PARECER Nº 33/2020
VETO AO PROJETO DE LEI N° 02/2020 –
CMI, QUE “INSTITUI O ENSINO
DOMICILIAR DA EDUCAÇÃO BÁSICA
NO MUNICÍPIO DE ITAÚNA-MG
Consulente: EXM.ª COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA - CCJ
Consulta: Parecer técnico jurídico acerca da admissibilidade,
aspectos constitucionais, legais e Jurídicos referentes
veto de Prefeito Municipal ao Projeto de Lei nº 02/2020
O Presidente da EXMª. COMISSÃO DE
CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA, EXM.º VEREADOR MÁRCIO GONÇALVES PINTO,
consoante Art. 33, inciso V do Regimento Interno da Câmara Municipal de
Itaúna/MG, solicitou desta Procuradoria-Geral parecer técnico jurídico acerca da
admissibilidade, aspectos constitucionais, legais e Jurídicos referentes veto de
Prefeito Municipal ao Projeto de Lei nº 02/2020.
1. RELATÓRIO
O Processo de veto encontra-se estruturado com 04
laudas, sendo uma lauda com sua respectiva Justificativa de fls. 02, devido
encaminhamento de fls. 03 e às fls. 04 e requerimento do presente parecer.
O veto em apreço foi proposto no dia 18 de maio de
2020, recebido nesta Procuradoria aos 26/05/2020, tendo prioridade de apreciação.
É o relatório.
2. PRELIMINARMENTE
2.1 - DA PROPRIEDADE DO PARECER JURÍDICO -
PRERROGATIVA CONSTITUCIONAL DO ART. 133 -
MANIFESTAÇÃO FUNDAMENTADA NO LIVRE EXERCÍCIO
PROFISSIONAL DO PROCURADOR
Cumpre frisar que o artigo 133, caput, da nossa
Carta Maior, estabelece que: “O Advogado é indispensável à administração da
justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão,
nos limites da lei".
No mesmo sentido, a Lei 8.906/94 também assevera
que o Procurador Advogado é imune e inviolável por seus atos e manifestações, nos
termos do que preconiza o parágrafo 3°, de seu Art. 2°, que dispõe Parágrafo 3° - No
exercício da profissão, o Advogado é inviolável por seus atos e manifestações, nos
limites da Lei. “
Seguindo esta linha de raciocínio, vale também citar
o inciso I, do Art. 7°, da mencionada Lei 8.906/94, que estabelece ser direito do
Procurador Advogado, dentre outros: "exercer, com liberdade, a profissão em todo o
território Nacional” - Assim, é relevante esclarecer que o papel do Advogado se
resume em opinar a respeito da regularidade, formal ou não, como ainda, a respeito
da constitucionalidade ou legalidade, ou não, de determinado ato ou negócio
jurídico. Ao emitir parecer, o Advogado é totalmente destituído de competência para
ato decisório, sendo que apenas firma seu entendimento a respeito daquela questão
jurídica, passível de ser aceito ou não pelas instâncias com poder decisório sobre a
questão.
Também vale ressaltar que é cediço que os
pareceres jurídicos não integram o núcleo essencial do ato administrativo, posto que
se tratam de meras opiniões técnico-jurídicas emitidas pelo operador do Direito, que,
em última análise, não criam nem extinguem direitos, mas, apenas, orientam o
administrador a tomar uma decisão no momento de praticar o ato administrativo, e
somente o último poderia ser objeto de investigação sobre a sua legalidade.
O saudoso professor Hely Lopes Meirelles, assim já
se manifestara sobre aludida matéria: "Pareceres Administrativos são manifestações
de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração. O parecer tem
caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à
sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já então, o
que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas sim o ato de sua
aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinária, negocial ou
punitiva", (Meirelles, 2002, P. 189).
No mesmo sentido, o entendimento de Celso
Antônio Bandeira de Mello no sentido de que “Os pareceres alocam-se no campo da
administração consultiva e configuram atos que visam a informar, elucidar, questões
a serem decididas por outros órgãos (...), nada decidem. Nada resolvem e também
não contêm em si nem autorização para a prática de outros atos, nem aprovação
ratificação ou homologação deles. Não é esta sua tipologia. São simplesmente
juízos técnicos que elucidam as autoridades competentes para adotarem as
providências de suas respectivas alçadas.” (Mello, 1996,p. 63)
Registra-se que o presente parecer não tem efeito
vinculativo, nem tampouco decisório, tendo as autoridades a quem couber a análise
do mesmo, plenas condições de decidir de maneira contrária ao parecer, como
ainda, não acolhê-lo ou acolhê-lo em parte, tratando-se a presente peça de caráter
meramente opinativo. Por último, cumpre registrar que o presente parecer não
substitui ou vincula os pareceres das Comissões Permanentes.
