PROJETO DE RESOLUÇÃO Nº 04/2018
Analisa Parecer Prévio do Tribunal de Contas
do Estado de Minas Gerais e julga a Prestação
de Contas da Prefeitura Municipal de Itaúna
referente ao Exercício de 2014
Faço saber que a Câmara Municipal de Itaúna (MG) aprovou e eu, Márcio
Gonçalves Pinto, Presidente, promulgo a seguinte RESOLUÇÃO:
Art. 1º Fica aprovada a Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Itaúna
relativa ao exercício de 2014, apresentada pelo então prefeito Osmando Pereira da Silva.
Parágrafo Único. Fica aprovado o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais sobre a Prestação de Contas de que trata o “caput” deste artigo.
Art. 2º Revogadas as disposições em contrário, esta RESOLUÇÃO entra em
vigor na data de sua publicação.
Sala das Sessões, em 01 de fevereiro de 2018
Márcio Gonçalves Pinto
Presidente
Giordane Alberto de Carvalho Antônio José de Faria Júnior
Vice-Presidente Secretário
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXECUTIVO
MUNICIPAL N. 958679
Município: Itaúna
Procedência: Prefeitura Municipal de Itaúna
Exercício: 2014
Responsável: Osmando Pereira da Silva
Procuradora: Otacília de Cássia Barbosa Parreiras – OAB/MG 68.144
MPTC: Maria Cecília Borges
RELATOR: CONSELHEIRO GILBERTO DINIZ
EMENTA
PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. PREFEITO MUNICIPAL. EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA. CRÉDITOS ADICIONAIS. ABERTURA DE CRÉDITOS
SUPLEMENTARES SEM AUTORIZAÇÃO LEGAL. APRESENTAÇÃO DAS LEIS
AUTORIZATIVAS. INCONSISTÊNCIAS RESULTANTES DE ERROS NAS
INFORMAÇÕES REMETIDAS POR MEIO DO SISTEMA INFORMATIZADO,
POSTERIORMENTE CORRIGIDAS PELO JURISDICIONADO. REGULARIDADE.
ABERTURA DE CRÉDITO ESPECIAL SEM AUTORIZAÇÃO LEGAL.
APRESENTAÇÃO DE LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZOU REABRIR AS DOTAÇÕES
NO EXERCÍCIO SUBSEQUENTE EM VALOR SUPERIOR AO SALDO
REMANESCENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA E DA
RAZOABILIDADE. REGULARIDADE. LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS.
REPASSE DE RECURSOS AO PODER LEGISLATIVO. ALOCAÇÃO DE RECURSOS
NA SAÚDE. DESPESAS COM PESSOAL. CUMPRIMENTO. ALOCAÇÃO DE
RECURSOS NA EDUCAÇÃO. DESPESAS NÃO PASSÍVEIS DE CÔMPUTO POR
TEREM SIDO PAGAS COM RECURSOS DA COSIP QUE NÃO COMPÕE A BASE DE
CÁLCULO DOS RECURSOS DA EDUCAÇÃO. DESPESAS EMPENHADAS NAS
FONTES 118 E 119 E RETENÇÕES E DESCONTOS EM FOLHA DE PAGAMENTO.
DESPESAS COMPROVADAMENTE PAGAS EM CONTA BANCÁRIA DE FONTE 101.
CONSTATADA A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS VINCULADOS PARA A CONTA
BANCÁRIA DE FONTE 101, POSTERIORMENTE DEVOLVIDOS. DESPESAS
PASSÍVEIS DE CÔMPUTO NO ENSINO. REGULARIDADE. PARECER PRÉVIO.
APROVAÇÃO DAS CONTAS. RECOMENDAÇÕES. PLANO NACIONAL DA
EDUCAÇÃO. LEI FEDERAL N. 13.005, DE 2014.
1. A apresentação de documentos comprobatórios sana irregularidades decorrentes de erros
nos registros do Sistema Informatizado de Contas dos Municípios – SICOM.
2. O crédito especial autorizado e aberto no exercício anterior, desde que a autorização tenha
ocorrido nos últimos quatro meses do exercício, poderá ser reaberto no exercício seguinte, no
limite dos créditos não executados no exercício de origem, a teor do disposto no § 2º do art.
167 da Constituição da República.
3. A reabertura de crédito especial em valor superior ao saldo remanescente do exercício
anterior e sua respectiva execução afronta dispositivos expressos nos incisos II e V do art. 167
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
da Carta da República de 1988, bem como o inciso II do art. 41 e o art. 42 da Lei n. 4.320, de
1964.
4. In casu, a despeito de a abertura e execução dos créditos sob exame estarem em desacordo
com os dispositivos constitucionais e legais mencionados, deixa-se de propor a
responsabilização do gestor, em face da constatação de que o valor do crédito executado com
base em lei imprópria representa 0,01% da despesa total executada, o que permite a aplicação
do princípio da insignificância e da razoabilidade.
5. Emite-se parecer prévio pela aprovação das contas, tendo em vista a regularidade na
abertura dos créditos orçamentários, incluídos os adicionais, e a observância dos limites
constitucionais e legais relativos ao repasse financeiro à Câmara de Vereadores, à aplicação
de recursos no ensino e na saúde e às despesas com pessoal, com recomendações ao atual
gestor e ao responsável pelo órgão de controle interno.
PARECER PRÉVIO
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
26ª Sessão Ordinária da Segunda Câmara − 14/09/2017
CONSELHEIRO GILBERTO DINIZ:
I – RELATÓRIO
Cuidam os autos da prestação de contas do Prefeito do Município de Itaúna, relativas ao
exercício financeiro de 2014.
