materia nº 3/2023

CÂMARA MUNICIPAL DE PEDRALVA
ESTADO DE MINAS GERAIS
PARECER SOBRE O VETO AO PROJETO DE LEI Nº 036/2023
Da COMISSÃO TEMPORÁRIA ESPECIAL,
nomeada pela Portaria nº 024/2023, sobre o Veto
à integralidade do Projeto de Lei nº 036/2023,
que “dispõe sobre o serviço de manutenção de
iluminação pública como serviço essencial para o
município de Pedralva, e dá outras providências”.
RELATÓRIO
Vem ao exame o Veto - Mensagem de Veto nº 043/2023, do Prefeito Municipal,
ao Projeto de Lei nº 036, de 2023, de autoria dos Vereadores Matheus Bustamante Gomes, Luiz
Felipe Silva dos Reis, Aline de Fátima Silva Guedes, João Batista Machado Filho e Claudio de
Lima Lopes, o qual “Dispõe sobre o serviço de manutenção de iluminação pública como serviço
essencial para o município de Pedralva, e dá outras providências”.
A proposta foi aprovada por unanimidade nas sessões 11/09/2023 e 18/09/2023,
em primeiro e segundo turno, e encaminhada para sanção via ofício. Remetida ao Executivo a
redação final do projeto, foi protocolado na Câmara de Vereadores o Veto Total ao Projeto de
Lei, sendo nomeada Comissão Especial para elaboração parecer por meio da Portaria nº
024/2023.
Designado relator desta Comissão, recebi a matéria, e, após analisá-la, passo a
emitir parecer nos termos abaixo descritos.
FUNDAMENTAÇÃO
O instituto do veto está disposto no $ 1º do art. 49 da Lei Orgânica Municipal,
que possui o seguinte texto:
Art. 49 - Aprovado o projeto de lei, será este enviado ao Prefeito, que, aquiescendo, o
sancionará.
$ 1º - O Prefeito considerando o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou
contrário ao interesse público, veta-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias
úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas,
ao Presidente da Câmara os motivos do veto.
O veto é um ato político, caracterizando-se como instrumento pelo qual o chefe
do Poder Executivo discorda de projeto de lei já aprovado na Casa Legislativa. Ele deverá ser
fundamentado, ou seja, o prefeito deverá apresentar as razões que o levaram a discordar do
projeto, podendo ser a sua inconstitucionalidade ou razões de interesse público. Aposto, a Casa
Legislativa deverá fazer um novo exame da matéria, derrubando ou não o veto.
corolário dos freios e contrapesos, manifestando-se como mecanismo do Chefe do
Poder Executivo que permite contrabalançar a iniciativa legiferante do Parlamento
dentro do sistema de controle recíproco da ação dos poderes, sendo duas as
justificativas para o veto: a inconstitucionalidade ou a inconveniência (FERREIRA
FILHO, 2002).
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de
O poder de veto é considerado no Direito brasileiro como um instituto derivado O
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A doutrina de André Corrêa de Sá Carneiro (2009) entende o veto como um
convite do Poder Executivo ao Legislativo no sentido de que este aperfeiçoe a elaboração de
normas legais, aprovando-as sem o estigma da inconstitucionalidade ou da matéria
inconveniente.
No que diz respeito às razões aduzidas pelo Poder Executivo Municipal, ao
apresentar as razões ao Veto, este se justifica pelo fato de que a proposta estaria afeta às
matérias de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal, bem como, que careceria de documentos
e informações exigidos pelo artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, assevera o
Prefeito Municipal que o Veto se justificaria, eis que tais são fatores são determinantes para que
se reconheça a inconstitucionalidade da proposta legislativa.
No tocante ao chamado vício de iniciativa, entendo não ser necessários maiores
comentários, especialmente porque tais considerações já foram exaustivamente expressadas no
acordão do E. TJMG, quando da análise da ADI nº 1.0000.22.041926-1/000, proposta pelo
Prefeito Municipal questionando lei municipal que passou a obrigar a divulgação pela
Administração Municipal do cronograma de manutenção das estradas vicinais do município. Na
oportunidade, a decisão emanada pelo Tribunal Mineiro, foi no sentido de reconhecer a
autonomia do Poder Legislativo para a propositura da matéria.
Data máxima vênia, da mesma forma, entendo que o projeto de lei nº 036/2023,
ao determinar o Poder Executivo que crie mecanismo para que o cidadão informe problemas na
iluminação pública e solicite a devida manutenção de pontos com lâmpadas queimadas ou com
defeitos, em nada invade a iniciativa legiferante do Prefeito Municipal, orbitando a matéria,
assim, no mesmo quadro fático traduzido no acórdão proferido nos autos da ADI nº
1.0000.22.041926-1/000.
