PARECER JURÍDICO no 70/2025 para a
Câmara Municipal de Pedralva/MG
Parecer jurídico ao projeto de lei nº 44/2025,
que “dispõe sobre o Plano Plurianual do
município de Pedralva para o período
financeiro de 2026 a 2029”.
CONSULTA:
O Presidente da Câmara Municipal de Pedralva, Vereador Valdinei Paula
Silva, solicita um parecer de nossa consultoria sobre o Projeto de Lei nº 45/2025, de
autoria do Poder Executivo, que institui o Plano Plurianual (PPA) para o período de
2026 a 2029, estabelecendo os programas com seus respectivos objetivos e metas da
administração pública municipal para a despesa de capital e outras delas decorrentes
e nas despesas de duração continuada.
PARECER:
O Plano Plurianual é um dos pilares do planejamento orçamentário
brasileiro. Conforme preceitua o art. 165, I, da Constituição Federal, o PPA
"estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada".
Essa previsão constitucional é reproduzida na Lei Orgânica Municipal de
Pedralva, especialmente em seu art. 131, que determina:
“O Município, para execução de projetos, programas, obras, serviços
ou despesas cuja execução de prolongue além de um exercício
financeiro, deverá elaborar o plano plurianual de investimentos.“
Assim, o PPA de Pedralva, com vigência de quatro anos, abrange as
diretrizes, objetivos e metas da administração para despesas de capital e programas
de duração continuada.
É fundamental compreender que o PPA não é executável por si só. Ele
contém a previsão dos investimentos necessários ao desenvolvimento do Município
num determinado período. Mas a execução desses investimentos fica na dependência
de sua inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e no Orçamento Anual (LOA).
Assim, para que se possa iniciar programas ou projetos, terão eles que ser incluídos na
lei orçamentária anual, o que demanda sua previsão no PPA e na LDO, para que haja
sua compatibilidade com essas duas leis, tratando-se de expansão e aperfeiçoamento
da ação governamental.
O PPA é um instrumento de planejamento a longo prazo, que deve ser
renovado de quatro em quatro anos, entrando em vigor no segundo ano de mandato
do Prefeito, vigorando até o final do primeiro ano da gestão seguinte, mas podendo
sofrer alterações durante o seu período de vigência mediante lei específica. É o
instrumento básico para o planejamento governamental no nível tático, do qual
também fazem parte a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual
(LOA). Dos três, o PPA é o que tem um horizonte maior – quatro anos – e serve como
referência para a elaboração dos demais.
Dessa forma, o PPA é um poderoso instrumento, não só para permitir serem
cumpridos os mandamentos constitucionais e legais, em particular da Lei Complementar
nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), como também na árdua tarefa de
transformar em realidade os compromissos assumidos pelo governo municipal.
E, quando se refere a um PPA bem elaborado, ao permitir que os orçamentos
anuais sejam constituídos de programas previamente ordenados no tempo e consumindo
recursos também predeterminados e compatíveis com a capacidade do Município de
dispor deles na hora própria, tende-se a se garantir a realização de uma gestão mais
racional e sistemática.
A iniciativa para apresentação do PPA é do Poder Executivo, em conformidade
com o art. 165, inciso I, da Constituição Federal, e o art. 66, inciso IX, da Lei Orgânica
Municipal, que atribui ao Prefeito a competência para "enviar à Câmara os projetos de
lei relativos ao orçamento anual, às diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual".
Quanto aos prazos, a Lei Orgânica Municipal de Pedralva estabelece, quanto
ao Plano Plurianual, no art. 131, § 2º, que: "O projeto do plano plurianual (...) será
encaminhado à Câmara até o final do mês de agosto do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa."
O Projeto de Lei nº 44/2025 foi protocolado em 29 de agosto de 2025,
portanto dentro do prazo legal estabelecido.
Em sua justificativa, o Prefeito reafirma que o PPA menciona que a elaboração
do Projeto "levou em conta as diretrizes do Governo Municipal, as necessidades da
população e o planejamento das ações e investimentos que se estenderão ao longo dos
próximos quatro anos", buscando garantir "maior eficiência na alocação dos recursos
públicos e maior controle sobre os resultados das políticas públicas, assegurando o
alinhamento entre o planejamento e a execução orçamentária do Município".
Além disso, o Executivo reafirma "o compromisso com o desenvolvimento
ordenado, responsável e transparente da cidade."
Um ponto de atenção fundamental é a ausência de informações quanto à
realização prévia de audiência pública para a elaboração deste PPA, conforme
determina o art. 44 da Lei Federal nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que prevê a
que gestão orçamentária e a participação popular devem ser garantidas mediante a
realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual.