Na análise técnica, acompanhada da documentação instrutória, fls. 179 a 193 e 195 a 217,
foram constatadas ocorrências que ensejaram a abertura de vista ao gestor, Sr. Osmando
Pereira da Silva, que se manifestou às fls. 223 a 501, tendo a Unidade Técnica procedido ao
exame da defesa às fls. 503 a 537, concluindo pela aplicação do inciso III do art. 45 da Lei
Complementar nº 102, de 2008.
O Ministério Público junto ao Tribunal, à fl. 538 e 538-v, opinou pela rejeição das contas em
análise.
É o relatório, no essencial.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Os autos foram examinados à luz da Instrução Normativa nº 2, de 2015, e da Ordem de
Serviço nº 4, de 2016.
Da Execução Orçamentária
ABERTURA DE CRÉDITOS SEM COBERTURA LEGAL
Na análise de fl. 179-v, a Unidade Técnica apontou que foram abertos créditos adicionais no
valor de R$16.783.674,26 sem autorização legal, contrariando o disposto no art. 42 da Lei nº
4.320, de 1964, sendo R$16.723.674,26 de créditos suplementares e R$60.000,00 de créditos
especiais, sobre os quais passo a tratar nos tópicos a seguir.
ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES SEM AUTORIZAÇÃO LEGAL
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Nas informações remetidas pelo gestor por meio do SICOM, constou o registro de que a Lei
Orçamentária Anual (LOA) – Lei nº 4.809, de 2013 – fls. 29 a 36, estabeleceu limite para
abertura de créditos suplementares de 5% da despesa fixada, percentual que teria sido
posteriormente alterado para 8%, por força da Lei Municipal nº 4.870, de 2014, resultando em
créditos autorizados para suplementação de R$22.914.960,00. Contudo, o gestor informou ter
promovido a abertura de créditos, com base nessas autorizações, de R$39.638.634,26,
culminando, pois, na abertura de créditos sem a devida cobertura legal, no montante de
R$16.723.674,26.
Na defesa apresentada às fls. 237 a 239, o responsável argumentou que as Leis Municipais nº
4.870 e 4.892, ambas de 2014, fls. 268 e 283, teriam autorizado novos percentuais de
suplementação além do inicialmente autorizado na LOA, de 5%.
Dessa forma, ao percentual de 5% estabelecido na LOA, deveriam ser acrescidos os
percentuais de 8% autorizado na Lei Municipal nº 4.870, de 2014, e de 2%, contemplado na
Lei Municipal nº 4.892, de 2014, redundando no percentual autorizativo de 15% e não de 8%
como informado inicialmente por meio do SICOM e considerado no estudo inicial.
No reexame de fl. 506, a Unidade técnica consignou que, da leitura dos dispositivos legais
apresentados pelo responsável, fls. 268 e 283, foi possível constatar que não foi promovida
alteração do percentual de 5% inicialmente previsto na LOA, mas, sim, autorizados novos
percentuais de 8% e de 2%, os quais, por conseguinte, devem ser somados ao inicialmente
previsto, resultando no percentual autorizativo para o exercício financeiro de 2014 de 15%.
Diante disso, considerou comprovado que o total de créditos suplementares autorizados no
exercício financeiro de 2014 foi de R$42.965.550,00 (15% da despesa total fixada –
R$286.437.000,00), suficiente para acobertar os créditos abertos apurados no estudo inicial
pelo montante de R$39.638.634,26.
Acolho a manifestação técnica, porquanto os documentos apresentados comprovam a
existência de autorização legislativa para abertura dos créditos adicionais questionados.
Não obstante, recomendo ao atual gestor que determine ao responsável pelo Serviço
Municipal de Contabilidade a cabal observância das instruções normativas deste Tribunal,
mormente as relativas ao municiamento de informações ao Sistema Informatizado de Contas
dos Municípios – SICOM.
ABERTURA DE CRÉDITOS ESPECIAIS SEM AUTORIZAÇÃO LEGAL
A Unidade Técnica, no estudo de fl. 179-v, apontou que, em 2014, foram abertos créditos
suplementares decorrentes de lei autorizativa de crédito especial editada no exercício anterior,
no valor de R$60.000,00, sem cobertura legal, contrariando o disposto no art. 42 da Lei nº
4.320, de 1964.
Consoante o estudo de fl. 181, a ocorrência decorreu da reabertura do crédito especial
autorizado pela Lei Municipal nº 4.784, de 10/10/2013, tendo em vista que, apesar de a lei ter
sido promulgada nos quatro meses finais do exercício anterior, não foi constatado saldo
remanescente naquele exercício, porquanto, à época, fora aberto crédito pelo total autorizado
de R$80.000,00, mediante o Decreto nº 5905, de 2013, conforme informações extraídas do
SICOM, não havendo assim, saldo para abertura em 2014.
Instado a manifestar-se, o responsável reconheceu, por meio de Memorando da Controladoria
Geral do Município, fl. 228, que os créditos teriam sido abertos à época de sua autorização,
fazendo juntar aos autos cópia da Lei nº 4.784, de 2013, fl. 229.
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Contudo, esclareceu que o crédito foi reaberto tendo como embasamento parecer emitido pela
Procuradoria Geral do Município, fls. 233 a 235, datado de 17/2/2014, no qual é retratado o
entendimento de que a citada lei autorizou o Município a abrir, nos orçamentos subsequentes,
as dotações orçamentárias especificadas no art. 2º em valores correspondentes ao exercício
financeiro completo, diante do que concluiu pela desnecessidade de elaboração de novo
Projeto de Lei e pelo atendimento da suplementação solicitada, que se efetivou por meio do
Decreto nº 5957, de 20/2/2014.
No reexame de fl. 506, a Unidade Técnica consignou que o art. 5º da Lei Municipal nº 4.784,
de 2013, fl. 229, ao autorizar a abertura do crédito especial em análise, assim dispôs, in
verbis:
Art. 5º - Fica o Município autorizado a abrir, nos orçamentos subsequentes, as dotações
orçamentárias especificadas no art. 2º, em valores correspondentes ao exercício financeiro
completo, utilizando-se do disposto no art. 3º, ambos desta Lei.
