PARECER JURÍDICO no 23/2025 para a
Câmara Municipal de Pedralva/MG
Parecer jurídico ao projeto de lei n
o 15/2025,
que “autoriza o Poder Executivo a contratar
estagiários de pós-graduação e dá outras
providências”.
CONSULTA:
O Presidente da Câmara Municipal de Pedralva, Vereador Valdinei de Paula
Silva, solicita um parecer de nossa consultoria sobre o projeto de lei em epígrafe, de
autoria do Vereador Alexandre Jhonatan de Souza, que visa criar lei para autorizar o
Poder Executivo a admitir estudantes de pós-graduação para atuarem como estagiários
na Prefeitura.
PARECER:
Sob o aspecto formal, o projeto está redigido em conformidade com as
regras da técnica legislativa.
Quanto ao seu conteúdo, o projeto autoriza o Poder Executivo a admitir
estudantes de pós-graduação para realizarem estágios remunerados nos órgãos
municipais, em conformidade com a legislação federal, promovendo a integração
desses estudantes com o setor público.
Quanto à legalidade do projeto, é entendimento consolidado de que alguns
tipos de leis autorizativas são inconstitucionais, face ao que já decidiu amplamente o
Supremo Tribunal Federal. Entretanto, recentemente a Suprema Corte brasileira emitiu
uma decisão favorável a esse tipo de proposição, em algumas hipóteses, o que impacta
diretamente na constitucionalidade das proposições elaboradas pelos parlamentares
municipais.
As leis autorizativas de iniciativa parlamentar que costumam ser declaradas
como inconstitucionais pelos Tribunais de Justiça e pelo STF são aquelas em que o
parlamentar faz uso da estrutura autorizativa a fim de burlar as regras de reserva de
iniciativa previstas no artigo 61, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, que contém as
hipóteses de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para apresentação
do projeto de lei.
Porém, no caso em análise, o parlamentar está dentro de sua competência
de iniciativa legislativa, isso considerando que a autorização para se admitir estagiários
na Prefeitura não é matéria de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo,
podendo o Vereador propor leis neste sentido. Assim, o caráter autorizativo deste
projeto não está sendo usado como uma tentativa de contornar a vedação de iniciativa
parlamentar.
Estagiários não são servidores públicos, inclusive para fins de incidência do
artigo 61, § 1º, II da Constituição Federal (e art. 46, II da LOM). O estágio é um ato
educativo supervisionado, desenvolvido no ambiente de trabalho, com objetivo de
aprimorar o educando para o mercado de trabalho. Ele faz parte do projeto pedagógico
do curso (conf. art. 1º, § 1º da Lei Federal nº 11.788/08).
Não podemos sequer vislumbrar o estágio como um vínculo empregatício,
pois ele não gera essa situação jurídica, respeitado o disposto no artigo 3º da Lei de
Estágio. Nem mesmo o estágio não obrigatório, como é o caso dos estudantes de pósgraduação, é considerado como vínculo empregatício (conf. art. 12, § 1º da Lei Federal
nº 11.788/08) para fins de enquadramento dessas pessoas como servidores, para
efeito de incidência da reserva de iniciativa.
Portanto, não podemos tratar a lei de estágio como sendo de iniciativa
reservada ao Prefeito, pois não há amparo legal para tanto. Vale ressaltar que as regras
de iniciativa privativa devem ser interpretadas de forma restritiva, como vem sendo
amplamente defendido pelo Supremo Tribunal Federal, pois, a rigor, a prerrogativa da
iniciativa legislativa é concorrente a todos os atores (Executivo, Legislativo e iniciativa
popular), devendo as regras de iniciativa privativa terem uma interpretação mais
contida, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.
Voltando ao projeto de lei em si, explicando em outras palavras, não é toda
lei autorizativa de iniciativa parlamentar que é inconstitucional, mas apenas aquelas que
abordam matérias que são de iniciativa privativa do prefeito, segundo a Constituição
Federal e a Lei Orgânica do Município. Assim, se a matéria tratada no projeto é de
iniciativa concorrente (entre Executivo e Legislativo), não subsistem motivos para
alegação de inconstitucionalidade do projeto por vício de iniciativa.
Vale ressaltar que a norma, em que pese o seu caráter cogente e obrigatório,
neste caso específico acaba tendo outro caráter, notadamente orientador. Ela deixa de
ser uma norma obrigatória e passa a ser uma declaração de intenção ou declaração de
uma meta para o poder público. Quando o Poder Legislativo faz uma lei neste sentido,
de certa forma está passando um recado para o Poder Executivo: de que a matéria tem
importância para a população ou para a Administração, e de que deve ser encarada
como uma prioridade e uma meta a ser perseguida. É uma espécie de chamamento à
responsabilidade institucional do Poder Executivo e não necessariamente uma
determinação.
