PARECER JURÍDICO no 73/2025 para a
Câmara Municipal de Pedralva/MG
Parecer jurídico ao Projeto de Lei
Complementar nº 08/2025, que “instituiu o
Código de Edificações do Município de
Pedralva e dispõe sobre as regras gerais e
específicas a serem obedecidas no projeto,
licenciamento, execução, manutenção e
utilização de obras e edificações, dentro dos
limites dos imóveis, e dá outras providências”.
CONSULTA:
O Presidente da Câmara Municipal de Pedralva, Vereador Valdinei de Paula
Silva, solicita um parecer de nossa consultoria sobre a proposição em epígrafe, de
iniciativa do Chefe do Executivo, que trata sobre a instituição de um Código de Obras
do Município de Pedralva-MG.
Eis o relatório, passamos a opinar.
PARECER:
Sob o aspecto formal, o projeto de lei complementar, embora redigido em
linguagem adequada e compatível com a formalidade exigida, apresenta algumas
incompatibilidades com a técnica legislativa. Alguns dispositivos não observam as
regras de estruturação e sistematização de leis estabelecidas pela Lei Complementar
Federal nº 95/1998 (que “dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a
consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição
Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona”),
prejudicando parcialmente sua conformidade formal e a clareza necessária ao processo
legislativo.
Considerando que as adequações necessárias não implicam em modificação
de sentido da norma, adotamos o posicionamento de que tais impropriedades poderão
ser corrigidas pela "Comissão de Legislação, Justiça e Redação, uma vez que o art. 104
do Regimento Interno desta Casa Legislativa atribui a esta comissão o dever de se
manifestar sobre os “aspectos gramatical e lógico, e técnica legislativa das proposições”.
Assim, recomenda-se as seguintes adequações:
● O artigo 12 foi redigido com dois parágrafos únicos, sugere-se a
renumeração dos respectivos parágrafos em §1º e §2º;
● No artigo 20, §1º, considerando a existência de apenas um inciso,
sugere-se a modificação da redação do referido §1º para que passe
a constar: “§1º. Não serão cobradas taxas de licenciamento de obras
residenciais para a construção de muros e/ou gradis no alinhamento
do logradouro público.”;
● No artigo 25, onde consta “§1º”, deve constar “Parágrafo único”;
● No artigo 63, considerando a existência de apenas um único inciso,
recomenda-se que o dispositivo passe a conter a seguinte redação
“Art. 63. Nas habitações coletivas consideram-se corredores principais
os que dão acesso às diversas unidades do edifício, sendo que em
nenhuma hipótese será permitida largura mínima livre inferior a
1,20m (um metro e vinte centímetros)”;
● Nos artigos 69 e 70 sugere-se que a numeração através de letras
(alíneas) seja substituída pela numeração através de algarismos
romanos (incisos), conforme Art. 10, II, da LC n.º 95/1998;
● No artigo 80, inciso I, há um erro de concordância verbal, onde consta
“projetar-se-á” deve constar “projetar”;
● No artigo 116 há uma duplicidade na numeração dos incisos, sendo
recomendável a renumeração dos dois últimos incisos, que deverão
passar a ser numerados, respectivamente, como incisos “III” e “IV”;
● No artigo 118 houve um equívoco na numeração dos §§ 8º e 9º, que
deverão ser renumerados para §7º e §8º;
● No artigo 126 há um erro na numeração dos últimos 7 incisos, que
deverão ser renumerados para incisos V a XI;
● No artigo 165, §4º, considerando a existência de apenas um único
inciso, recomenda-se que o dispositivo passe à seguinte redação
corrida: “§4º. No caso das edificações destinadas a clubes e a sede de
associações recreativas, desportivas, culturais e congêneres, as
instalações sanitárias deverão dispor, no mínimo, de um vaso
sanitário para cada 200 (duzentas) pessoas ou fração”;
● No artigo 190, onde consta “§1º” deve constar “Parágrafo único”;
● No artigo 211, ante a existência de apenas um inciso, recomenda-se
que sua redação passe a constar como: “Art. 211. A demolição, total
ou parcial, será imposta pelo Poder Público municipal nos casos de
construções feitas sem observância do alinhamento com as vias
públicas e nivelamento ou em desacordo com projeto aprovado.”.
