectos constitucionais, legais e jurídicos dispostos no
PROJETO DE LEI N.º 80/2019, de autoria do EXM.ª VEREADORA MÁRCIA
CRISTINA SILVA SANTOS, que em apertada síntese está tecnicamente estruturado,
ou seja: explicitamente contém preâmbulo, ementa, preliminares, o objeto, a
vigência, as justificativas, permite a acessibilidade ao texto da matéria proposta
consoante os objetivos da Lei M. n.º 3.778/2003 e o positivado no Art. 853
/RI-CMI e
no Art. 1.º da LC F. n.º 95/98.
PREAMBULARMENTE se observa que o Processo Legislativo foi recebido
nesta Procuradoria aos 17/06/2019, suspendendo os prazos de tramitação na
comissão por até 30 dias (§4.º do art. 394
/RI-CMI).
Observa que, no desenvolvimento de seus trabalhos as Exm.ªs Comissões
podem adotar a rejeição total ou parcial das matérias a que estejam afetas, podem
opinar pelo seu arquivamento terminativo, exceto nos casos de Proposição (art.
41 c./c. o inc. II do art. 43 e Art. 77-RI-CMI), bem como podem formular projeto
dela decorrente, dar-lhe substitutivo e apresentar emenda que acompanhado de seu
1 RI-CMI. Art. 33. Ao Presidente de Comissão compete além do que lhe for atribuído neste Regimento:
V - solicitar aos órgãos de assessoramento técnico e jurídico, por sua iniciativa ou a pedido do Relator, a
prestação de assessoria ou consultoria técnico-legislativa ou especializada [...]
2 RI-CMI. Art. 40. Antes da deliberação do Plenário, as proposições, exceto nos casos expressos neste Regimento,
dependem de manifestação das Comissões a que a matéria estiver afeta, cabendo à Comissão de Constituição e
Justiça manifestar sobre o exame de sua admissibilidade sob os aspectos da constitucionalidade, legalidade,
regimentabilidade, técnica legislativa, e mérito; [...]
3 RI-CMI. Art. 85. As proposições que explícita ou implicitamente contenham referências a lei, artigo de lei, decreto ou
regulamento, contrato ou concessão, ou qualquer ato administrativo e não se façam acompanhar de sua transcrição, ou,
por qualquer modo se demonstrem incompletos e sem esclarecimentos, só serão enviados às Comissões, depois de
completada sua instrução, mediante providências a serem adotadas pelos Autores, com auxílio da Unidade Legislativa.
4 RI-CMI. Art. 39. Excetuados os casos em que este Regimento determine de forma diversa, as Comissões deverão
obedecer aos seguintes prazos para examinar as proposições e sobre elas decidir: [...]
§ 4º O requerimento de informações, diligências ou parecer técnico ou jurídico suspende a tramitação da
proposição por, no máximo, 30 (trinta) dias úteis; se tramitando em regime de urgência, a suspensão será limitada a 5
(cinco) dias úteis, [...].
parecer serão remetidos à Presidência para serem anunciados na Ordem do Dia
(Art. 43/445
-RI-CMI).
QUANTO A COMPETÊNCIA. A matéria da proposição em comento está
inserida no âmbito da COMPETÊNCIA MUNICIPAL e suplementar em relação a
União e ao Estado (Arts. 9.º, I e 10, III/LOM6
). Também se verifica que a matéria é
evidentemente de interesse local, dado o debate público e notório sobre o tema de
transporte ferroviário na comunidade ao longo de muitas décadas sem eco relevante
junto a União e as concessionárias. Ainda, sobre a COMPETÊNCIA MUNICIPAL
entre os entes federados para legislar sobre a matéria, a Proposição encontra
guarida no Art. 23, no Art. 24, §2.º e no inc. I do Art. 30/CRFB7
, e nos Arts. 169 e
171, inciso I e alínea “c”/CEMG8
.
Sobre a COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE relativamente a
autoria e o direito de o parlamentar desencadear o Projeto de Lei de cunho social, o
5 RI-CMI. Art. 43. No desenvolvimento de seus trabalhos, as Comissões observarão as seguintes normas:
I - ao apreciar qualquer matéria, a Comissão poderá propor a sua adoção ou a sua rejeição total ou parcial, opinar pelo seu
arquivamento, formular projeto dela decorrente, dar-lhe substitutivo e apresentar emenda;
II - é lícito às Comissões determinar o arquivamento de matérias enviadas à sua apreciação, exceto proposições,
publicando-se o despacho respectivo na ata dos seus trabalhos;
III - Se o voto do Relator não for acatado pela maioria, o Vereador dissidente poderá formular voto em separado, que será
adotado se for acompanhado por mais um membro da Comissão;
Art. 44. Encerrada a apreciação conclusiva da matéria pela última Comissão de mérito a que tenha sido distribuída, a
proposição e respectivos pareceres serão remetidos à Presidência para serem anunciados na Ordem do Dia.
