materia nº 30/2023

CÂMARA MUNICIPAL DE PEDRALVA
ESTADO DE MINAS GERAIS
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ASSESSORIA JURÍDICA DO LEGISLATIVO
PARECER JURÍDICO no 30/2023
Parecer jurídico ao projeto de lei no 18/2023, 
que “dispõe sobre as diretrizes para a 
elaboração da lei orçamentária de 2024 e dá 
outras providências”.
CONSULTA:
Após receber um avulso do projeto de lei em epígrafe, a Assessoria Jurídica 
da Câmara Municipal de Pedralva emite o seu parecer a esta proposição, sobre o projeto 
de lei em epígrafe, de autoria do Prefeito Municipal, que estabelece as diretrizes para a 
elaboração da proposta orçamentária do Município para 2024, a conhecida LDO.
 
PARECER:
Sob o aspecto formal, o presente projeto de lei está redigido em linguagem 
parlamentar e obedece às regras da técnica legislativa, detectando-se, a princípio, apenas 
alguns pequenos lapsos de numeração, a saber:
- Nos artigos 7o
, 19 e 36, que possuem cada qual um único parágrafo, mas que é
identificado como “§ 1º”, quando deveria ser nominado como “parágrafo único”;
- O parágrafo único do artigo 10 contém um único inciso, órfão, que deve ser 
incorporado à redação do caput do próprio parágrafo, já que os incisos são 
destinados à enumeração de itens, o que não ocorre neste caso;
- Mesma situação no § 2º do art. 43, que contém um único inciso, que deve ser 
incorporado à redação do caput do parágrafo.
Quanto ao conteúdo do projeto, antes de se analisar propriamente o seu teor, 
faz-se necessário expor algumas considerações a fim de situá-lo no contexto do processo 
de planejamento municipal.
A LDO é um dos instrumentos integrantes do sistema de planejamento da 
Administração Pública. Trata-se do ponto intermediário do processo de planejamento, 
posicionando-se como elo de ligação entre o Plano Plurianual e o Orçamento Anual.
Segundo a Constituição Federal (art. 165), o processo de planejamento 
orçamentário inicia-se com o Plano Plurianual (PPA), que é um plano de médio prazo, 
contendo as diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pelo governo ao longo de um 
período de quatro anos. Este plano deve ser aprovado no primeiro ano do mandato, 
vigorando a partir do segundo ano até o primeiro ano do mandato seguinte.
Na sequência cronológica vem a LDO, que é o ato preparatório para a elaboração
do orçamento anual. De acordo com a Constituição Federal (art. 35, § 2o
, II, do ADCT) e 
com a Lei Orgânica do Município (art. 125, § 6º), o projeto de LDO deve ser apresentado 
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ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril e deve ser votado e devolvido ao Prefeito para 
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa anual, ou seja, até 
o dia 30 de junho.
A LDO é prevista pela Constituição Federal e sua apresentação é regulamentada
pela Lei no 4.320/64 e pela Lei complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal), leis estas que têm inclusive algumas de suas disposições citadas ou transcritas 
no texto deste projeto.
Segundo o § 2o do art. 165 da Constituição, a LDO deve conter as metas e 
prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, incluindo as 
despesas de capital, e também deve conter orientações para a elaboração da lei orçamentária 
anual, e ainda dispor sobre as eventuais alterações na legislação tributária.
A LDO serve, portanto, como ato preparatório para a elaboração do orçamento 
para o ano seguinte. Enquanto a LDO define diretrizes e prioridades, o projeto do 
orçamento anual apresentará, sob a forma contábil (projetos e dotações), a distribuição dos 
recursos a serem arrecadados e despendidos no exercício seguinte.
Para a elaboração da proposta orçamentária, devem ser definidos previamente 
alguns parâmetros e também as prioridades de investimentos e de utilização dos recursos da 
administração pública, extraindo do Plano Plurianual os investimentos que pretende a 
Administração realizar no exercício seguinte. É esta a finalidade maior da LDO.
Neste processo, a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a obrigatoriedade ao 
Poder Executivo de realizar uma Audiência Pública na fase de elaboração das diretrizes 
orçamentárias (LRF, art. 48, § 1º, inciso I). Recomenda-se à Comissão de Finanças e 
Orçamento verificar se o Executivo realizou tal audiência, para fins de acompanhamento 
e quanto ao cumprimento da legislação e ciência quanto à observância da transparência 
na gestão fiscal, prescrita pela LRF.