Ressaltou, contudo, que o apontamento de irregularidade assinalado no estudo inicial se
baseou na disposição contida no § 2º do art. 167 da Constituição da República, nos seguintes
termos:
Art. 167. São vedados:
[...]
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro
meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente. (g.n)
Assim, ponderou a Unidade Técnica que a Constituição da República é taxativa ao estabelecer
a única hipótese em que os créditos especiais terão vigência superior ao exercício em que
foram autorizados, ou seja, condicionada à existência de saldo remanescente, o que não teria
sido constatado, uma vez que, por meio do Decreto nº 5905, de 2013, o gestor promovera a
abertura da totalidade dos créditos autorizados, ainda no exercício de edição da própria lei
autorizativa.
Para corroborar seu entendimento, reportou-se à lição de Machado Jr. e Reis em “A Lei 4.320
comentada”, como segue:
“os créditos especiais e extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro
meses daquele exercício; neste caso, reaberto nos limites dos seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (§ 2º do art. 167 da
Constituição Federal)”.
Ao final, concluiu a Unidade Técnica pela manutenção do apontamento concernente à
abertura de créditos especiais no valor de R$60.000,00, sem autorização legal, por contrariar o
disposto no § 2º do art. 167 da Constituição da República e no art. 42 da Lei nº 4.320, de
1964.
A análise do texto da Lei nº 4.784, de 2013, fl. 229, permite verificar que se trata de
autorização conferida ao Município de Itaúna para firmar convênio com a Fundação
Universidade de Itaúna e com a Universidade de São João Del Rei, para concessão de estágio
rural, na modalidade de Internato de Saúde Coletiva, aos acadêmicos do Curso de Medicina.
A despesa então autorizada consistia na concessão de bolsa-auxílio moradia aos estudantes e
manutenção de despesas com energia elétrica e água dos imóveis disponibilizados, sendo que
o valor do crédito especial afeto às dotações criadas em decorrência dessa nova atividade
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foram limitadas à R$80.000,00, com recurso oriundo da anulação de dotações da reserva de
contingência e/ou do superávit do exercício anterior.
A Unidade Técnica considerou que, em face da edição do Decreto nº 5905, de 2013, o
Município teria aberto a totalidade do referido crédito ainda em 2013, resultando, assim, na
inexistência de saldo para a sua reabertura no exercício de 2014.
No entanto, há que se verificar se tais créditos teriam sido efetivamente executados no
decorrer do exercício financeiro de 2013, pois, caso contrário, o saldo a empenhar poderia
configurar o saldo remanescente exigido na legislação em análise.
Nesse norte, por meio das informações constantes do SICOM, conforme relatório de
“Movimentação da Dotação Orçamentária” que faço anexar na oportunidade, constato que as
dotações então criadas por força da referida lei municipal foram parcialmente executadas. É
que, do crédito aberto em 2013, de R$80.000,00, foram empenhadas despesas no montante de
R$43.636,68, remanescendo saldo a executar de R$36.363,32.
Desse modo, considero que o valor não executado constitui saldo do crédito autorizado e,
portanto, passível de reabertura no exercício seguinte, uma vez que a lei foi editada em
outubro de 2013, ou seja, dentro dos últimos quatro meses do exercício, conforme exigido na
legislação de regência.
Assim, para o crédito reaberto em 2014, de R$60.000,00, o qual foi executado em sua
totalidade conforme afirmado na defesa apresentada pelo gestor, considero que o montante de
R$36.363,32 atendeu aos preceitos definidos na Constituição da República e, portanto, devem
ser considerados regulares, remanescendo como créditos irregularmente abertos o valor de
R$23.636,68 (R$60.000,00 – R$36.363,32).
Isso porque, como pode ser verificado, o gestor, no caso dos autos, louvou-se em disposição
contida na Lei nº 4.784, de 2013, para reabrir as dotações no exercício subsequente em valor
superior ao saldo remanescente, conforme se depreende do comando contido no art. 5º da
citada lei municipal, fl. 229, não observando, pois, a regra contida no § 2º do art. 167 da
Constituição da República.
A reabertura desses créditos, em valor superior ao saldo remanescente do exercício anterior, e
sua respectiva execução, sem lei autorizativa específica, afronta dispositivos expressos nos
incisos II e V do art. 167 da Carta da República de 1988, bem como o inciso II do art. 41 e o
art. 42 da Lei nº 4.320, de 1964.
Porém, para efeito de determinar a responsabilidade do gestor, a meu juízo, algumas
circunstâncias verificadas no exame do presente caso devem ser sopesadas.
Primeiro, o prefeito louvou-se na autorização contida em lei específica para reabrir as
dotações então criadas pelo crédito especial sob exame. Esse fato, embora o permissivo
inserto no diploma utilizado não se preste para acobertar tal procedimento, é suficiente para
demonstrar que o gestor não objetivou burlar a lei, o que leva à conclusão de ausência de máfé na prática do ato glosado, podendo ser considerado erro de avaliação, tendo, ainda, se
pautado em parecer jurídico que, à época dos fatos, corroborou o entendimento acerca da
validade do comando expresso na lei em comento.
Segundo, o valor do crédito executado com base em lei imprópria, R$23.636,68, é de pequena
monta, representando 0,01% da despesa total executada (R$201.080.492,30), fato que, aliado
às razões precedentes, permitem a aplicação do princípio da insignificância e da
razoabilidade.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Nesse contexto, a despeito de a abertura e execução dos créditos sob exame estarem em
desacordo com os dispositivos constitucionais e legais mencionados, deixo de propor a
responsabilização do gestor.