6 LOM. Art. 9º É competência do Município, comum à União e aos Estados:
I - zelar pelo cumprimento das constituições, das leis e das instituições democráticas e conservar
o patrimônio público;
Art. 10. É da competência suplementar do Município: I - Criar a corporação da Guarda Municipal Mirim, destinada à
proteção de seus bens, serviços, eventos e instalações;
III - Complementar e adaptar a legislação federal e estadual, no que couber e naquilo que disser respeito ao seu peculiar
interesse, feita a devida adaptação à realidade local.
7 CRFB. CRFB. Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
8 CEMG. Art. 169. O Município exerce, em seu território, competência privativa e comum ou suplementar, a ele atribuída
pela Constituição da República e por esta Constituição.
Art. 171. Ao Município compete legislar:
I – sobre assuntos de interesse local, notadamente:
c) a polícia administrativa de interesse local, especialmente em matéria de saúde e higiene públicas, construção,
trânsito e tráfego, plantas e animais nocivos e logradouros públicos;
amparo se escora nos termos dos Arts. 13 e 149 e §2.º do Art. 8310/RI-CMI, e dos
Art. 63 XVI e 68/LOM11, bem como no Art. 5912CRFB.
Em relação ao MÉRITO, subtrai-se da Proposição que a Autora tem a
intenção de acabar com riscos de acidente e frequentes congestionamentos de
trânsito na municipalidade nos horários de pico, vez que a via-férrea parte a cidade
ao meio serpenteando grande parte do centro.
Refrisa-se que, no caso peculiar itaunense é pública e visível a constatação
dos riscos de graves acidentes impingidos a população e os transtornos temporais
pelo fato de o trem frequentemente parar em locais de grande circulação de veículos
e pedestres em horários de pico e muitas das vezes por delongado tempo.
Constantemente se constatam os atrasos, constrangimentos e graves riscos
de acidentes, vez que em razão do tráfego dos trens e muitas vezes por pararem por
quaisquer motivos, os veículos automotores ficam estacionados nas ruas e os
pedestres escalam entre os vagões com os motores em atividade para atravessam
de um lado para o outro das vias. Basta uma simples movimentação do trem para
que acidentes com as pessoas ocorram entre os vagões.
Em 2014, a própria ANTT – Agência Nacional de Trânsito Terrestre,
apresentou um relatório intitulado Proposições para solução de conflitos
ferroviários urbanos embasado no Programa Nacional de Segurança
Ferroviária em Áreas Urbanas – Prosefer, elaborado em 2011 pelo Departamento
9 RI-CMI. Art. 13. Cabe ao Poder Legislativo Municipal, com a sanção do Prefeito, dispor sobre todas as matérias de
competência do Município, especialmente as contidas na Lei Orgânica.
Art. 14. A competência privativa da Câmara Municipal, dentre outras atribuições, são aquelas previstas nas Constituições
Federal e Estadual, na Lei Orgânica, ou delas decorrentes.
10 RI-CMI. Art. 83. Destinam-se os projetos:
§ 2º A iniciativa de projetos de lei cabe a qualquer membro da Câmara, ao Prefeito e aos cidadãos, nos termos da Lei
Orgânica e deste Regimento.
11 LOM. Art. 63. Cabe ao Legislativo Municipal, com a sanção do Prefeito, não exigida para o especificado no art. 66, dispor
sobre todas as matérias de competência do Município, especificamente:
XVI - matéria decorrente da competência comum prevista no art. 23 da Constituição Federal.
Art. 68. A iniciativa de lei complementar e ordinária cabe a qualquer membro da Câmara, ao Prefeito e aos cidadãos, na
forma e nos casos definidos nesta Lei.
12 CRFB. Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
II – Leis complementares:
III - leis ordinárias;
Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, e levantou a necessidade de
investimentos para a solução de gargalos em toda a malha ferroviária nacional e até
hoje não foram iniciadas providências que atenuassem o caos provocado
constantemente em razão do trânsito de trens na zona urbana de Itaúna.