Quanto ao texto-base do projeto sob análise, é praticamente idêntico ao que 
vem sendo apresentado nos últimos anos. Em linhas gerais, o corpo do projeto atende 
satisfatoriamente aos parâmetros exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela
Constituição Federal, havendo pouco a se discutir quanto à legalidade dos artigos do projeto.
Além do conjunto de artigos que compõe o seu corpo principal, o projeto traz 
alguns demonstrativos e relatórios contábeis em anexo, contendo informações exigidas 
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, incluindo os seguintes demonstrativos:
- Discriminação das receitas previstas para 2024 e os dois exercícios seguintes,
comparadas com as receitas arrecadadas nos dois anos anteriores (2021 e 
2022) e com as receitas orçadas para 2023 (Anexo I). Verifica-se que todos os 
valores de receitas e despesas previstas para 2024 são idênticos aos de 2023;
- Relação das despesas programadas para os próximos 3 exercícios 
(classificadas apenas por categoria econômica e grupos de natureza de 
despesa) comparada com os três últimos anos;
- Demonstrativo de metas de resultado financeiro (resultados primário e 
nominal) para os três próximos exercícios;
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- Avaliação do cumprimento das metas fiscais do exercício anterior (2022),
demonstrando que a receita total realizada foi 46,9% superior em relação à 
prevista no orçamento;
- Demonstrativo de metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos 3 
exercícios anteriores. Neste anexo vê-se que a projeção de arrecadação para 
o exercício de 2024 é exatamente igual à previsão para 2023, ou seja: R$ 52,5 
milhões, valor que é 22,5% superior à receita realizada em 2022;
- Evolução do patrimônio líquido do Município nos últimos 3 exercícios;
- Demonstrativo da origem e aplicação dos recursos relativos à alienação de 
ativos nos últimos 3 anos;
- Demonstrativo de estimativa e compensação de renúncia de receita 
(nenhuma renúncia de receita prevista);
- Demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter 
continuado, apontando um valor nulo (R$ 0,00) como margem para tal expansão;
- Demonstrativo de riscos fiscais e providências, no qual se aponta apenas um 
valor genérico de R$ 90.000,00 como “outros riscos fiscais”, mas não se 
informa a providência correspondente (ação a ser tomada);
- Relação de metas e prioridades para o exercício de 2024, mas discriminando 
apenas uma relação-padrão de programas orçamentários, conforme constante 
do Plano Plurianual, sem a indicação de nenhum valor ou detalhamento (sem 
metas físicas ou quantitativas);
- Demonstrativo da evolução dos principais blocos de despesas no período de 
2021 a 2026 (intitulado metodologia e memória de cálculo das metas anuais).
No aspecto prático, o fato que primeiro chama a atenção é que o projeto não 
apresenta uma programação específica de prioridades nem a fixação de metas de 
resultados individualizadas para cada projeto e atividade orçamentária, nem mesmo para 
os investimentos. Possui tão somente uma discriminação contábil superficial dos valores 
a serem atribuídos para cada categoria econômica e para os grupos de natureza de 
despesas, mas de forma global, não contendo sequer uma discriminação por unidades 
administrativas e orçamentárias (secretarias ou departamentos).
Em que pese a tecnicidade contábil que deve pautar o planejamento 
orçamentário, entendo que esta discriminação de metas e prioridades de gastos é o ponto 
mais importante da LDO, pois representa a essência do processo de planejamento, servindo
como direcionamento e priorização das despesas do Município para o próximo exercício.
O projeto inclusive dispõe, em seu artigo 1o
, que o mesmo contém “as 
prioridades e metas da administração pública municipal”. E o artigo 2o prevê que 
constituem prioridades e metas para o exercício de 2024 “as metas fiscais determinadas 
nos anexos que compõem esta lei”.
No entanto, repito que os anexos apresentados não apontam metas concretas
em termos qualitativos nem quantitativos para investimentos e para a gestão do Município, 
tornando o planejamento vago e dificultando a possibilidade de participação dos vereadores
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na definição das prioridades de gastos, e de cobrança quanto aos resultados no próximo 
exercício, assim como o controle posterior quanto ao atingimento de metas e prioridades 
(pois essas não existem).