Porém, por outro lado, não se nega que trecho da proposição versa sobre matéria
tributária, implicando em renúncia de receita, podendo desequilibrar as contas públicas, e, nesse
caso, o Poder Legislativo poderia usurpar, ainda que de maneira indireta, a atribuição do
Executivo de formular projetos de lei que tratam de matéria orçamentária.
Entretanto, ressalto que esse argumento não é suficiente para afastar a
possibilidade de o parlamentar iniciar o processo legislativo tributário. A concessão de
benefícios tributários, ainda que venha a repercutir no orçamento municipal — como o faz, de
uma forma ou de outra, a grande maioria da legislação tributária —, não constitui lei
orçamentária, estando no campo de iniciativa geral entre o Legislativo e o Executivo. Sob o
viés constitucional, portanto, têm decidido com acerto as cortes estaduais e o STF de que não é
reservada ao chefe do Executivo a iniciativa de proposição de leis tributárias, ainda que tais leis
impliquem na redução ou extinção de tributos e na consequente redução das receitas.
Porém, a perda de arrecadação decorrente da adoção de medidas que implicam
em renúncia de receita pode infringir preceitos de ordem legal, insculpidos na Lei
Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece
condicionantes para a renúncia de receita de natureza tributária, conforme evidencia o art. 14
daquele diploma.
A questão a ser enfrentada - como o fez o Chefe do Poder Executivo nas razões
do veto — não é propriamente se a questão é de iniciativa do Poder Legislativo, mas se a
proposta legislativa que cria determinado benefício fiscal cumpre ou não os requisitos dispostos
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Sob esse prisma, é imperioso que a proposição legislativa
tenha sido acompanhada de estudo sobre seu impacto orçamentário ou mesmo que se deliberem
mecanismos para compensação da perda ou da renúncia de receita.
pda
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Porém, é entendimento pacífico na jurisprudência consolidada do E. Supremo
Tribunal Federal de que, a carência do referido estudo não é causa de reconhecimento de
inconstitucionalidade do projeto de iniciativa parlamentar aprovado pela Câmara Municipal,
mas sim de irregularidade/ilegalidade.
ADI 3.421 - PR. “Alfim, conclui ser irrelevante a alegada ofensa à Lei de
Responsabilidade Fiscal em sede de controle abstrato de constitucionalidade,
levando em conta o paradigma essencialmente constitucional para a análise da
ação direta Está-se diante de opção político-normativa possível, não cabendo
cogitar de discrepância com as balizas constitucionais referentes ao orçamento,
sendo irrelevante o cotejo buscado com a lei de responsabilidade fiscal, isso
presente o controle abstrato de constitucionalidade” (ADI 3.421 — PR, Rel. Min.
Marco Aurélio, 05.05.2010)
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso
extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Paraná ementado
nos seguintes termos: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
MUNICIPAL DE LONDRINA N. 9.765/05. NORMA DE ISENÇÃO DE IPTU.
CRITÉRIOS DEFINIDOS NA LEI NATUREZA TRIBUTÁRIA E NÃO
ORÇAMENTÁRIA. INOCORRÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
POR VÍCIO DE INICIATIVA (ART. 133, III CE/PR). OFENSA A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL — AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO
ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO — IRRELEVÂNCIA. BASE DE CÁLCULO É
O VALOR VENAL DO IMÓVEL INDEPENDENTEMENTE DAS EDIFICAÇÕES
NESTE CONTIDAS. VALOR ARBITRADO PELO MUNICÍPIO. AÇÃO
IMPROCEDENTE. 1. Inquestionável ter natureza tributária e não orçamentária norma
que regule a isenção do imposto predial e territorial urbano, desde que o contribuinte
atenda algumas especificidades da Lei Municipal. Nenhuma ofensa a Constituição
Estadual (art. 133, IN/IIT) se observa na Lei Municipal de Londrina 9765/05 por vício de
iniciativa. 2. Em simetria à Carta Federal, o art. 101, VII, “f da Constituição do Estado
do Paraná prevê a propositura de ação direta de inconstitucionalidade e de
constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais em face da
Constituição e a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma
constitucional e, portanto, não há falar-se em inconstitucionalidade de lei municipal
em face da Lei Complementar Federal 101/2000. 3. Sendo o valor venal do imóvel,
critério limitador para o enquadramento na Lei de Isenção do IPTU no Município de
Londrina, do contribuinte-proprietário com mais de 63 anos de idade, viúva ou imóvel
ocupado por pessoa portadora de deficiência, o acréscimo da expressão
independentemente do número de edificações nele construídas (Lei 9765/05) é questão
inócua para adequar a hipótese de incidência na norma de isenção, desnecessário,
portanto, estudo de impacto orçamentário-financeiro desta renúncia fiscal”. (fl. 167-
168) No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, inciso III,
alínea “a”, da Constituição Federal, sustenta-se, em preliminar, a repercussão geral da
matéria deduzida no recurso. No mérito, aponta-se violação aos arts. 37, caput; e 163,
ambos insertos no texto constitucional. Alega-se, inicialmente, que o aresto recorrido
Ho
viola o princípio da legalidade ao não observar as normas existentes na Lei de