Aliás, é de sabença geral na comunidade sobre o debate voluntário da
população sobre os problemas do tráfego ferroviário em nossa área urbana. É de
conhecimento geral a existência de uma licitação e de um possível projeto de
contorno da via-férrea em relação a área urbana itaunense, todavia, sem
grandes evoluções nos aspectos políticos, ou seja, diferentemente de outros
municípios, como por exemplo o de Curvelo/MG, o contorno projetado, variantes,
viadutos ou passagens superiores e inferiores nos principais corredores urbanos de
Itaúna ficaram preteridos.
Ora. Não há mais espaço para a existência de problemas latentes que
causam acidentes e transtornos, como, por exemplo, ocorreu com as conhecidas
“rodovia da morte”, “curva da morte”, “viaduto das almas”. O problema da via-férrea
no município itaunense causando frequentes acidentes e transtornos sem soluções
viáveis precisa de ter fim, ou, pelo menos de uma solução local amoldada no texto
constitucional, pois, não é constitucional, legal, nem moral que os itaunenses
permaneçam sofrendo com a situação
causada pela via-férrea e seu trânsito com total desprezo aos aspectos sociais,
econômicos, jurídicos políticos e morais.
Pouco, quiçá nada, foi feito para se reduzir o índice de acidentes registrados
em Itaúna que hoje conta com quase 100.000 (cem mil) habitantes, são mutilações,
perdas de vidas e prejuízos causados aos munícipes sob o impacto desse tráfego
ferroviário.
Por essa razão, alinhando-se as competências legais e regimentais da
comunidade itaunense por seus Poderes Executivo e/ou Legislativo e a da ANTT13
,
cuja autarquia pode e tem o dever de sugerir efetivos investimentos de cunho
13 ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres é uma autarquia federal responsável pela regulação das
atividades de exploração da infraestrutura ferroviária e rodoviária federal e de prestação de serviços de transporte
terrestre, consoante o positivado no Art. 1º do DECRETO Nº 4.130, DE 13 DE FEVEREIRO DE 2002 que regulamenta
suas atividades.
notadamente social na malha ferroviária em razão dos efeitos negativos da operação
ferroviária. A proposição apresentada encaixa-se nas determinações constitucionais.
Tanto é verdade que, projetos similares ao proposto pela Autora nessa
Edilidade foram debatidos e aprovados por unanimidade pelos representantes de
seus povos em Plenário, como foi o caso nas cidades catarinenses de Joinville e
Mafra. Também em outras cidades onde estão sendo debatidos problemas similares,
como, por exemplo, na paulista São João do Rio Preto.
E diga-se de passagem que n ão passou desapercebido que o Art. 22, inciso
XI/CRFB14
, diz que a União tem competência privativa para legislar sobre trânsito e
transporte, todavia, em matéria geral, permitindo-se, portanto, a interpretação da
possibilidade da normatização local.
Não passa desapercebido que o Eg. TRF-4 , no julgamento de requerimento
de inconstitucionalidade incidental de leis idênticas a da proposição em comento que
foram aprovadas no município catarinense de Joinville, em decisão liminar e
posteriormente em v. Acórdão reformou a r. Sentença n.º 5008220-
53.2015.4.04.7201/SC, cuja tese tombada, s.m.j., era a verdadeiramente compatível
com os termos da CRFB nos aspectos jurídico, social moral.
O Município ao exercer competência suplementar para legislar sobre trânsito
por veículos e pedestres e transporte, somente não pode impor sanções mais
gravosas que
aquelas previstas na legislação federal, haja vista os termos do Art. 30, incisos I e
V/CRFB, não havendo nenhuma inconstitucionalidade em relação a
regulamentação de caráter essencial e coletivo no trânsito rodoviário e de pedestres
na comunidade, mesmo quando haja tangenciamento do trânsito ferroviário.
O Operador Ferroviário Independente – OFI, consoante a Resolução ANTT
n.º 4348/14, está obrigado a cumprir e fazer cumprir as normas e regulamentos
14 CRFB. Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XI - trânsito e transporte;
aplicáveis à ferrovia e estão sujeitos – no caso de descumprimento – a severas
penalidades administrativas por parte da ANTT, sem o prejuízo de outras
previstas na legislação, inclusive a de extinção por cassação do contrato de
concessão, sendo razoáveis ou mesmo ínfima a multa prevista na proposição.
Assim, em relação a competência e ao mérito da matéria apresentada na
proposição, não há se falar em impedimentos formais em razão dos termos do
Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 638.574, que veda aos municípios ao
legislarem “extrapolar a competência legislativa suplementar do município expressa
no artigo 30, inciso II, da Constituição Federal”.