Registra-se que as metas de uma administração não são medidas apenas em 
valores, mas, antes de tudo, em atividades prioritárias a serem executadas e resultados 
concretos a serem obtidos (metas físicas e quantitativas). Mas, neste aspecto, o projeto é 
completamente omisso. E esta omissão, de certa forma, desnatura a finalidade principal 
da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
No tocante ao Anexo de Riscos Fiscais, parece-me ser inconsistente, pois 
contém apenas uma previsão de R$ 90.000,00 a título de “outros riscos fiscais”. Mas não 
considera, especificamente, riscos concretos como os de “frustração de arrecadação”, ou
“discrepância de projeções”, ou de condenações judiciais. Esta aparente inconsistência 
poderá ser melhor analisada a critério da Comissão de Finanças e Orçamento.
Avançando um pouco mais, e ultrapassando o aspecto apenas formal do 
projeto, cabe também fazer uma análise superficial da consistência das previsões de 
receitas que são apresentadas no Anexo de Metas Fiscais, nas várias tabelas numéricas 
nele contidas.
Em termos numéricos, analisando-se a previsão de receitas correntes, através 
dos anexos que foram apresentados, é possível ver-se que a LDO projeta para 2024 uma 
arrecadação de aproximadamente R$ 52,5 milhões para o Município, valor idêntico ao 
orçado para 2023.
Contudo, o que mais chama atenção é que não apenas o valor global, mas 
absolutamente todos os valores parciais de blocos e tipos de receitas, são exatamente os 
mesmos do Orçamento de 2023. Essa igualdade denota claramente que a Administração 
não realizou absolutamente nenhum trabalho de planejamento com base em dados 
concretos de cada fonte de receita. A projeção de receitas para o Orçamento de 2024 é 
simplesmente uma cópia fiel do Orçamento de 2023, o que revela falta de metodologia e 
negligência do Poder Executivo no trabalho de planejamento.
Essa igualdade é impossível de ser concebida, pois estamos falando de 
dezenas de fontes de receitas, que são impactadas por diferentes fatores econômicos, 
jurídicos e políticos. Há receitas de transferências da União, que acompanham a evolução 
da arrecadação federal; receitas de ICMS e IPVA, que acompanham a oscilação da frota
de veículos licenciados no Município e a sua valorização de mercado; receitas de tributos 
arrecadados diretamente, como o IPTU (que tende a aumentar no mínimo pelo reajuste 
inflacionário), o ISS (que depende do volume de serviços tributados), além de ITBI, taxas 
e receitas de Dívida Ativa. Há ainda transferências do FUNDEB (que tem critérios próprios, 
mas que tende a evoluir de um ano para outro) e outras transferências vinculadas da União 
e do Estado (Saúde, FNDE, PNAE, Assistência Social e outras).
Há receitas cuja projeção depende de estudos próprios pelo Município, e há 
outras que decorrem de informações previamente fornecidas por órgãos dos governos 
federal e estadual, e que são disponibilizados tempestivamente para a elaboração da LDO.
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E todas essas receitas, assim como todas as demais, estão lançadas no 
projeto com os mesmos valores da LDO anterior.
Embora possa aparentar que se trate de uma análise contábil ou econômica, 
que estaria fora do escopo da análise jurídica, esta situação tem implicação legal por levar 
à conclusão óbvia de evidente inexistência de um processo de planejamento consciente 
ou minimamente estruturado, o que viola o princípio constitucional do planejamento, que 
está embutido em todo o sistema orçamentário regulado pela Constituição Federal.
É também assustador verificar que as projeções de DESPESAS para 2024 
também estão idênticas às de 2023, o que demonstra ausência de qualquer compromisso 
de compatibilização do processo orçamentário com a realidade da gestão e execução das 
políticas públicas.
Recomenda-se à Comissão de Finanças e Orçamento que analise com rigor 
essas circunstâncias junto à Administração Municipal, e, se entender cabível, requisite 
esclarecimentos, ou até a reelaboração das programações de receitas e despesas com 
base em parâmetros concretos ou minimamente plausíveis, baseado em metodologia que 
deve ser também demonstrada e justificada.
