CÂMARA MUNICIPAL
DE OURO FINO
PARECER JURÍDICO nº 129/2025
Projeto de Lei nº 3.581/2025
Trata-se do Projeto de Lei nº 3.581/2005, que dispõe sobre a
obrigatoriedade de comunicação formal às famílias sobre a exumação de
corpos no Cemitério Municipal e dá outras providências.
Devidamente instruído, o projeto de lei fora remetido a esta
Assessoria Jurídica, para emissão de parecer opinativo para verificação dos
aspectos legais de tramitação.
Cumpre salientar, que a Consultoria Jurídica Legislativa emite
parecer sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar a
conveniência e a oportunidade dos atos praticados no âmbito da
Administração, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-
administrativo, além do que, como é cediço, este parecer possui caráter
meramente opinativo, não vinculando, portanto, a decisão do gestor.
E o que se relata.
Passa-se a análise jurídica.
A presente propositura visa a obrigatoriedade de comunicação
formal às famílias sobre a exumação de corpos no Cemitério Municipal e
dá outras providências.
Inicialmente, cumpre esclarecer que cabe ao Município legislar
sobre matéria de interesse local e suplementar a legislação federal e
estadual no que couber, conforme preceitua o artigo 30, incisos I e II da
Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I- legislar sobre assuntos de interesse local;
II — suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Portanto, a matéria sobre serviços funerários em análise, é de
competência municipal, visto que versa sobre tema de interesse local e
considerado serviço público.
Porém, como sua gestão faz parte da administração local, apenas
o chefe do Executivo pode apresentar projeto de lei que altere o serviço.
Com esse entendimento, o Orgão Especial do Tribunal de Justiça
fluminense declarou, em 8 de março, a inconstitucionalidade da Lei carioca
5.776/2014. “8 ;
é
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A norma obrigava os cemitérios do Rio de Janeiro a informar a
exumação por decurso de tempo à família ou responsável do morto com 30
dias de antecedência. Caso a obrigação fosse descumprida, o cemitério
deveria pagar multa de R$ 1,5 mil, que poderia ser dobrada em caso de
reincidência. Se a entidade violasse essa regra pela terceira vez, teria sua
concessão cassada.
A Prefeitura do Rio argumentou que a lei desrespeitou o
princípio da separação dos Poderes, pois apenas o Executivo pode legislar
sobre o funcionamento e organização da administração pública. A Câmara
Municipal, por sua vez, sustentou que a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal permite que o Legislativo disponha sobre serviços
funerários.
A relatora do caso, desembargadora Maria Angélica G. Guerra
Guedes, afirmou que serviços funerários são considerados serviços
públicos inseridos na competência legislativa municipal, já que abrangidos
pela expressão “serviços de interesse local”, do artigo 30, inciso V, da
Constituição Federal.
Assim, a administração dos serviços funerários é ato de gestão,
apontou a magistrada. Portanto, de iniciativa reservada ao chefe do Poder
Executivo, conforme os artigos 112, II, alínea “d”, e 145, inciso VI, alínea
“a”, da Constituição fluminense.
A relatora também destacou que o Legislativo não poderia criar
obrigação para particulares e interferir nos contratos de concessão dos
serviços funerários. Dessa maneira, disse a desembargadora, a Câmara
Municipal violou o princípio da separação dos poderes ao promulgar a Lei
municipal 5.776/ 2014.
Transcrevemos a seguir, a decisão que embasa o presente
parecer, senão vejamos:
Representação de Inconstitucionalidade n. 0016463-
17.2020.8.19.0000
REPRESENTANTE: Excelentíssimo Senhor Prefeito do
Município do Rio de Janeiro
REPRESENTADO: Excelentíssimo Senhor Presidente da
Câmara Municipal do Município do Rio de Janeiro
RELATORA: DES. MARIA ANGÉLICA G. GUERRA
GUEDES.
ACÓRDÃO. DIRETA DE INCOSTITUCIONALIDADE.
DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE QUE RECAI SOBRE AÇLEI
MUNICIPAL N. 5.776 DE 16 DE JULHO DE 2014. /
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NORMA QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE
INFORMAR COM ANTECEDÊNCIA A FAMILIAR OU
RESPONSÁVEL OS EVENTOS DE EXUMAÇÃO POR
DECURSO DE TEMPO. SUSTENTADA VIOLAÇÃO À
SEPARAÇÃO DE PODERES, USURPAÇÃO DA
COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NA
GESTÃO DA MÁQUINA PÚBLICA COM CRIAÇÃO DE
DESPESA PARA ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO. 1 —
Reconhecida a inconstitucionalidade formal. Iniciativa reservada
ao Chefe do Poder Executivo para legislar sobre a organização
administrativa no âmbito do ente federativo.