Por tais razões, entende este órgão consultivo do Poder Legislativo Itaunense
que, observadas as peculiaridades itaunenses, a constitucionalidade da proposição
também encontra guarida na tese exarada nos autos do Mandado de Segurança
n.º 5008220-53.2015.4.04.7201/SC – tanto pelo Douto Magistrado quanto pelo
representante do Ministério Público Federal - em que eram partes a ALL -
América Latina Logística S/A e o Município e o Poder Legislativo de
Joinville/SC, onde se busca garantir a segurança, a minimização da poluição
sonora nas passagens de nível da linha férrea na área urbana e a razoabilidade de
medidas que atendam o interesse público, cujos excertos transcreve-se:
FUNDAMENTOS DA DECISÃO - Da legitimidade passiva - O
Município de Joinville, manifestando-se em nome das
autoridades impetradas integrantes do Poder Executivo,
afirmou haver, no caso ilegitimidade passiva para responder,
uma vez que seriam meros executores da lei editada e
promulgada sob total responsabilidade do Legislativo
municipal. [...] embora trate genericamente de horários de
circulação de composições ferroviárias, a impetrante é, na
prática, a única destinatária efetiva do comando proibitivo.
Em um contexto tal e sendo o Prefeito e a Câmara de
Vereadores os atores principais da edição do ato normativo, é
de se acatada a legitimidade descrita na vestibular. […] Do
mérito - [...] A referida lei foi objeto de veto total do
Executivo (evento 1, out17), mas sua promulgação foi feita
pela Câmara dos Vereadores no exercício da autorização do
art. 43, § 5.º, da Lei Orgânica do Município. Seu conteúdo
atualizado é o seguinte:
Art. 1.º Fica determinado que no Município de Joinville, de
segunda a sexta feira, entre às 6 horas e às 8 horas e das
11h30minutos às 13h30 minutos e das 17 horas às 19
horas, fica proibido a circulação de trens.
§ 1.º Na infração do dispositivo do presente artigo será
imposta multa correspondente ao valor de 100 (cem)
UPMs. (Redação acrescida pela Lei nº 7870/2014)
§ 2.º Da arrecadação do valor a que se refere o parágrafo
anterior, será destinado o percentual de 10% (dez por
cento) para a educação para o trânsito. (Redação
acrescida pela Lei nº 7870/2014)
Art. 2.º Esta lei entra em vigor em 90 (noventa) dias após a
sua publicação.
Em primeiro lugar, esclareça-se que, diversamente do que dá
a entender a inicial e a peça de embargos de declaração
apresentada em face da decisão liminar, não há alegação de
falha formal na edição da referida lei. (negritado e grifado
agora) Não houve nenhum apontamento de que o processo
legislativo pertinente teria sido desrespeitado quer na edição
originária, quer na alteração posterior do conteúdo. Relembrese, por oportuno, que uma invalidade formal diz respeito aos
passos necessários para a formação do instrumento de
introdução normativa. Se o instrumento de introdução
normativa foi validamente elaborado, não há vício aparente
que justifique a desconsideração de seu conteúdo. A pretensa
tresdestinação dos atos administrativos dos impetrados -
pretensamente por ter objetivo ilegal - tem por premissa a
inconstitucionalidade da norma, não sendo possível, até pelo
tautologismo lógico, acatar tal argumento como causa de
concessão da segurança. Isso não obsta, porém, que se
venha a reconhecer uma inconstitucionalidade material no
diploma em razão de pretender disciplinar matéria que,
segundo a inicial, seria reservada, com exclusividade, à
competência legislativa da União. (negritado agora) Essa
pretensa invasão de tema não revela erro no procedimento
legislativo, mas sim pretenso erro de conteúdo, devendo, por
isso, como tal ser avaliado. O preceito paradigma invocado
pela impetrante para defender a invalidade material do diploma
municipal é o seguinte:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(…)
IX - diretrizes da política nacional de transportes; (…)
XI - trânsito e transporte; (…)
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os
Estados a legislar sobre questões específicas das
matérias relacionadas neste artigo.
A análise do texto revela que houve, de fato, uma reserva clara
da competência legislativa, reserva essa que se torna ainda
mais evidente quando se constata, no parágrafo único do
artigo, que, se pretender repassar alguma competência
legislativa sobre o tema para os Estados, o legislador
infraconstitucional poderá fazê-lo, mas somente para questões
específicas e por meio de instrumento de introdução normativa
que demanda quórum qualificado de aprovação, a lei
complementar. Ocorre que, como disseram os impetrados
em suas informações e o Ministério Público Federal
em seu parecer, a mesma Constituição trouxe, também na
redação originária, a seguinte previsão (negritado e grifado
agora):
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber; (...)