Em relação ao conteúdo constante do texto do projeto, um dos pontos que nos 
chama a atenção é o teor do artigo 50, que trata da fixação do valor das despesas que 
são consideradas irrelevantes, para efeito de elaboração de estimativa de impacto 
orçamentário-financeiro.
A origem desse conceito encontra-se no artigo 16 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que determina a obrigatoriedade da elaboração de estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro para todos os atos de criação, expansão ou aperfeiçoamento de 
ação governamental que acarretem aumento da despesa. O § 3º deste artigo 16 dispensa 
da elaboração de tal estimativa as despesas que sejam consideradas irrelevantes, nos 
termos em que dispuser a LDO.
Pois bem. O artigo 50 mantém o conceito de despesa irrelevante baseado no 
valor do limite para compras e contratações por dispensa de licitação previsto no art. 24 
da Lei 8.666/93. Ocorre que, como se sabe, esta lei não estará mais em vigor no próximo 
ano, pois sua revogação foi determinada pela Lei 14.133/2021 e ratificada pela Medida
Provisória n
o 1.167, de 31/03/2023. Assim, o projeto precisa ser modificado nesse aspecto, 
fixando-se outro valor ou outro parâmetro para definição da extensão das despesas a 
serem consideradas como irrelevantes para os fins da LRF.
Este erro é outro indicativo de inconsistência da proposição, e mais um indício 
de que se trata de uma reles cópia da LDO de 2023, que não passou por nenhuma análise 
técnica e crítica para atualização de seu texto e nem de suas projeções de receitas e 
despesas.
A mesma falha, de remissão indevida à moribunda Lei 8.666/93, acontece 
também no artigo 41 do projeto, que faz referência à aplicação do art. 38 desta lei.
Diante do exposto, embora formalmente contenha os elementos exigidos pela 
Lei de Responsabilidade Fiscal, em termos de conteúdo o projeto mostra-se deficiente, 
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em face da ausência de detalhamento de suas prioridades e metas, falta de metodologia 
técnica na previsão de receitas e despesas, além de alguns desajustes em seu texto.
Adicionalmente, cabe-me ainda apresentar algumas considerações acerca dos 
aspectos do processo legislativo relativos à tramitação e deliberação deste projeto, nos 
termos do Regimento Interno da Câmara, a saber:
a) Conforme previsto no art. 48, § 1º da LRF, a discussão do projeto de LDO 
deve ocorrer de forma transparente e com participação popular, e para isso deve o Poder 
Legislativo (por meio da Comissão de Finanças e Orçamento) realizar pelo menos uma 
audiência pública durante o processo de discussão deste projeto. Tal audiência deve ser 
convocada e divulgada amplamente na comunidade, a fim de permitir a presença e 
participação dos cidadãos. Além disso, para fins de transparência e para melhor efetividade
da audiência pública, o projeto da LDO com seus anexos deve ser disponibilizados para 
consulta no site oficial da Câmara na internet.
b) A realização da audiência pública é regulamentada também pelo art. 308 do 
Regimento Interno da Câmara, o qual faculta à Comissão de Finanças e Orçamento a 
prerrogativa de convocar os Secretários Municipais e outros servidores do Poder Executivo
para prestarem esclarecimentos sobre toda a proposta orçamentária ou partes dela, 
podendo também ser convidado o Prefeito Municipal, a critério da comissão.
Nessa audiência os representantes do Poder Executivo deverão ser instados 
a fazerem uma apresentação do projeto aos vereadores e ao público, especialmente em 
relação à definição de prioridades e metas para o exercício de 2024.
c) O projeto submete-se a dois turnos de discussão e votação (conforme art. 
269 c/c art. 268, I, do regimento interno da Câmara), carecendo apenas do quórum de
maioria simples para aprovação.
d) O prazo para conclusão da tramitação do projeto (2ª votação) é até 30 de 
junho (antes do início do recesso), conforme previsto no ADCT da Constituição Federal, 
art. 35, § 2º, inciso II, e art. 125, § 6º, da LOM.
e) A Câmara não poderá entrar em recesso no mês de julho enquanto não 
ultimar a votação da LDO (LOM, art. 18).
Eis o nosso parecer.
Pedralva-MG, 11 de maio de 2023.
Adailton Gomes Silva
Advogado - OAB/MG 76.183
Assessor Jurídico Legislativo