No mesmo sentido a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 48, caput e
§ 1º, inciso I, dispõe que os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias são
instrumentos de transparência da gestão fiscal, devendo estes serem objeto de ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, e que a transparência
será assegurada também mediante o “incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, LDO
e orçamentos.
A não comprovação da realização desta audiência pública constitui uma
falha formal grave, que pode inclusive macular o processo legislativo. Recomenda-se
então à Comissão de Finanças e Orçamento que solicite formalmente ao Poder
Executivo informações quanto à realização da audiência pública prévia à elaboração
do PPA – se foi realizada ou, se não foi, por qual motivo.
De outro lado, deve-se destacar que a Comissão de Finanças, Orçamento e
Fiscalização Financeira desempenha um papel central na análise do PPA, pois, nos
termos do art. 308, do Regimento Interno da Câmara Municipal, "terá esta o prazo de
30 dias para convocar e realizar uma audiência pública, aberta aos demais vereadores
e a toda a comunidade", podendo, inclusive, convocar Secretários Municipais e outros
servidores do Poder Executivo para prestar esclarecimentos.
Assim, a Comissão é a porta de entrada para o controle e aprimoramento
do PPA, garantindo a análise técnica, a participação popular e a fiscalização de que as
diretrizes estratégicas se alinhem com as necessidades da população.
Partindo para uma análise mais objetiva, tem-se que o texto do Projeto de
Lei nº 44/2025 e seus anexos demonstram, em sua redação e estrutura, a observância
da técnica legislativa e orçamentária.
O corpo do PPA é organizado por Programas, cada qual com um Objetivo
geral, desdobrado em Ações específicas (Projetos, Atividades ou Operações Especiais),
e para cada Ação são definidos um Produto (bem ou serviço), uma Unidade de Medida,
Metas Físicas e Valores Financeiros para cada ano do quadriênio (2026, 2027, 2028 e
2029).
Essa estrutura detalhada é essencial para a transparência e o controle da
execução orçamentária, permitindo que os vereadores e a sociedade compreendam as
intenções da administração para os próximos anos.
Porém, destaca-se que os valores alocados em cada ação, são parte do
planejamento financeiro-orçamentário e, embora não caiba a esta assessoria
manifestar-se sobre seu mérito, poderá ser melhor analisado pelos Senhores
Vereadores, que poderão, inclusive, propor alterações.
Contudo, vale salientar que a análise da LDO (Lei nº 2.086/2025) e do
Projeto de Lei nº 44/2025 revelou conflitos preocupantes que comprometem a
coerência e a legalidade do planejamento orçamentário municipal. Vejamos:
A LDO fez a projeção para o somatório das Receitas Correntes em
R$.58.230.640,60. No entanto, o PL do PPA faz uma projeção muito mais otimista de
receitas correntes, apontando uma projeção de arrecadação para 2026 de
R$.65.452.000,00 (diferença de 12,4 a maior). Na comparação da receita total
(incluídas outras categorias de receitas e lançadas as deduções do FUNDEB e outras),
a diferença é ainda maior, de 13,1% (R$ 55,2 milhões na LDO x R$ 57,9 milhões no PPA).
Essa divergência no valor total entre a LDO (que baliza o orçamento anual)
e o PPA (que estabelece o planejamento de médio prazo) é um problema formal e de
compatibilidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seu art. 5º, exige que o
PPA e a LDO sejam compatíveis.
Além disso, observa-se que existem Programas na LDO que NÃO estão no
PPA, a saber: 004 - Desenvolvimento Agroindustrial; 006 - Administração Geral do
Ensino Municipal; 007 - Manutenção e Revitalização do Ensino Fundamental; 008 -
Manutenção e Revitalização da Educação Infantil; 010 - Assist. a Estud. do Ens.
Médio/Superior/Educ. Espec; 011 - Manut. e Revitalização da Cultura; 012 -
Manutenção e Desenvolvimento do Esporte e Lazer; 013 - Desenvolvimento do
Turismo no Município; 019 - Ampliar Serviços de Saneamento Básico e Ambiental; 031
- Projeto Habitacional de Interesse Social; 032 - Aluguel Social.
De outro lado, existem também programas que constam no PPA e que
NÃO estão na LDO, a saber: 023 - Suporte Profilático e Terapêutico; 033 - Educação
para Todos, Formar para o Futuro; 034 - Campo Produtivo, Cidade Saudável; 036 - Sou
Pedralvense.
Assim, é imperativo que a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização
Financeira solicite esclarecimentos e providências ao Poder Executivo sobre essas
divergências.