A meu ver, o inciso II transcrito é imprestável a justificar a
validade do ato normativo aqui combatido. É que, ao apontar
uma função suplementar e indicar que ela seria exercitada "no
que couber", a interpretação mais adequada é a integrativa,
recusando a possibilidade dessa suplementação quando a
edição da legislação suplementada seria de competência
legislativa privativa de outro ente federado e não tenha havido
autorização expressa desse outro ente para o exercício dessa
competência específica do art. 30, inciso II. O inciso I, porém,
autoriza que o legislador municipal legisle sobre
quaisquer " assuntos de interesse local ". (negritado e
grifado agora) O constituinte originário não condicionou o
exercício dessa competência legislativa a outro critério
que não a caracterização do tema a respeito do qual se
pretende legislar como de " interesse local " (negritado e
grifado agora). Em outras palavras, não há matéria
legislativa a respeito da qual o município não possa tratar,
desde que atendidas duas condições essenciais: ausência
de conflito entre a norma municipal expressa e a
legislação federal ou estadual de regência que tenha sido
produzida no exercício de suas respectivas competências
legislativas e caracterização de um interesse local,
específico do Município, a ser tutelado. (negritado e grifado
agora) A corroborar tais requisitos, há um silêncio eloquente
no parágrafo único do artigo 22 da Constituição (negritado
agora): o constituinte não apontou que a lei complementar
poderia autorizar os municípios a legislar sobre os temas,
o que induz à apreensão de que, se não o fez, é porque
já considerava inserta na competência legislativa do art.
30, inciso I, a possibilidade de o município o fazer. Outro
aspecto relevante a se considerar quando do cotejo entre
as competências legislativas privativas do art. 22 e a
competência residual do art. 30, inciso I, é a compreensão
de que o legislador federal não é infalível nem,
tampouco, onisciente para identificar toda e qualquer
situação em que suas previsões devem ser concretizadas
(negritado e grifado agora). No mundo dos fatos, a
multiplicidade de situações é tamanha que o
distanciamento normativo entre o legislador federal e a
espaço de convivência municipal traz,
ontologicamente, lacunas que podem e devem ser
preenchidas pelo legislador local para viabilizar que a
convivência local, especialmente nos aglomerados
urbanos, seja coletivamente suportável . Essas lacunas,
naturalmente, são praticamente equivalentes quando se
coteja o legislador estadual e o municipal, o que torna
compreensível, do ponto de vista sistêmico, que somente
questões específicas e em situações especiais possam
ser repassadas ao estado, sendo a competência residual
do art. 30, inciso I, a regra geral a ser observada. Em um
cenário tal, seria perfeitamente plausível que o legislador
municipal edite lei que defina, por exemplo, qual a
equivalência entre uma unidade de medida oficial nacional
- massa, peso, distância, área etc. -, estabelecida no
exercício da
competência privativa do art. 22, inciso VI, e outra unidade
local, que tenha sido historicamente utilizada nos
registros oficiais e particulares. Estaria, no caso,
legislando sobre matéria privativa da União - sistema de
medidas -, mas com o exclusivo objetivo de tratar tema de
interesse local: a estabilidade e confiabilidade da
interpretação dos registros históricos em que essa
unidade teria sido utilizada. De igual modo, pode o
legislador municipal disciplinar limites para abertura e
fechamento de comércio local, o que, inequivocamente,
toca aspectos relevantes de direito civil, comercial e
trabalhista - matérias de competência legislativa privativa
da União conforme o inciso I do artigo 22 -, matéria que foi
objeto não de uma, mas de dois verbetes da
Jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal,
sendo o primeiro deles, 419, editado ainda sob a égide da
CF/1946, mas o mais recente, 645, editado sob a
Constituição de 1988, tendo este a seguinte redação
(negritado e grifado agora):
645. É competente o município para fixar o horário de
funcionamento de estabelecimento comercial.
Da decisão proferida nos autos do RE 182.976, um dos
julgados que deu origem a esse verbete, extrai-se:
(...) Ora, a fixação do horário de funcionamento de
estabelecimentos comerciais, situados no território do
Município, é da competência deste, dado que se constitui em
matéria ou assunto de interesse local (C.F., art. 30, I).