Responsabilidade Fiscal que disciplinam os requisitos necessários para renúncia de
receitas públicas. Decido. A irresignação não merece prosperar. Inicialmente,
verifica-se que o agravante arguiu em ação direta de inconstitucionalidade estadual, a
existência de vício de ilegalidade de lei municipal que concede isenção tributária em
razão de alegada inobservância dos parâmetros necessários para sua realização
estampados na Lei de Responsabilidade Civil (LC 101/2000), dentre eles a ausência de
estimativa de impacto financeiro, e o Tribunal de origem, com base no cotejo d
referidas alegações com os disposições legais pertinentes, consignou pela
desnecessidade de exigência do referido estudo. Assim, subsiste fundamento
infraconstitucional autônomo e suficiente para manter o acórdão recorrido, referente à
necessidade de realização prévia de estudo de impacto financeiro de norma que altere es(N
critérios anteriormente previstos para concessão de isenção tributária. Dessa forma, em “K
razão da existência de fundamento suficiente de natureza infraconstitucional, não N
impugnado mediante via adequada, incide o óbice constante do Enunciado 283 da
Súmula desta Corte. Ante o exposto, conheço do presente agravo para negar seguimento
ao recurso extraordinário (art. 544, $ 4º, IL, “b”, do CPC). Publique-se. Brasília, 27 de
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junho de 2013. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente.
(ARE 642014, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 27/06/2013, publicado
em DJe-148 DIVULG 31/07/2013 PUBLIC 01/08/2013).
Vale inclusive destacar que a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos
Deputados editou a Súmula CFT nº 1, de 29 de outubro de 2008, exigindo, inclusive de
proposições autorizativas, a estimativa de seu impacto orçamentário-financeiro e
correspondente compensação, verbis:
É incompatível e inadequada a proposição, inclusive em caráter autorizativo, que
conflite com as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal e deixe de apresentar
estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro bem como respectiva
compensação.
Por outro lado, o acórdão do TJRS abaixo colacionado permite verificar que o
Tribunal Gaúcho considerou que a matéria caracterizaria inconstitucionalidade a partir de outro
parâmetro, por afronta ao princípio da razoabilidade:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA MUNICIPAL
CONCESSIVA DE DESCONTO NO IPTU. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR.
AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. RENÚNCIA DE RECEITA FISCAL. AUSÊNCIA
DA ESTIMATIVA DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA
RAZOABILIDADE. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DO EQUILÍBRIO DA
EQUAÇÃO DE RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS. PRECEDENTES. 1.
É pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a norma de
isenção de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) tem natureza tributária, e não
orçamentária, sendo a iniciativa de competência concorrente entre os Poderes
Legislativo e Executivo. 2. A proposição legislativa que disponha sobre descontos no
IPTU deve ser acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro da
renúncia fiscal daí decorrente, mormente porque a isenção não pode implicar redução
das receitas previstas no orçamento, de forma a colocar em risco o equilíbrio da frágil
equação de receitas e despesas orçamentárias (art. 14 da LC nº 101/2001, art. 163 e
seguintes da CF/88, art. 113 do ADCT e art. 8º 19 da CE/89). 3. Ausente a estimativa
do impacto orçamentário-financeiro do benefício fiscal ora questionado, deve ser
reconhecida a inconstitucionalidade da norma isencional, tendo em vista que não é
possível aferir se os descontos no IPTU afetarão as metas de resultados fiscais previstas
na lei de diretrizes orçamentárias, cumprindo destacar, a par disso, que tampouco se fez
qualquer previsão de arrecadação compensatória. Violação do princípio da
razoabilidade (art. 19 da CE/89). Precedente desta E. Corte. JULGARAM
PROCEDENTE A AÇÃO. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº
70078689817, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Uhlein,
Julgado em: 10-12-2018)
CONCLUSÃO
Diante do exposto, respeitada a prerrogativa do Prefeito para vetar projetos de lei
e a natureza opinativa do parecer desta Comissão, que não vincula a convicção dos demais
membros desta Câmara, sendo assegurada a soberania do Plenário, esta Comissão opina pela
possibilidade de manutenção do veto total, salientando ter o STF assentado a ausência de
parâmetro constitucional para análise de proposições aprovadas em inobservância à LRF,
embora ter-se verificado que exista jurisprudência no sentido reconhecimento da
inconstitucionalidade de matéria concernente ao texto aprovado no PL nº 036/2023,
especificamente por afronta ao princípio da razoabilidade, por caracterizar renúncia fiscal sem a
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respectiva fonte de compensação.
Sala das Comissões, 27 de 0
VER. MATHEUS BUST TE GOMES
Secrgtário/Relafor
VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR
. JOÃO BATISTA MACHADO FILHO
Presidente
Vite-Presidente
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