Não se olvida que o Supremo Tribunal Federal tenha pacificado
o entendimento de que “não usurpa competência privativa do
Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de
seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art.
61, $ 1º, II, "a”, "ec" e "e", da Constituição Federal)” — Tema
917. No mesmo sentido, é contundente a orientação de que as
hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão
taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da
reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se
admite, desse modo, interpretação ampliativa do citado
dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas
relativas ao funcionamento e estruturação da Administração
Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder
Executivo. Nesse sentido: ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie,
Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ
10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal
Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe
215.8.2008.
Todavia, o presente caso escapa aos mencionados contornos.
Consoante orientação do Supremo Tribunal Federal vertida no
julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
1.221/RJ, os serviços funerários são considerados serviços
públicos inseridos na competência legislativa municipal, já que
abrangidos pela expressão serviços de interesse local, extraída
da redação do art. 30, inciso V, da CRFB/88 (art. 358, inciso I,
da CERJ).
Gize-se que a matéria concerne diretamente a ato de gestão, qual
seja, o manejo dos serviços funerários pela Administração
Pública, seja diretamente, ou mediante concessão.
Nesse diapasão, a Lei cuja constitucionalidade é questionada
versa sobre matéria que, pelo fato de afetar a gestão da
Administração, é de iniciativa reservada ao Chefe do Poder
Executivo, na forma do art. 112, II, alínea “d” e 145, inciso VI,
alínea “a” da Constituição Estadual.
2 — Ingerência legislatória que constitui violação à SE
ba
Poderes.
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Como se não bastasse a irregularidade formal e, a despeito dos
argumentos vertidos pelo Representado, a Lei vergastada
inevitavelmente sobeja, inclusive, à esfera do ente público ao
resvalar nos contratos de concessão dos serviços funerários,
dado que cria obrigação para particulares.
Ao onerar os concessionários destes serviços públicos, a norma,
editada pelo Legislativo, ofende a separação de poderes (artigo
7º da CERJ).
A jurisprudência deste Órgão Especial, a propósito, já se
pronunciou pela inconstitucionalidade em casos semelhantes
(0016549-22.2019.8.19.0000 - DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE Des(a). JESSE TORRES
PEREIRA JÚNIOR - Julgamento: 06/05/2019 - OE -
SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO
ESPECIAL) (KATYA MARIA DE PAULA MENEZES
MONNERAT - Julgamento: 26/10/2020 - OE - SECRETARIA
DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL). (0083510-
42.2019.8.19.0000 - DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE Des(a). ADRIANO CELSO
GUIMARÃES - Julgamento: 14/09/2020 - OE - SECRETARIA
DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL).
Outrossim, pontue-se a ofensa à reserva de administração. De
fato, o Chefe do Poder Executivo Municipal no exercício da
competência prevista no art. 145, inciso VI, alínea “a”, da CERJ,
editou o Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014, que institui o
Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de
Janeiro, disciplinando a legislação local acerca do tema. Da
leitura dos dispositivos atinentes à exumação, verifica-se
adequado o tratamento da questão, que envolve um
procedimento estrito o qual se preocupa, entre outros, com o
registro da destinação dos restos mortais. Toda essa diligência
satisfaz, de certo modo, a deferência que merecem os familiares
naquilo que concerne à destinação dos restos mortais de seus
entes queridos, bastando, para tanto, que demandem a
informação. Assim, como bem ressaltou o Parquet, a Lei nº
5.776/2014, de iniciativa parlamentar, acaba por se sobrepor ao
Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de
Janeiro, expedido no legítimo exercício de competência
conferida ao Chefe do Poder Executivo, importando em ofensa à
reserva de administração, o que igualmente afronta a separação
de poderes. REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Representação de
Inconstitucionalidade n. 0016463-17.2020.8.19.0000, em que
figura como Representante o Excelentíssimo Senhor Prefeito do
Município do Rio de Janeiro e Representado o Excelentíssimo
Senhor Presidente da Câmara Municipal do Município do Rio de
Janeiro;
ACORDAM os Desembargadores que compõem o Órgão
Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de &K
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unanimidade de votos, em julgar procedente a Representação
para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade da
5.776, de 16 de julho de 2014 do Município do Rio de Janeiro
nos termos do voto da Desembargadora Relatora, que passa a
integrar o presente Acórdão.
Rio de Janeiro, na data da assinatura digital.