Destarte, a legislação local, que assim disponha, desde que o
faça de forma razoável, tem legitimidade constitucional. (…)
Não vislumbro, à vista da interpretação da Corte
Constitucional, discrímen entre a situação paradigma que
informou a formação dessa jurisprudência e a situação do
presente processo, em que o exercício da competência
legislativa, ao menos em princípio, deu-se com base na
pretensa caracterização do interesse local de que trata o art.
30, inciso I. Atente-se que, quanto ao tema, não são aplicáveis
ao caso os precedentes invocados das ADIs 874, 1032, 1704,
1841, 2064, 2101, 2349, 2606, 3135 e 3136, haja vista que,
em todos eles, o ato normativo questionado era estadual e
versava sobre matérias do art. 22 da Constituição para as
quais não havia a lei complementar de que trata seu parágrafo
único. Sendo assim, eles são imprestáveis quanto ao cotejo de
atos normativos municipais pretensamente editados com base
no art. 30 da Constituição.
Resta, portanto, saber se está efetivamente caracterizado o
interesse local que legitima a competência legislativa municipal
e se há alguma norma federal - porque somente a União
poderia exercitar a competência legislativa pertinente - a
justificar a inconstitucionalidade material dos preceitos.
Quanto ao segundo aspecto, a impetrante se limitou a
invocar a previsão da necessidade de a administração
ferroviária "(...) adotar as medidas de natureza técnica,
administrativa, de segurança e educativa destinadas a (...)
garantir a regularidade e normalidade do tráfego (...)"
prevista no art. 54, inciso II, do Decreto n.º 1.832/1996, que
regulamentou o transporte ferroviário. O argumento de
conflito não se sustenta (negritado agora). É que o preceito
normativo,
ainda que fosse tido como lei em sentido formal, não
determina a inviabilidade de se estabelecer horários de
proibição de circulação, mas apenas procura assegurar que a
administração ferroviária procure manter a regularidade do
serviço, ainda que ele venha a ser interrompido. A análise das
Leis n.ºs 8.666/1993, 8.987/1995 e 9.074/1995 também não
revela nenhum tratamento específico do tema a respeito do
qual o Município de Joinville legislou - fato afirmado pela
própria inicial -, não havendo, assim, sobreposição ilícita da
disciplina local. O primeiro aspecto, porém, é mais tormentoso.
A caracterização do interesse local pode parecer
extremamente simples quando se está tratando de atividades
que têm início e pretensa influência exclusivamente no
território do município, mas bem mais complexa quando há
impactos territoriais externos claros. Quando se está diante de
situações como a que gerou a jurisprudência do STF -
limitação de horário de funcionamento de estabelecimentos
comerciais -, há a falsa impressão de que, por se tratar de
fenômeno essencialmente local, não haveria impactos
externos. Ocorre que eles existem, como se pode evidenciar
pela constatação de que, não havendo farmácias abertas em
um dado horário, um consumidor vizinho pode ter que incorrer
em custos para conseguir comprar o produto em um outro
município; ou quando se limita o tráfego de veículos pesados
dentro de áreas ou em horários específicos do dia, na zona
urbana do município; ou, ainda, quando se proíbe a circulação
de veículos em zonas de intenso tráfego adotando como
critério o número final da placa dos afetados pela proibição -
como acontece no conhecido rodízio do município de São
Paulo-SP. Em todos esses casos, embora o impacto possa
parecer ser local, há inequívocos efeitos de onda, com maior
ou menor amplitude, sobre todas as atividades vizinhas ao
município, com maior ou menor influência nas decisões que
serão tomadas do ponto de vista logístico ou pessoal. O que
se quer destacar é que não é a amplitude territorial
impactada pela decisão legislativa o fator determinante para
aferição do que seria "interesse local" para o reconhecimento
da competência legislativa de que trata o art. 30, inciso I, da
Constituição. Para esse reconhecimento, o que é
imprescindível é identificar se o fenômeno que se pretende
controlar com a decisão legislativa é restrito à área do
município. Os efeitos desse controle - se mais ou menos
amplos - servem unicamente para verificar se houve, na
decisão legislativa, uma quebra substancial da
proporcionalidade entre causa e efeito, razão que pode,
inequivocamente, tornar inválida a medida legislativa. No
presente caso, o fenômeno que o município pretendeu
controlar foram os engarrafamentos formados nas vias de
acesso à área sul da cidade quando da passagem de
composições da impetrante nos horários de pico de
circulação entre casa e local de trabalho. Segundo dados
da própria impetrante (evento 56, out2), vive nessa
área 26% da população,
aproximadamente 146.000 pessoas. Os horários em que
houve a restrição foram os seguintes: das 06h00 às 08h00,
das 11h30 às 13h30 e das 17h00 às 19h00. Em um contexto
tal, é inequívoco que o problema sendo atacado é fenômeno
local essencialmente ligado à convivência coletiva urbana,
situação bem diversa daqueles casos em que o STF não
tem reconhecido a localidade necessária para a
caracterização da competência do art. 30, inciso I, da
Constituição, todos referidos no parecer do evento 56,
out3, parágrafo 22 (negritado e grifado agora). Também não