Do Limite para Abertura de Créditos Adicionais
Na análise inicial, à fl. 180, foi apontado que a lei orçamentária anual (Lei Municipal nº
4.809, de 2013) estabeleceu condições de desoneração do limite imposto para a abertura de
créditos suplementares, procedimento que configura temerário permissivo, que beira a
concessão ilimitada de créditos.
De fato, numa análise abstrata, o mencionado dispositivo da LOA, que autoriza a não
oneração do limite permitido para abertura de créditos suplementares em razão da natureza do
gasto, viola, em princípio, preceitos constitucionais e legais de Direito Financeiro e de
Finanças Públicas.
É que, tanto sob a ótica constitucional quanto legal, o orçamento anual é fruto de um processo
de planejamento, tecnicamente conduzido, que agrega objetivos e prioridades da coletividade,
não estando incólume, durante sua execução, ao surgimento de fatos novos, não previstos na
fase de elaboração, existindo, nesses casos, mecanismos que permitem a correção das falhas,
efetivada por meio dos créditos adicionais, seja de natureza suplementar, especial ou
extraordinária, peculiarmente definidos na Lei nº 4.320, de 1964, cujo manejo observará a
natureza da insuficiência surgida no curso do exercício financeiro e as exigências
constitucionais e legais para sua utilização.
Para tanto, o próprio regramento constitucional vedou determinadas alterações orçamentárias,
objetivando evitar que a vontade popular, manifestada na lei de meios, seja descaracterizada
na sua essência, impondo ao Chefe do Executivo a plena observância desse regramento,
permitindo-lhe, apenas e tão somente, promover modificações orçamentárias na fase de
execução de acordo com os limites estabelecidos.
Por isso, parte significativa das normas constitucionais e legais envolvidas tem por escopo a
fixação de restrições à execução orçamentária pelo Chefe do Poder Executivo, pois desejou o
legislador constituinte coibir os vícios do passado, enfatizando a responsabilidade e o
comprometimento do gestor público com a Administração.
Entretanto, como se trata de diploma de vigência temporária e pré-determinada, cabe ao Poder
Legislativo, ao votar o orçamento, atentar para a vedação constitucional e legal de autorização
de créditos ilimitados, sendo imprescindível, por força das sobreditas normas, que o ato de
concessão dos créditos adicionais expresse o seu valor ou um limite percentual máximo sobre
a receita orçada municipal.
Nesse contexto, entendo que os dispositivos da desoneração contidos na Lei Orçamentária não
constituem elementos capazes de macular a prestação de contas ora examinada. Mas deve o
Chefe do Poder Executivo eliminar essa prática na elaboração dos futuros projetos de LOA,
em cabal observância aos comandos do inciso VII do art. 167 da Constituição da República,
do § 4º do art. 5º da Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, do
art. 7º da Lei nº 4.320, de 1964, e demais normas legais pertinentes à matéria. Isso se faz
necessário para que não se deixe de fixar outros parâmetros que balizem, de forma clara e
precisa, a autorização para a abertura de créditos adicionais, a fim de evitar que disposições de
não iguais às do § 3º do art. 7º da Lei Orçamentária Anual, fls. 34/35, se repitam.
A propósito, ressalto que essa é a orientação que se vem pacificando no Tribunal, consoante
se pode verificar nas decisões adotadas em processos de mesma natureza, e que retratam a
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aplicação do princípio da isonomia e da segurança jurídica, a exemplo dos entendimentos
proferidos por esta Corte de Contas nos Processos n. 749982, 812169 e 812193.
Assim, recomendo ao atual chefe do Poder Executivo adequado planejamento por ocasião da
elaboração da proposta orçamentária, cujas disposições deverão refletir de forma ajustada a
realidade municipal, compatíveis com as perspectivas de arrecadação e aplicação de recursos
públicos no exercício financeiro de sua execução.
Recomendo, ainda, ao responsável pelo Controle Interno o necessário acompanhamento e
avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual e da execução dos
programas de governo e dos orçamentos, conforme prescreve o inciso I do art. 74 da
Constituição da República.
Dos Índices e Limites Constitucionais e Legais
Do exame da Unidade Técnica, ressai que foram cumpridos:
a) o limite de 7,00% definido no art. 29-A da Constituição da República, referente ao repasse
de recursos ao Poder Legislativo (6,05%), fl. 181-v;
b) o índice constitucional relativos às Ações e Serviços Públicos de Saúde (17,83%), fl. 184-
v; e
c) os limites de despesa com pessoal fixados nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar nº 101,
de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (49,39%, 2,55% e 51,94%, correspondentes aos
Poderes Executivo e Legislativo e ao Município, respectivamente), fl. 188-v.
Da Aplicação na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Na análise inicial, à fl. 182-v, foi apontado que a aplicação de recursos na Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino – MDE foi de R$23.697.417,73, correspondendo a 22,29% da
Receita Base de Cálculo (R$106.316.158,17), não atendendo ao percentual mínimo (vinte e
cinco por cento) exigido no art. 212 da Constituição da República.
Nos termos do despacho de fl. 194, com vistas a formar meu convencimento acerca da
apuração do valor aplicado no ensino, retornei os autos à Unidade Técnica para que, em
complemento ao estudo apresentado às fls. 179 a 193, demonstrasse, a partir dos dados
extraídos do SICOM, se no valor apurado para as despesas com educação (R$7.764.292,27, fl.
183) foram considerados todos os empenhos informados na fonte 101 – Receitas de Impostos
e Transferências Vinculados à Educação – ou se houve glosa de despesas que, embora
empenhadas na fonte 101, tiveram os pagamentos registrados em outras fontes ou em outras
contas bancárias. E que, nesse caso, fosse elaborado relatório que demonstrasse os empenhos
não considerados, as respectivas fontes em que foram registrados os pagamentos, bem como a
conta bancária utilizada para quitação das despesas.