Por fim, quanto às previsões constantes nos anexos do PPA, que podem ser
vistas como o "mapa" para os próximos quatro anos, detalhando o que a Prefeitura
planeja fazer, pode-se destacar o seguinte:
As despesas projetadas para o quadriênio (2026-2029) somam um total de
R$ 244.900.000,00. As áreas de Educação (total de R$ 61.900.560,00) e Saúde (total
de R$ 45.193.300,00) são os "gigantes" do orçamento, representando mais de 43% do
total das despesas projetadas para o período, o que reflete a prioridade a esses setores
essenciais.
As receitas correntes são a principal fonte de recursos, com previsão de
R$.55.131.432,40 em 2026, provenientes majoritariamente de transferências da União
(como o FPM, com R$ 28.538.400,00) e do Estado (como o ICMS, com R$ 8.995.800,00).
Os tributos arrecadados diretamente pelo Município (IPTU, ITBI, ISSQN, IRRF), embora
menores em volume, são cruciais para a autonomia local, contribuindo com parcelas
como R$ 330.880,00 do IPTU principal em 2026. As receitas de capital são menores,
projetando R$ 460.130,00 em 2026, mas são importantes para investimentos específicos.
O PPA prevê uma Reserva de Contingência (Programa 999) com um valor
total de R$ 6.033.000,00 para o quadriênio, iniciando com R$ 1.400.000,00 em 2026.
Essa reserva, conforme previsto na LDO (art. 22), destina-se a passivos contingentes,
riscos imprevistos e, notavelmente, às emendas orçamentárias individuais e de bancada.
Vale destacar que, acessando o Portal Transparência da Prefeitura Municipal,
observou-se que a Receita Corrente Líquida (RCL) do Município em 2024 foi de
R$.44.853.215,54, e, como a LOM prevê a destinação de 2% da RCL para emendas
individuais (R$ 897.064,31) e 1% para emendas de bancada (R$ 448.532,15), totalizando
R$ 1.345.908,08. A previsão inicial da Reserva de Contingência (R$ 1.400.000,00) é,
portanto, suficiente para o atendimento das emendas impositivas.
Também se destacam no PPA a indicação de recursos consideráveis para as
seguintes áreas:
- Urbanismo e Assistência Social: Há investimentos em obras na cidade,
organização do trânsito, e ações para apoiar as famílias e pessoas que mais precisam.
- Desenvolvimento Econômico (Indústria, Comércio, Agropecuária, Turismo):
Há programas para parcerias com empresas visando a geração de empregos.
- Infraestrutura (Transporte, Obras): Ruas, estradas e iluminação pública.
CONCLUSÃO:
Diante do exposto, esta Consultoria conclui que o Projeto de Lei nº 44/2025,
que institui o Plano Plurianual 2026-2029 de Pedralva, embora possua uma estrutura
adequada de programas e ações, apresenta algumas dúvidas e inconsistências que
necessitam de esclarecimento e correção para garantir sua conformidade plena com a
legislação vigente e a efetividade do planejamento municipal, sendo elas:
1 - Ausência de comprovação da audiência pública pelo Executivo:
obrigatoriedade legal que demanda a comprovação da realização da audiência pública
prévia, conforme exige o art. 44 do Estatuto das Cidades e o art. 48, § 1º, I, da LRF;
2 - Divergências numéricas com a LDO: O valor total da receita corrente
para 2026 no PPA e LOA (R$ 65.452.000,00) difere do estabelecido na LDO
(R$.58.230.640,60), o que fere o princípio da compatibilidade entre os instrumentos
orçamentários, cabendo à comissão verificar as origens dessa discrepância, assim
como comparar as previsões de despesas, e solicitar esclarecimentos ao Executivo, e
posterior correção, se for o caso;
3 - Inconsistência programática com a LDO: A existência de programas em
um documento orçamentário que não constam no outro (tanto da LDO para o PPA,
quanto do PPA para a LDO) é uma divergência cuja correção é necessária, pois
compromete a coerência do planejamento estratégico e tático, podendo levar à
desarticulação das políticas públicas e à não execução de ações prioritárias.
Recomenda-se que a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização
Financeira aprofunde a análise, solicitando os esclarecimentos necessários ao Poder
Executivo e propondo as devidas correções, via emendas ou pela apresentação de
outro projeto de lei para adequação da LDO, a fim de que o PPA seja um instrumento
robusto, compatível e efetivo para a gestão e o desenvolvimento do Município.
Eis o nosso parecer.
Pedralva-MG, 16 de setembro de 2025.
Adailton Gomes Silva
Advogado - OAB/MG 76.183