há paralelo dessa situação com a proibição local questionada
na ADI 2340, já que não se está se imiscuindo na natureza da
carga sendo transportada. Caracterizada, assim, a existência
de um interesse local sendo tutelado pela lei, não há como
reconhecer inconstitucionalidade material por tratamento de
questão não afeta ao município. A impetrante trouxe como
argumento adicional de seu pedido de ilegalidade e
inconstitucionalidade a pretensa desproporção entre a medida
tomada - vedação de trânsito de trens na zona urbana de
Joinville em três períodos de duas horas cada, cada um deles
nos horários de pico de circulação de pessoas - e os efeitos
disso decorrentes - redução de 25% do transporte de carga
ferroviária de e para o porto de São Francisco do Sul. Deve-se,
de plano, reconhecer a possibilidade do reconhecimento de
inconstitucionalidade substancial quanto ao tema. A legislação,
ainda que legitimamente elaborada por força do interesse local
que pretende tutelar, não pode ser elaborada de modo a
suprimir a atividade regulada ou a causar custos ou prejuízos
desproporcionais em relação ao benefício que pretende
assegurar. Ocorre que, no caso, a impetrante não se
desincumbiu de demonstrar de forma concreta essa
desproporção. Como visto acima, a restrição de transporte
ferroviário é pontual e distribuída nos horários de pico de
circulação de 26% da população municipal. São três
interrupções diárias de duas horas, remanescendo 18
horas para a circulação das composições férreas da autora.
Não se afigura desproporcional, diante do que consta nos
autos, que a autora reorganize seu quadro de transporte para
evitar passar por Joinville nesses três momentos diários.
Como já apontei quando da decisão dos embargos de
declaração (evento 63), a argumentação a esse respeito têm
por premissa essencial uma falácia : a de que o transporte
ferroviário é ininterrupto e contínuo (negritado e grifado
agora). Linhas de trem não são calha, esteira, aqueduto,
gasoduto, oleoduto ou granoduto em que o produto
transportado circula, idealmente, de forma efetivamente
ininterrupta e nos quais a interrupção temporária do fluxo
impacta a vazão total. O transporte ferroviário , tal como o
rodoviário, funciona em rajadas , e essas rajadas podem
ser iniciadas, para um determinado trecho, em momentos
diversos durante o dia (negritado e grifado agora). Em um
cenário tal, a proibição imposta pela lei com vistas a
melhorar a circulação de pessoas na zona urbana do
município não resulta, como afirmado, em 25% de
interrupção de todo o tráfego, mas em interrupções
pontuais, distribuídas durante o dia e que , com alguma
inteligência e diligência, poderiam ser contornadas com
ligeiras alterações dos horários de saída das rajadas de
transporte (trens de carga) com destino ao porto ou dele
originadas (negritado e grifado agora). A impetrante não
demonstrou sequer os horários das linhas de carga que
supostamente opera a ponto de viabilizar uma análise
concreta de suas alegações. Também não demonstrou a
inviabilidade dos ajustes de horários que teria que fazer para
atender a norma local. Inexistindo tais elementos de prova,
todos os demais argumentos a respeito do pretenso dano
caem por terra por estarem fundados nessa falaciosa
premissa. Tendo optado pelo uso do mandado de segurança,
não cabe nesta
estreita via iniciar o escrutínio judicial desses aspectos fora
das alegações das partes, o que não impede que,
oportunamente, a impetrante mova ação ordinária em que
trate do tema aprofundadamente em relação a esse aspecto
específico. Atente-se, ainda quanto à questão da
razoabilidade e proporcionalidade da medida, que é
possível, como a impetrante alegou invocando o absurdo
na inicial, que municípios diversos tornem difícil ou
impossível o exercício da atividade econômica por meio
de estatutos conflitantes entre si. Esse aspecto, porém,
não pode servir de razão para a invalidação de um ato
normativo que não encerra tal característica. Quando
muito, a lei mais recente que gera esse efeito é que
poderia ser tida por inconstitucional (negritado e grifado
agora). Não sendo esse o presente caso, também esse
argumento não se sustenta. Finalmente, também não socorre
à impetrante o argumento de desrespeito aos critérios e
condições da concessão de que faz parte. O contrato de
concessão e as leis a ele relacionadas não afastam a
submissão do concessionário às normas dos lugares em que
ele opera. Operando em um determinado estado, deve
respeitar, como imperativo do princípio da legalidade, as
leis estaduais respectivas sobre os diversos aspectos, tal
como deve fazer quando opera em um dado município
(negritado e grifado agora). O fato do príncipe é fenômeno
legal e contratualmente previsto como causa jurídica de
revisão de parâmetros econômicos e financeiros de
concessões precisamente porque é possível que o estado -
tomado como ente político emissor de normas gerais e
abstratas - tome alguma decisão que impacte no exercício
dessas concessões. O argumento da impetrante, a esse
respeito, padece, novamente, de defeito lógico: o que se quer
é dizer que a causa não pode ser válida porque terá algum
efeito indesejado (negritado e grifado agora). Ora, o fato do
príncipe nada mais é do que um fato e não se pode invalidar
sua emergência em razão do efeito que pode vir a ter.