Desembargadora Maria Angélica G. Guerra Guedes Relatora
Desta feita, apesar do assunto ser de interesse local, entendemos
que a iniciativa é reservada exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo,
por ser competente para legislar sobre a organização administrativa no
presente caso.
Nesse mesmo sentido, os julgados do Colendo Órgão Especial do
Tribunal de Justiça de são Paulo:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº
6.180, de 26 de novembro de 201 4, do município de Ourinhos,
que "institui o programa municipal de apoio à pessoa com
deficiência física e mobilidade reduzida". VÍCIO DE
INICIATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Reconhecimento. A lei
impugnada, de autoria parlamentar, ao instituir o mencionado
programa social interferiu diretamente na área de administração
municipal, criando obrigações para o Poder Executivo, em
evidente ofensa ao princípio da separação dos poderes, já que
impôs à Secretaria Municipal de Saúde e à Secretaria Municipal
de Assistência Social, a coordenação de todas as atividades
relacionadas ao respectivo projeto (art. 4º), atribuindo-lhes, por
exemplo, a responsabilidade pelo recebimento, aquisição e
distribuição de equipamentos (art. 3º), bem como por eventuais
reparos necessários (artigo 5º), realização de cadastros (art. 4º,
1), realização de convênios (art. 6º) e pela divulgação do
programa (art. 7º). Como já decidiu o Supremo Tribunal
Federal, "não se pode compreender que o Poder Legislativo,
sem iniciativa do Poder Executivo, possa alterar atribuições de
órgãos da Administração Pública, quando a este último cabe a
iniciativa de Lei para criá-los e extingui-los.
De que adiantaria ao Poder Executivo a iniciativa de Lei sobre
órgãos da administração pública, se, ao depois, sem sua
iniciativa, outra Lei pudesse alterar todas as suas atribuições e
até suprimi-las ou desvirtuá-las. Não há dúvida de que interessa
sempre ao Poder Executivo a iniciativa de Lei que diga respeito
a sua própria organização, como ocorre, também, por exemplo,
com o Poder Judiciário" (ADIN nº 2.372, Rei. Min. Sydnei
Sanches, j. 21/08/2002). Inconstitucionalidade manifesta. /Aç
julgada procedente." /
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(ADln nº 2008524-30.2015.8.26.0000, Rei. Des. Ferreira
Rodrigues, J: 29/07/2015). "Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Vício de iniciativa. 1. A lei criada por
iniciativa do Poder Legislativo, em matéria de competência
exclusiva do Poder executivo, evidencia vício de iniciativa
caracterizador de sua inconstitucionalidade, não a convalidando
a sanção pelo Prefeito Municipal. 2. A circunstância de se cuidar
de lei meramente autorizativa não elide, suprime ou elimina a
sua inconstitucionalidade pelo fato de estar ela dispondo sobre
matéria reservada à iniciativa privativa do Poder Executivo.
Ação procedente" (ADIn nº 0198766-82.2012.8.26.0000, Rei.
Des. Itamar Gaino, j. em 27/03/2013)
O Projeto de Lei vislumbra irregularidade na iniciativa
parlamentar, por vício de iniciativa.
Por fim, ressalta-se que todo o exposto se trata de um parecer de
caráter técnico-opinativo, ou seja, que não impede a tramitação e até
mesmo consequente aprovação do Projeto de Lei analisado. Nesse sentido é
o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma
específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:
O parecer emitido por procurador ou advogado de
órgão da administração pública não é ato
administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida
pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que
orientará o administrador na tomada da decisão, na
prática do ato administrativo, que se constitui na
execução ex oficio da lei. Na oportunidade do
julgamento, porquanto envolvido na espécie simples
parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador. (Mandado de
Segurança nº 24.584- 1 - Distrito Federal - Relator:
Min. Marco Aurélio de Mello — STF.)
A Assessoria Jurídica da Câmara se abstém de proferir juízo de
valor com relação ao mérito da proposição, bem como as razões que
levaram à sua propositura, vez que isso excede sua competência
institucional.
Por todo o exposto, entendemos a existência de irregularidade na
proposta de ordem formal, concluindo a Assessoria Jurídica Legislativa
pela inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 3.581/2025,
recomendando sua rejeição por vício de iniciativa, violação da Separação
de Poderes, sendo que a decisão final e a competência exclusiva
análise do mérito são do soberano Plenário desta Casa Legislativa. SS
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Por fim, o projeto de lei em análise deverá ser analisado pela
Comissão Permanente de Legislação, Justiça, Finanças e Redação Final.
Ouro Fino + 21 de julho de 2025.
JOÃO L E ato JÚNIOR
ASSESSOR JURÍDICO
Da
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