Em resposta, foi juntado aos autos o relatório técnico complementar de fls. 195 a 217,
detalhando as exclusões promovidas para apuração do percentual aplicado.
Instado a manifestar-se, o responsável argumentou, na defesa de fls. 289 a 291, que à época
da elaboração da lei orçamentária estabeleceu a vinculação da despesa com a respectiva fonte
de receita. Porém, na execução orçamentária foram encontradas dificuldades em efetuar os
pagamentos nas fontes onde as despesas haviam sido empenhadas, tendo em vista a oscilação
das receitas que não acompanhavam as previsões.
Em decorrência disso, para apurar os percentuais de saúde e educação foi observada a fonte
dos pagamentos e não dos empenhos, sendo constatadas despesas empenhadas e liquidadas na
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fonte 118 – FUNDEB, mas que teriam sido efetivamente pagas com recursos primários da
fonte 101 – Receitas de Impostos e Transferências de Impostos Vinculados à Educação, por
meio da conta bancária nº156-6 da Caixa Econômica Federal. As despesas nessa situação
representariam o montante de R$654.073,61.
Acrescentou que as despesas com energia elétrica pagas com a fonte 117 – Contribuição para
o Custeio dos Serviços de Iluminação Pública (COSIP), no valor de R$129.450,46, por não
poderem ser repassadas para a conta da educação, já que se referem a recursos vinculados,
tiveram os pagamentos na conta específica do recurso, mas, no seu entendimento, também
deveriam compor os gastos com educação.
Por fim, considerou que os valores mais expressivos e não computados no SICOM se referem
aos pagamentos de remuneração do magistério que compõem os 60% do FUNDEB, os quais
são considerados, para apuração do percentual aplicado no FUNDEB, pelo valor total
empenhado, sendo que as retenções são baixadas no sistema contábil por ocasião da
liquidação da folha de pagamento.
Informa, para tanto, que essas retenções, que consistem em empréstimos consignados, plano
de saúde, contribuição previdenciária do servidor, contribuição sindical, entre outros, são
pagas por meio de ordens de pagamento para a conta do fundo de ensino e, portanto, devem
ser apropriadas no percentual de educação. Registra que tais retenções representariam o
montante de R$4.271.959,60.
Ao final, conclui que, após os ajustes requeridos, o índice aplicado na manutenção e
desenvolvimento do ensino passaria a representar 26,08% da receita base de cálculo.
Para comprovar as alegações juntou aos autos cópias dos empenhos que retratam as situações
descritas, fls. 313 a 501.
A Unidade Técnica, após a análise da defesa, posicionou-se acerca dos argumentos
apresentados, conforme explicitado no relatório de fls. 508 e 508-v, sobre os quais me
manifesto:
- Despesas empenhadas nas fontes 118/119 - FUNDEB e pagas em conta bancária de fonte
101:
A partir das informações constantes do SICOM, conforme demonstrativo Base de Cálculo, fls.
510 e 511, é possível constatar que foram empenhadas despesas na fonte 118 e 119, pagas na
conta bancária de fonte 101, nos valores de R$414.922,27 e R$3.200,40, respectivamente,
perfazendo o total de R$418.122,67 e cujos empenhos listados no demonstrativo anexado são
condizentes com as cópias dos empenhos juntados pelo responsável, fls. 454 a 469,
divergente, no entanto, do valor requerido pelo gestor, em sua defesa, de R$654.073,61.
Segundo o estudo técnico, a diferença (R$235.950,94 = R$3.950,94 + R$232.000,00) do valor
apurado pelo SICOM (R$418.122,67) com o informado pelo defendente (R$654.073,61)
refere-se aos seguintes empenhos cujos valores não poderiam ser incluídos pelos seguintes
motivos:
1) Empenho nº 4384 – R$3.950,94, fl. 463, o valor se refere ao desconto de INSS e ISS
decorrente do empenho global de R$58.327,54 informado no SICOM, fls. 512 a 513, como
tendo sido pago na conta bancária nº 155-8 – Fonte 119 e cuja cópia do empenho anexada
pelo defendente não permite identificar a conta do efetivo pagamento dos descontos;
2) Empenho nº 6963 – R$263.150,09, fl. 467, cujas informações do SICOM, fls. 514 a
515, e constantes da cópia do empenho anexada pelo gestor permitem concluir que o valor de
R$232.000,00 foi pago por meio da conta de Fonte 119 e somente R$31.150,09 foi pago por
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
meio da conta bancária de fonte 101, sendo, portanto, desconsiderado o valor de
R$232.000,00.
Ressaltou a Unidade Técnica que, como requisito para que as despesas empenhadas nas fontes
118 e 119 e pagas em conta bancária de fonte 101, apuradas pelo montante de R$418.122,67,
sejam consideradas no cômputo do ensino, a citada conta bancária de fonte 101 não pode ter
recebido recursos oriundos das fontes 118 e 119, por meio de transferência financeira.
Nessa linha, constatou, por meio do excerto do relatório de “Movimentação Conta Bancária”
extraído do SICOM, fls. 516 a 518-v, duas transferências da conta bancária que gerencia os
recursos do FUNDEB – fonte 119 para a conta que gerencia os recursos próprios da educação,
no valor total de R$16.477,34, ocorridas em maio e junho de 2014, mas que tiveram a
devolução do recurso para a conta originária em julho do mesmo ano.
Assim, concluiu ser passível de cômputo nos gastos com a educação as despesas que embora
empenhadas nas fontes 118 e 119 foram efetivamente pagas na conta bancária que gerencia os
recursos da educação, no valor de R$418.122,67.