3. MÉRITO
O Projeto de Lei 02/2020 que regulamenta o
ENSINO DOMICILIAR no âmbito do Município de Itaúna foi aprovado nesta Casa
Legislativa e vetado pelo Exmo Prefeito Municipal sob os argumentos de a matéria
esbarraria em vício de inciativa, “eis que a criação de leis que versem sobre a
organização de serviços públicos é exclusiva do Chefe do Poder Executivo” e ainda
que a matéria seria Inconstitucional porque seria de competência “exclusiva da
União, Estados e Distrito Federal, disposta na Constituição Federal.”
Humildemente peço venia para discordar de tais
argumentos jurídicos tratando de cada tema separadamente.
3.1. DO VÍCIO DE INICIATIVA APONTADO
O veto aponta vicio de iniciativa aduzindo em suma
que a criação de leis que versem sobre a organização de serviços públicos é
exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
Insta ressaltar que a regulamentação do ensino
domiciliar não diz respeito a serviços públicos, pelo contrário, é justamente o ensino
em casa, sem a interferência e auxílio do Estado. Neste iinterim é que temos que o
projeto vetado não incorre em vício de iniciativa.
3.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA
VETADA
A prática do ensino domiciliar encontra amparo
constitucional no rol dos princípios da educação, previstos no art. 206, segundo o
qual: “o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (…) II – liberdade
de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III
– pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas”.
Nesse sentido, manifestou-se o Ministro Luis Edson
Fachin, em seu voto no RExt. 888.815/RS:
“a educação domiciliar é, em verdade, um método
de ensino – ou, quiçá, um ensino individualizado – e,
como tal, pode ser escolhido pelos pais como forma
de legitimamente garantir a educação dos filhos. O
homeschooling seria, assim, apenas uma entre as
várias técnicas de ensino, razão pela qual, nos
termos do art. 206, III, da CRFB, caberia ao Estado
garantir o pluralismo das concepções pedagógicas.”
No âmbito infraconstitucional, a Declaração
Universal de Direitos Humanos, em seu art. 26, 3, é expressa no sentido de que “3.
Aos pais pertence a prioridade do direito de escolher o gênero de educação a dar
aos filhos.”
Igualmente o Código Civil reconhece a soberania
educacional da família, ao dispor, no art. 1.634, inciso I, que: “Compete a ambos os
pais, qualquer que seja a sua situação conjugal, o pleno exercício do poder familiar,
que consiste em, quanto aos filhos: I – dirigir-lhes a criação e a educação”.
Não por outro motivo, concluiu o PROEDUC, órgão
do Ministério Público especializado em educação, em nota técnica enviada ao
STF expondo a regularidade da prática do ensino domiciliar:
“Conjugados os dispositivos acima aludidos, verificase que a família, por meio dos pais e responsáveis,
enquanto detentores do poder familiar, possui a
liberdade e autonomia em escolher o modelo de
educação de seus filhos, considerado o respeito à
pluralidade de concepções pedagógicas e desde
que cumpridas as finalidades educacionais previstas
no próprio texto constitucional.”
É claro que nem a liberdade educativa, nem a
mencionada prioridade de escolha sobre o gênero de educação, representam
alguma espécie de poder absoluto. Há balizas constitucionais. Contudo, dentro do
amplo espectro de modalidades e concepções razoáveis e responsáveis, é possível
aos pais decidir. Ocorre que dentro desse espectro, sem dúvida alguma, encontra-se
a educação domiciliar, visto que se trata de prática consagrada e bem-sucedida
em inúmeros países de variados matizes ideológicos e políticos. O deputado
federal Filipe Barros, em artigo publicado no jornal Gazeta do Povo, arrolou alguns,
como: “Estados Unidos, Canadá, Portugal, Áustria, França, Nova Zelândia e
Austrália“. Poderíamos, ainda, adicionar a Finlândia. E prossegue com a lista de
países com perfil diverso: “Nela estão nossos vizinhos Chile e Colômbia, além de
nações caribenhas, como Bahamas, Barbados e Jamaica. A África do
Sul regulamentou o homeschooling em 1996. A ilha asiática de Taiwan o fez em
1999, e no ano seguinte foi a vez de Cingapura. Até a Rússia, com todo o seu
passado de comunismo e controle estatal, já regulamentou a prática, tornando-a
completamente legítima em todo o seu território desde 2012.”
Nesse sentido, o ministro Edson Fachin consignou
no citado voto:
“Não se pode negar que, na experiência comparada,
o ensino domiciliar foi estudado e, do que se tem
dos autos, é possível afirmar que não haveria
disparidades entre os alunos que estudaram pelo
método domiciliar e os que tiveram educação formal
na escola. Muitos alegam que não há qualquer
dificuldade com a socialização e que as crianças que
passaram pelo ensino domiciliar são plenamente
integradas na sociedade.”