DISPOSITIVO: Ante o exposto, denego a segurança. Custas
pela impetrante. Sem honorários em razão do rito processual.
Comunique-se pelo meio mais expedito ao relator do agravo.
Intimem-se. […] Documento eletrônico assinado por PAULO
CRISTOVAO DE ARAUJO SILVA FILHO, Juiz Federal, na
forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro
de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de
2010. A conferência da autenticidade do documento está
disponível no endereço eletrônico
http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o
preenchimento do código verificador 720000770505v37 e do
código CRC ea97bab9. - Informações adicionais da
assinatura:
Signatário: PAULO CRISTÓVÃO DE ARAÚJO SILVA FILHO
Data e Hora: 09/10/2015 17:17:34
Sob estes fundamentos lógicos amoldados em pilares constitucionais
Jurídicos, Sociais, Econômicos, Políticos e Morais, a(s) concessionária(s) que
utilizam da malha ferroviária Centro-Leste sob concessão, devem estar preparadas
para a normatização, ainda que de cunho municipal, dado que desprezou décadas
de apelo público da comunidade e os projetos da Administração Pública itaunense
para a transposição da via-férrea.
Assim, descuidada com a população e a cada dia intensificando os danos
cada vez mais, coube a Edil autora desencadear o Processo Legislativo de sua
alçada para minimizar os efeitos sociais negativos, transtornos no trânsito e
exposição da população a riscos gravíssimos de acidentes nas operações
ferroviárias na área urbana do Município de Itaúna.
Quanto a DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS, a Proposição não implica gastos
ou aumentos de despesas que pudessem vedar a sua admissibilidade em razão da
previsão orçamentária.
CONCLUSÃO
Em razão do exposto, atendidas as exigências do art. 85/RI-CMI e Art. 7.º da
LC F. n.º 95/98, e atento a competência na estreita via residual do Poder Legislativo
para o exercício da sua principal função que é a de legislar e com o fim de
harmonizar o entendimento jurídico estável, íntegro e coerente, filia-se a r. Tese do
Douto Magistrado Federal, Dr. PAULO CRISTÓVÃO DE ARAÚJO SILVA FILHO do
EG. TRF-4 no sentido de que é suplementar a iniciativa de normas locais de trânsito
em relação aos demais entes da federação e é concorrente entre os poderes
municipais, opina esta Procuradoria pela C ONSTITUCIONALIDADE e
ADMISSIBILIDADE INTEGRAL DA PROPOSIÇÃO.
Havendo divergência integral ou parcial desse entendimento jurídico de
mérito por esta EXMª. COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA, curva-se esta
Procuradoria a autoridade constitucional deste Eg. Colegiado Consulente por seus
membros eleitos pelo povo e a soberania do EXM.º PLENÁRIO desta EG. CASA DE
LEIS para a análise e deliberação acerca da viabilidade, conveniência e
oportunidade da Proposição em comento.
É o parecer, não vinculante, posto meramente opinativo.
ITAÚNA/MG, 18 de junho de 2019
MARCOS Antônio Alves PENIDO ADAILSON OLIVEIRA
Procurador-Geral Assessor Jurídico
LUANA ABREU LUANA AMARAL
Estagiária Progel Estagiária Progel