- Despesas com energia elétrica pagas com recursos da COSIP:
As alegações do defendente de que deveriam ser computadas as despesas com energia elétrica
pagas com recursos oriundos da COSIP não foram acatadas pela Unidade Técnica, tendo em
vista que os recursos financeiros recebidos em decorrência dessa fonte de receita têm
vinculação específica e, consequentemente, não entram na receita base de cálculo, não sendo
passível, portanto, de serem computadas na apuração do percentual de aplicação, devendo ser
mantida a exclusão promovida no estudo técnico inicial.
- Retenções e descontos em folha de pagamento empenhadas na fonte 118 e pagas na conta
bancária de fonte 101:
A partir dos argumentos apresentados pela defesa, em confronto com as informações
disponibilizadas por meio do SICOM, a Unidade Técnica relatou a seguinte situação:
O Demonstrativo “Receitas e Despesas por Fonte de Recurso” – Fontes 118 e 119 (fls. 519 e
519-v) retrata que as receitas arrecadadas sob tais fontes, no exercício financeiro de 2014,
foram de R$15.285.892,60, que acrescidas do saldo financeiro oriundo do exercício anterior
(R$275.449,67) representam recursos disponíveis para aplicação, em 2014, de
R$15.561.342,27.
Em contrapartida, a despesa total empenhada nas citadas fontes foi de R$21.113.042,13, que
teria sido integralmente paga no exercício, tendo em vista a ausência de restos a pagar
inscritos no exercício nas referidas fontes, permitindo inferir que, das despesas empenhadas,
R$5.551.699,86 (R$21.113.042,13 - R$15.561.342,27) teriam sido pagos com outras fontes
de recursos.
Com o intuito de confirmar que as retenções/consignações retratadas pela defesa teriam sido
efetivamente pagas com recursos de fonte 101, foi extraído do SICOM o relatório “Relação de
Extraorçamentária”, fls. 520 a 536-v, que demonstra pagamentos formalizados na conta
específica da educação – CEF 156-6 – Fonte 101, no decorrer do exercício de 2014, para
favorecidos como INSS, RPPS, Financeiras, Planos de Saúde, entre outros, resultantes de
“depósitos e consignações” no montante de R$3.577.771,97.
O defendente argumenta que tais pagamentos teriam sido da ordem de R$4.271.959,60.
Contudo, para comprovar o valor pago apresenta apenas as cópias dos empenhos da folha de
pagamento com as retenções pelo valor global, não permitindo confirmar, a partir dessa
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
documentação, o valor das retenções efetivamente pagos, bem como a origem dos recursos
utilizados para formalizar os pagamentos.
Assim, tendo em vista que as despesas empenhadas e pagas sob a fonte FUNDEB foram
superiores aos recursos arrecadados e que o relatório “Relação de Extraorçamentária” permite
constatar que as retenções/consignações da folha de pagamento na fonte 118 - FUNDEB
foram pagas na conta bancária de fonte 101, pelo montante de R$3.577.771,97, considerou a
Unidade Técnica que esse valor seria passível de cômputo nos gastos com educação.
Após a análise detalhada de cada quesito apresentado pelo defendente, a Unidade Técnica
consignou que as despesas tratadas nos tópicos anteriores e acatadas, quais sejam, despesas
empenhadas nas fontes 118 e 119 e pagas em conta bancária de fonte 101 (R$418.122,67) e as
retenções e descontos em folha de pagamento empenhadas na fonte 118 e pagas na conta
bancária de fonte 101 (R$3.577.771,97), perfazem o montante de R$3.995.894,64, os quais,
somados à despesa inicialmente apurada, de R$23.697.417,73, fl. 182-v, resultam na
aplicação de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino de R$27.693.312,37, que
representa 26,05% da receita base de cálculo (R$106.316.158,17), atendendo à determinação
constitucional.
A meu juízo, ao promover transferências de recursos oriundos do FUNDEB para contas
bancárias destinadas a receber os recursos da Educação – fonte 101, o gestor fragiliza a
identificação da origem do recurso que efetivamente foi utilizado para pagamento das
despesas com educação.
A transferência financeira de recursos diversos, seja do FUNDEB, seja de outras fontes que
não as definidas no art. 212 da Constituição da República, para a conta bancária destinada
para receber e movimentar os recursos da fonte 101 não permite afirmar que as despesas
quitadas por meio da citada conta foram pagas com recursos próprios do município, que
constitucionalmente devem ser destinados à educação.
Para demonstração fidedigna e transparente da adequada destinação dos recursos do ensino, a
entrada de recursos na conta bancária da educação - fonte 101 (recursos próprios) deve ser
proveniente exclusivamente daqueles indicados nos incisos I e II do parágrafo único do art. 1º
da Lei nº 11.494, de 2007, como segue:
Art. 1º É instituído, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, um Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação - FUNDEB, de natureza contábil, nos termos do art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.
Parágrafo único. A instituição dos Fundos previstos no caput deste artigo e a aplicação de
seus recursos não isentam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios da
obrigatoriedade da aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino, na forma
prevista no art. 212 da Constituição Federal e no inciso VI do caput e parágrafo único do
art. 10 e no inciso I do caput do art. 11 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, de:
I - pelo menos 5% (cinco por cento) do montante dos impostos e transferências que
compõem a cesta de recursos do Fundeb, a que se referem os incisos I a IX do caput e o §
1o do art. 3o desta Lei, de modo que os recursos previstos no art. 3odesta Lei somados
aos referidos neste inciso garantam a aplicação do mínimo de 25% (vinte e cinco por
cento) desses impostos e transferências em favor da manutenção e desenvolvimento do
ensino;
II - pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) dos demais impostos e transferências.
In casu, a Unidade Técnica verificou, a partir das informações remetidas por meio do SICOM
que o gestor teria promovido a transferência de valores oriundos da fonte 119 para a conta
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
bancária de fonte 101, mas que tais valores teriam retornado para a conta de origem no mês
seguinte à transação, permitindo concluir que não foram mantidos na conta bancária da
educação, recursos provenientes da arrecadação do FUNDEB.