Sob o aspecto da competência legislativa, a proposição também está em
consonância com os princípios constitucionais, especialmente com o artigo 30, inciso
I, da Constituição Federal, que concede aos Municípios a competência para legislar
sobre assuntos de interesse local, bem como promover o ordenamento territorial por
meio de planejamento e controle do uso do solo urbano. De igual modo, não há na
proposição vícios quanto à iniciativa, uma vez que a proposição foi apresentada pelo
Prefeito Municipal, em consonância com o artigo 44 da LOM.
No mérito, tem por objetivo instituir, no âmbito do Município de Pedralva,
um Código de Obras ou Código de Edificações, que tem por objeto instituir a
regulamentação a ser observada na elaboração de projetos, execução, manutenção e
utilização de obras e edificações situadas na sede e distritos do município. A proposição
tem por objetivos orientar projetos, assegurar a observância de padrões mínimos de
acessibilidade, segurança, higiene, salubridade, conforto, padrão de acabamento e
estética das edificações (Art. 5º, PLC N.º 08/2025).
Segundo informado na justificativa, a proposição “[...] foi elaborada com o
máximo cuidado e especial atenção, sempre observando, principalmente, os anseios e
necessidades dos cidadãos pedralvenses, obedecendo rigorosamente os princípios legais
e constitucionais [...]”. Consta ainda, que “[...] os artigos visam assegurar conforto
ambiental, conservação de energia, acessibilidade às pessoas com deficiência ou
mobilidade reduzida com objetivo de assegurar uma melhor qualidade de vida para a
população tanto da área urbana como da área rural. [...]”
Vê-se, portanto, que a proposição ora analisada pretende estabelecer normas
para regular a confecção de projetos, licenciamento, execução, reforma e utilização de
obras e edificações em áreas urbanas e distritos de Pedralva, abrangendo imóveis
residenciais, comerciais, de serviço, industriais, especiais, mistos ou institucionais.
O Código de Obras é uma espécie de lei municipal que estabelece regras
técnicas e administrativas para a construção, reforma e conservação de edificações no
município. Ele define padrões de segurança, acessibilidade, higiene e ordenamento
urbano, garantindo que as obras respeitem tanto os direitos dos cidadãos quanto o
planejamento da cidade. Sua importância está em assegurar que o crescimento urbano
ocorra de forma organizada, segura e em conformidade com o interesse público.
O projeto, ao instituir um Código de Edificações, está em conformidade com
o princípio da autonomia municipal, previsto na Constituição Federal. A legislação
sobre urbanismo e ordenamento territorial é de competência suplementar dos
municípios, que podem legislar sobre assuntos de interesse local, desde que respeitem
as normas gerais federais e estaduais. O Art. 2º do PLC n.º 08/2025 expressamente
afirma que a proposição "complementa, sem substituir, as exigências de caráter
urbanístico estabelecidas pela legislação urbanística básica estadual e federal".
Este código estabelece as regras gerais e específicas a serem observadas no
projeto, licenciamento, execução, manutenção e utilização de obras e edificações no
município. Abrange detalhadamente diversos aspectos, como a responsabilidade
técnica, os procedimentos para aprovação de projetos e licenciamento de obras, e as
regras para fiscalização e aplicação de penalidades. Além disso, o projeto inclui anexos
com um glossário, a listagem das categorias de uso e modelos de requerimento para
alvarás de construção, demolição, "Habite-se" e loteamentos.