Também não há que se cogitar de eventual inconstitucionalidade na
proposição legislativa quando acarrete geração ou aumento de despesa para o Município.
A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o tema 917 na
sistemática de repercussão geral, deixou externada a seguinte tese:
“Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a administração pública, não
trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do
regime jurídico de servidores.”
Ademais, o projeto em tela não acarreta a geração de despesas imediatas
nem obrigatórias, posto que não determina obrigatoriedade nem prazo para que os
estagiários sejam admitidos e nem determina como isso ocorrerá. Assim, a circunstância
de admitir que a Prefeitura tenha estagiários de pós-graduação em seus órgãos não
implica necessariamente em criar despesa para a administração pública, e por isso não
há de se falar sobre obrigatoriedade de elaboração de estudo de impacto orçamentáriofinanceiro.
Como o prazo e a forma de cumprimento da lei são indeterminados, a
execução de seu objeto ocorrerá de acordo com as programações a serem posteriormente
estabelecidas pelo Poder Executivo, a quem caberá alocar as dotações próprias e
suficientes nas futuras leis orçamentárias do Município.
Quanto ao conteúdo do projeto, ele contém algumas diretrizes para a
admissão dos estagiários de pós-graduação, que são baseadas essencialmente na lei
federal 11.788/2008, que dispõe sobre o estágio de estudantes. É o caso das definições
da duração total e da carga horária de estágio, previstas nos incisos IV e V do artigo 2º.
Quanto ao pagamento de bolsa-estágio, o projeto prevê que seu valor será
fixado por decreto do Poder Executivo (art. 2º, III).
Mas cabe registrar que o Município já possui uma lei que regulamenta a
realização de estágios estudantis, sendo ela a Lei 1.486/2010, modificada pelas Leis
1.553/2011 e 1.569/2012. Contudo, essa legislação prevê a abrangência dos estágios
apenas de forma genérica, permitindo alunos matriculados em cursos de níveis
superior e médio. A rigor, os cursos de pós-graduação estão incluídos no conceito de
ensino superior, porém a lei municipal não faz referência expressa a eles, de forma
que, nesse contexto, o projeto em tela atende a essa necessidade de esclarecimento.
Diante dessa legislação pré-existente, o caminho mais adequado, segundo
a técnica legislativa, seria que o novo projeto propusesse o acréscimo ou alteração da
Lei 1.486/2010, que trata do mesmo tema. Apesar disso, não há ilegalidade ou
inconstitucionalidade na forma como se apresenta esta proposta, de forma autônoma.
Quanto à redação do projeto, devemos fazer algumas ressalvas em relação
a alguns termos utilizados que não são apropriados para o regime de estágio de
estudantes. Um deles são as referências à “contratação” de estagiários. Conforme
dispõe a Lei 11.788/2008 (art. 3º, II), a pactuação de um estágio é feita mediante a
celebração de “termo de compromisso entre o educando, a parte concedente do
estágio e a instituição de ensino”, e não mediante um contrato em sentido estrito. E a
celebração desse termo de compromisso é um dos elementos obrigatórios e necessários
para afastar a caracterização de vínculo empregatício entre o estudante e o concedente.
Por isso o uso da palavra contratação é inadequado ao caso, pois ainda acaba dando
uma conotação indevida de contrato de trabalho
A lei federal, por sinal, prevê que o descumprimento dessa exigência
(celebração de termo de compromisso de estágio) ou de outras exigências nela
previstas faz com que se caracterize “vínculo de emprego do educando com a parte
concedente do estágio para todos os fins da legislação trabalhista e previdenciária”.
Por isso é recomendável corrigir-se a terminologia utilizada pelo projeto,
substituindo-se o uso da palavra contrato ou contratação por “termo de compromisso
de estágio” ou “admissão de estagiários”, na ementa e nos artigos 2º, 5º e 6º.
Com exceção dessa pequena ressalva de terminologia, não vislumbramos
qualquer outra ilegalidade no projeto de lei em questão, podendo ele ser considerado
regular e legal.
Eis o parecer.
Pedralva-MG, 22 de abril de 2025.
Adailton Gomes Silva
Advogado - OAB/MG 76.183
Gustavo Moutinho
Advogado - OAB/MG 169.608