Importante ressaltar que, compulsando o Demonstrativo “Movimentação Conta Bancária” da
fonte 101, verifico que foram promovidas transferências financeiras de contas bancárias de
outros recursos vinculados, especificamente das fontes 122, 142, 145, 146, 147, para a conta
bancária de fonte 101, como também da própria fonte 101 para aquelas mesmas fontes. No
entanto, verifico, conforme excertos que ora faço anexar, que a entrada de recursos oriundos
dessas fontes na conta bancária que gerencia os recursos próprios da educação, no exercício
financeiro em análise, foi de R$67.945,06, enquanto que a saída de recursos da conta da
educação para as contas bancárias dessas fontes vinculadas listadas anteriormente foi de
R$287.723,11.
Implica dizer que todas as despesas pagas na conta bancária da educação tiveram como
origem recursos de fonte 100, devidamente transferidos para a conta bancária de fonte 101 em
que foram realizados os pagamentos, e a transferências de recursos vinculados para essa
conta, apesar de imprópria, não interfere na análise, uma vez ter sido possível constatar que,
posteriormente, o gestor promoveu a transferência desses recursos para contas de recursos
vinculados, permitindo inferir que não teriam sido utilizados para pagar as despesas em
análise.
Portanto, acato a informação técnica e considero passível de cômputo nos gastos com
educação as despesas pagas na conta bancária de fonte 101, apesar de empenhadas nas fontes
118 e 119, no montante de R$3.995.894,64,
De todo o exposto, tem-se que o Município aplicou, no decorrer do exercício financeiro de
2014, recursos no montante de R$27.693.312,37, conforme apurado no estudo técnico de fl.
507-v, que corresponde a 26,05% da receita base de cálculo (R$106.316.158,17), tendo sido
observado, pois, o percentual mínimo (vinte e cinco por cento) exigido no art. 212 da
Constituição da República.
Ainda relativamente aos gastos com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, recomendo
ao atual gestor que, ao promover o planejamento, nos termos requeridos no art. 10 da Lei
Federal nº 13.005, de 2014, que aprova o Plano Nacional de Educação, atente para a
obrigatoriedade de que o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei
orçamentária anual sejam formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações
orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de
Educação, com o intuito de viabilizar a sua plena execução.
Nos termos da mencionada Lei, o investimento público em educação deve ser direcionado, de
forma obrigatória, para o cumprimento das metas e respectivos prazos estabelecidos no Plano
Nacional de Educação, devendo ser conferida especial atenção às metas 1 e 3, que
determinaram a universalização, até 2016, da educação infantil na pré-escola para as crianças
de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e do atendimento escolar para toda a população de 15
(quinze) a 17 (dezessete) anos, bem como à meta 18, que estabeleceu que se deve assegurar,
no prazo de dois anos da edição da Lei, portanto também em 2016, a existência de planos de
carreira para os profissionais da educação básica pública, tomando como referência o piso
salarial nacional definido em lei federal.
O gestor deverá ser alertado também de que, embora as metas destacadas tiveram
cumprimento obrigatório para o exercício financeiro de 2016, as demais metas, ainda que com
prazos de atendimento até o ano de 2024, requerem que o Planos de Educação Municipal já
estabeleçam atuação contínua e permanente da administração pública, de forma a garantir a
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
evolução gradual dos indicadores de cumprimento das metas pactuadas, o que também deverá
estar refletido nos instrumentos de planejamento do município.
Registro, por necessário, que os percentuais apurados nesta prestação de contas poderão sofrer
alterações quando forem examinados os correspondentes atos de ordenamento de despesas,
por meio das ações de fiscalização a serem realizadas por esta Corte na municipalidade.
Por fim, recomendo também ao atual gestor que sejam mantidos, devidamente organizados,
todos os documentos relativos aos atos de gestão praticados no exercício financeiro em tela,
observados os atos normativos do Tribunal, os quais deverão ser disponibilizados a esta Corte
mediante requisição ou durante as ações de fiscalização a serem realizadas na municipalidade.
Ao responsável pelo Órgão de Controle Interno, recomendo o acompanhamento da gestão
municipal, a teor do que dispõe o § 1º do art. 74 da Constituição da República, alertando-o de
que, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, deverá dar ciência ao
Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.
III – CONCLUSÃO
Com fulcro nas disposições do inciso I do art. 45 da Lei Complementar nº 102, de 2008, c/c o
inciso I do art. 240 da Resolução TC nº 12, de 2008, voto pela emissão de parecer prévio
pela aprovação das contas anuais prestadas pelo Sr. Osmando Pereira da Silva, Prefeito do
Município de Itaúna, no exercício financeiro de 2014, tendo em vista a regularidade na
abertura de créditos orçamentários e adicionais e o cumprimento dos índices e limites
constitucionais e legais examinados na prestação de contas apresentada, os quais poderão
sofrer alterações por ocasião das ações de fiscalização do Tribunal, com as recomendações
constantes na fundamentação.
Registro que a manifestação deste Colegiado sob a forma de parecer prévio não impede a
apreciação posterior de atos relativos ao mencionado exercício financeiro, em virtude de
representação, denúncia de irregularidades ou da própria ação fiscalizadora desta Corte de
Contas, seja sob a ótica financeira, patrimonial, orçamentária, contábil ou operacional, com
enfoque no exame da legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia.
Ao final, cumpridos os procedimentos cabíveis à espécie e, ainda, tendo o Ministério Público
junto ao Tribunal verificado que o julgamento das contas pela Edilidade observou a legislação
aplicável, consoante estatui o art. 239 regimental, bem como tendo o Parquet de Contas
adotado as medidas cabíveis no âmbito de sua esfera de atuação, sejam os autos
encaminhados diretamente ao arquivo.