Insta Ressaltar que o ensino domiciliar não é
regulamentado pela União ou pelo Estado de Minas Gerais, sendo que já existe
Projeto de Lei Federal neste sentido. Portanto, há lacuna na regulamentação
da moalidade, o que pode e deve ser preenchida pelos entes federados.
Máxime em se tratando da análise da competência
das entidades políticas menores (estados e municípios), caso em que deve haver
um “in dubio pro federalismo”, de modo que a hermenêutica aponte no sentido de
valorizar as atribuições dos órgãos descentralizados, buscando evitar uma
concentração excessiva de atribuições no centro burocrático da capital federal.
Um federalismo equilibrado, contrário ao centralismo
exacerbado que ainda influencia muitos juristas e políticos no Brasil, possui uma
série de benefícios. Dois nos parecem mais importantes para o tema aqui tratado:
I) proximidade da população com o órgão decisório, permitindo maior
participação e controle;
II) experimentalismo democrático, funcionando cada ente com sua legislação
específica como um “laboratório legislativo”, permitindo inovações e análise de
resultados comparados.
Aliás, o próprio plenário do STF já reconheceu
esse vetor interpretativo. Confira:
“(…) COMPREENSÃO AXIOLÓGICA E PLURALISTA DO FEDERALISMO
BRASILEIRO (CRFB, ART. 1º, V). NECESSIDADE DE PRESTIGIAR INICIATIVAS
NORMATIVAS REGIONAIS E LOCAIS SEMPRE QUE NÃO HOUVER EXPRESSA
E CATEGÓRICA INTERDIÇÃO CONSTITUCIONAL. (…)
1. O princípio federativo brasileiro reclama, na sua ótica contemporânea, o
abandono de qualquer leitura excessivamente inflacionada das competências
normativas da União (sejam privativas, sejam concorrentes), bem como a
descoberta de novas searas normativas que possam ser trilhadas
pelos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal, tudo isso em conformidade
com o pluralismo político, um dos fundamentos da República Federativa do
Brasil (CRFB, art. 1º, V).
3. A prospective overruling, antídoto ao engessamento do pensamento jurídico,
revela oportuno ao Supremo Tribunal Federal rever sua postura prima facie em
casos de litígios constitucionais em matéria de competência legislativa, para
que passe a prestigiar, como regra geral, as iniciativas regionais e locais, a
menos que ofendam norma expressa e inequívoca da Constituição de 1988.
4. A competência legislativa do Estado-membro para dispor sobre educação e
ensino (CRFB, art. 24, IX) autoriza a fixação, por lei local, do número máximo de
alunos em sala de aula, no afã de viabilizar o adequado aproveitamento dos
estudantes.
5. O limite máximo de alunos em sala de aula não ostenta natureza de norma geral,
uma vez que dependente das circunstâncias peculiares a cada ente da federação,
tais como o número de escola colocadas à disposição da comunidade, a oferta de
vagas para o ensino, o quantitativo de crianças em idade escolar para o nível
fundamental e médio, o número de professores em oferta na região, além de
aspectos ligados ao desenvolvimento tecnológico nas áreas de educação e ensino.
(…)” (ADI 4060, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015)
Tendo em vista, esses vetores hermenêuticos
(postura interpretativa pró-ativa para concretizar direitos fundamentais de uma
minoria e prestígio às iniciativas das entidades federativas locais), vejamos a
competência dos municípios para reconhecer a educação na modalidade domiciliar.
O reconhecimento do homeschooling é um tema
que envolve atribuição para legislar sobre educação e ensino. Essa está
prevista no art. 24, IX, da Constituição:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: (…)
IX – educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa,
desenvolvimento e inovação;”
Como se percebe, a Constituição fixou essas
matérias como objeto de competência concorrente. Do caput do art. 24 acima,
podemos constatar que a União, os Estados e o DF possuem essa atribuição. Essa
previsão tem ainda de ser complementada pelo art. 30, incisos I e II, a seguir:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;”
Ante esse dispositivo, tanto a doutrina quanto a
jurisprudência reconhecem que os três níveis federativos possuem
competência concorrente: a União, os Estados e o DF, por força do art. 24; e os
municípios, quando envolver interesse local, por conta do art. 30.
Tendo em vista que o art. 24 silencia sobre a
competência municipal, a exata conjugação do art. 24 e 30 (incisos I e II), tem de
ser feita por meio de uma interpretação que leve em conta o propósito
descentralizador e municipalista da Constituição de 1988, valorizando o
princípio federativo.
Nessa ótica, o que se percebe é que quando o art.