CONSELHEIRO JOSÉ ALVES VIANA:
Acompanho o voto do Relator.
CONSELHEIRO PRESIDENTE WANDERLEY ÁVILA:
Em seu voto, o Ilustre Conselheiro Gilberto Diniz, informa que, no exercício de 2014, foram
reabertos e executados Créditos Especiais de 2013 no valor de R$60.000,00, embora o saldo
para tal fosse de apenas R$36.363,32.
Considerando a alegação do gestor no sentido de que havia se pautado em parecer emitido
pela Procuradoria Geral do Município à época, no qual foi firmado entendimento de que o
procedimento estava respaldado pelo art. 2º da Lei Municipal nº 4.784/2013, o eminente
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Relator entendeu que, embora tal dispositivo não se preste para acobertar a reabertura dos
créditos em questão, é suficiente para demonstrar que o gestor não objetivou burlar a lei e,
ainda, que “(...) o valor do crédito executado com base em lei imprópria, R$23.636,68, é de
pequena monta, representando 0,01% da despesa total executada (R$201.080.492,30)”,
deixou de propor a responsabilização do gestor.
Tendo em vista que restou demonstrado que os Créditos Especiais reabertos sem cobertura
legal foram executados em sua totalidade, considero irregular o procedimento.
Assim, não acompanho o eminente Relator e voto pela rejeição das contas do Senhor
Osmando Pereira da Silva, Prefeito Municipal de Itaúna no exercício de 2014.
APROVADO O VOTO DO RELATOR, VENCIDO O CONSELHEIRO PRESIDENTE.
(PRESENTE À SESSÃO A PROCURADORA ELKE ANDRADE SOARES DE MOURA.)
COMISSÃO DE FINANÇAS E ORÇAMENTO
PARECER AO PROJETO DE RESOLUÇÃO Nº. 04/2018
“Analisa Parecer Prévio do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais e julga a prestação de contas
da Prefeitura de Itaúna referente ao Exercício de
2014.”
A comissão de Finanças, Orçamento e Contas, em conformidade com as
atribuições que lhe foram conferidas, analisa e emite parecer sobre o Projeto de Resolução nº
04/2018, oriundo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais em relação à prestação de
contas do Prefeito Sr. Osmando Pereira da Silva, relativa ao exercício financeiro de 2014.
Nenhum vereador solicitou quaisquer informações sobre as contas junto a esta
Comissão consoante prerrogativa disposta no art. 227 do Regimento Interno dessa Casa
Legislativa, pelo que passo a exarar o parecer:
Sob o crivo da matéria financeira e orçamentária, a Comissão de Finanças e
Orçamento, procedeu com o exame de admissibilidade do projeto em apreço, oportunidade em
que não constatou óbices a regular tramitação do projeto.
Em análise das contas do exercício financeiro de 2014, a unidade técnica do
Egrégio Tribunal de Contas, sugeriu a realização de diligências, a fim de apurar possíveis
irregularidades na execução orçamentária pelo gestor, solicitação essa, prontamente atendida e
disposta às fls. 39 à 128, oportunidade em que a unidade técnica da Corte de Contas manifestouse pela rejeição das contas em comento, em razão da abertura de créditos especiais, sem
autorização legal, afrontando, portanto, o disposto no art. 167, § 2º da Carta Magana, bem como
art. 42 da Lei 4.320/64.
Ocorre que, consoante demonstrado nos autos, os valores dos créditos
adicionais e suplementares que se deram sem autorização legislativa não violaram nenhum
dispositivo legal, visto que encontravam-se abarcados pelo limite disposto na Lei Orçamentária
Anual e leis ulteriores que aumentaram o limite de suplementação de 5% para 15%, sendo assim
superadas quaisquer suspeitas de irregularidades passíveis de rejeição das contas nesse ponto.
Quanto a possível irregularidade de reabertura de crédito especial decorrente de
autorização legislativa editada em exercício anterior, restou demonstrado que trata-se de saldo
remanescente, passível de reabertura no exercício financeiro seguinte, sendo perfeitamente
regulares.
Inicialmente, vê-se que os indicadores mais importantes de regularidade das
contas estão de acordo com a legislação aplicável.
Assim, segundo a apuração do TCE/MG, os gastos do Município no exercício
de 2014 atenderam aos percentuais mínimos de aplicação na Educação e na Saúde. Os gastos na
manutenção e desenvolvimento na Educação ficaram em 26,08%, e os gastos na Saúde em
17,83%, portanto acima dos percentuais de 25% e 15% respectivamente exigidos pela
Constituição Federal.
A despesa total com pessoal do Município ficou em 51,94% da Receita
Corrente Líquida, sendo os gastos do Executivo em 49,39%, portanto abaixo do teto permitido
por lei, que é de 54%.
O repasse da Câmara Municipal em 2014 ficou em 6,05% da receita, bem
abaixo dos 7% permitidos pela Constituição Federal.
Isto posto, embora tenha ocorrido divergentes entendimentos entre a unidade
técnica do tribunal, do Ministério Público de Contas e dos Conselheiros, entendemos que não
subsistem razões para rejeitar as contas apresentadas, visto que cumpridos todos os limites
constitucionais e sanadas todas as questões que pudessem macular a execução orçamentária do
exercício financeiro em exame.
VOTO DO RELATOR
Diante do exposto, e após analisar o Projeto de Resolução em questão,
considerando as orientações do Tribunal de Contas no seu parecer prévio, esta comissão opina
pela aprovação integral das contas do exercício de 2014, estando apta a ser apreciada pelo
plenário desta Casa Legislativa.
Sala das Comissões, 05 de Abril de 2018.
____________________________________________
Joel Márcio Arruda
Relator
Acompanham o Voto do Relator os demais membros da Comissão:
Hudson Bernardes Gleison Fernandes
Membro Membro