30 menciona a competência dos municípios, ele dispõe que, havendo
“interesse local” (inciso I), compete aos municípios “suplementar a legislação
federal e estadual” (inciso II).
Ou seja, a Constituição outorgou aos municípios
o gênero (suplementar), abarcando as duas
espécies: complementar e supletiva.
Assim, conclui-se que dentro da competência
concorrente, os municípios possuem os mesmos poderes dos Estados e do
DF, apenas com a exigência de dois requisitos a mais para que surja sua
atribuição:
1) exista interesse local;
2) que no caso do exercício de competência supletiva, haja omissão tanto da União
quanto dos Estados.
Portanto, satisfeito os requisitos constantes do art. 30
da CF de 1988, temos que o Projeto em voga não macula a Carta Magna, sendo
perfeitamente lega.
4. CONCLUSÃO
Assim, observada a prerrogativa de inciativa, a
possibilidade legislativa local e concorrente quanto ao mérito, atendidas as
exigências técnicas, e atento a competência na estreita via residual do Poder
Legislativo para o exercício da sua principal função que é a de legislar e com o fim
de harmonizar o entendimento jurídico estável, íntegro e coerente, opina esta
Procuradoria pela INADMISSIBILIDADE DO VETO DO PROJETO DE Nº 02/2020,
PELA LEGALIDADE DA NORMA VETADA, NÃO HAVENDO VÍCIO DE INICIATIVA
OU INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA PELA PROCURADORIA DO
LEGISLATIVO.
Enfim, havendo divergência integral ou parcial desse
entendimento jurídico de mérito proferido por este Órgão Consultivo, curva-se esta
Procuradoria a autoridade constitucional deste Eg. Colegiado Consulente e a
soberania do EXM.º PLENÁRIO desta EG. CASA DE LEIS representada por seus 17
membros eleitos pelo povo para a análise acerca da viabilidade, da conveniência, da
oportunidade e da deliberação em relação a Proposição em comento.
,
É o parecer, não vinculante, posto meramente opinativo.
ITAÚNA/MG, 06 de junho de 2020.
FÁBIO DANIEL PEREIRA ADAÍLSON OLIVEIRA
Procurador-Geral Assessor Jurídico
LUANA ABREU
Estagiária Progel
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO AO VETO Nº 02/2020
Tendo esta Comissão, recebido na data de 20/05/2020, por parte da Secretaria
Legislativa da Câmara Municipal, que opõe veto total ao Projeto de Lei a remessa do Projeto
de Lei nº 02/2020 de autoria do edil Joel Márcio Arruda, que “Institui o ensino domiciliar
(homeschooling) da educação básica no Município de Itaúna/MG”, e tendo avocado a
relatoria da matéria em apreço, passo a expor as seguintes considerações:
O Chefe do Executivo ao expor as razões do veto destaca que, com a
aprovação da Lei Projeto supramencionado tem por objeto instituir no município de Itaúna o
exercício do direito à educação domiciliar, homeschooling, no âmbito da Educação básica que
compreende o ensino Infantil, Fundamental e Ensino Médio.
Ressalta que apesar de ser nobre a proposta parlamentar, o texto da proposição
legal em comento inviabiliza a sua aplicação, pois, esbarra em vício de inciativa, de natureza
insanável, eis que a criação de leis que versem sobre a organização de serviços públicos é
exclusiva da União, Estados e Distrito Federal, disposta na Constituição Federal.
De acordo com o parecer da Procuradoria Jurídica desta Casa, conforme
parecer técnico solicitado que opina pela INADMISSIBILIDADE DO VETO E PELA
LEGALIDADE DA NORMA VETADA e diz ainda que o projeto em comento não contém
vício de iniciativa.
Neste sentido, entendemos que o Veto em apreço, está instruído com a
documentação necessária, e encontra-se elaborado dentro da correta técnica legislativa,
atendendo ao que estabelece o Art.66, §1º da Constituição Federal e Art. 82 da Lei Orgânica
do Município e Art. 137 do Regimento Interno da Câmara Municipal.
Feitas as considerações acima, conclui-se:
VOTO DO RELATOR
Diante do exposto, e após analisar o Veto em questão, entendo que a matéria
encontra-se elaborada em conformidade com as Normas Legais e Regimentais atinentes à
espécie, e dentro da correta técnica legislativa, tem amparo legal e constitucional, deste
Legislativo, estará apto a ser apreciada pelo plenário desta Casa Legislativa.
Sala das Comissões, em 09 de junho de 2020.
Márcio Gonçalves Pinto1
Presidente/Relator
Acompanham o voto do Relator os demais membros da Comissão de Constituição e Justiça:
Anselmo Fabiano Santos Silvano Gomes Pinheiro
Membro Membro
1 Redigido por: Rosiane Cunha
Assessora Parlamentar