A lei define a taxa de ocupação máxima de 85% da área real do imóvel, com
recuo mínimo de 1,5 metros da frente e do fundo, além de uma taxa de permeabilidade
de 10% para toda a área urbana e distritos. Essas definições são importantes para a
organização urbana e para o controle ambiental local.
Cumpre-nos informar que não compete a esta Assessoria Jurídica se
manifestar quanto à conveniência e oportunidade da aprovação do presente projeto,
e também não nos compete tecer comentários sobre as regras técnicas constantes no
PLC nº 08/2025. Assim, recomenda-se aos nobres parlamentares desta Casa que
diligenciem junto a Engenheiros Civis e Arquitetos que atuem no Município a fim de
discutir e averiguar se as regras a serem criadas estão em conformidade com as
técnicas profissionais da categoria e, principalmente, com a realidade do Município.
O projeto estabelece de forma clara e objetiva os requisitos para a
aprovação de projetos e emissão de alvarás de construção, o que é fundamental para
a segurança jurídica de proprietários e profissionais. O Art. 15, por exemplo, determina
prazos para a análise e liberação de alvarás, o que garante celeridade e transparência
ao processo administrativo.
O projeto acerta ao definir claramente a responsabilidade de cada parte,
separando as responsabilidades de forma juridicamente sólida. Estabelece o Art. 10
que os autores dos projetos e construtores são integralmente responsáveis por seus
trabalhos e pelo cumprimento das normas do Código. Em contrapartida, o Art. 1º,
parágrafo único, e o Art. 4º, parágrafo único, retiram a responsabilidade do Município
por qualquer sinistro ou acidente decorrente de deficiências no projeto ou execução,
pois sua função é apenas licenciar e fiscalizar.
O projeto também trata da acessibilidade, exigindo que prédios públicos e
de uso coletivo sigam a legislação vigente para pessoas com deficiência ou mobilidade
reduzida, definindo normativos alinhados com a legislação federal.
Em um panorama geral, o Projeto de Lei Complementar nº 08/2025 foi
redigido em conformidade com a legislação federal. No entanto, vislumbramos a
inconstitucionalidade de dois dispositivos da proposição, sendo eles o Art. 214,
parágrafo único, e o Art. 215, parágrafo único.
A Constituição Federal assegura, em seu artigo 5º, inciso LV, o Princípio da
Ampla Defesa e do Contraditório aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral. Este princípio fundamental garante que o administrado tem
o direito de utilizar todos os meios de defesa e de prova pertinentes, sem imposições
que restrinjam indevidamente o seu acesso à Justiça ou à revisão administrativa.
A exigência contida no parágrafo único do Art. 214, ao condicionar o
conhecimento e a interposição do recurso administrativo (referente à multa) ao prévio
depósito do valor correspondente, viola frontalmente o princípio constitucional
supracitado, na medida em que cria uma barreira de natureza financeira para o
exercício do direito de petição e de revisão de um ato punitivo da Administração
Pública.
A jurisprudência pátria, consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça, há
muito tempo pacificou o entendimento de que tais exigências são ilegítimas.
A Súmula 373 do STJ é categórica ao firmar que o condicionamento da
admissibilidade de um recurso administrativo ao depósito prévio configura ilegalidade.
O objetivo é evitar que o cidadão seja compelido a arcar com o ônus financeiro da
penalidade antes mesmo de ter sua defesa analisada pela instância superior do órgão
administrativo.
Dessa forma, o dispositivo municipal incorre em inconstitucionalidade material
reflexa, por violar a jurisprudência que interpreta o direito fundamental à Ampla Defesa
no âmbito administrativo, e em ilegalidade, por contrariar o entendimento consolidado
da Corte Superior sobre a matéria.
Recomenda-se, portanto, a supressão do referido parágrafo único para
adequação do Código de Edificações municipal aos preceitos constitucionais e à
jurisprudência dominante.
No tocante ao Art. 215, o dispositivo dispõe que “Os casos omissos e as
dúvidas suscitadas na aplicação desta Lei serão resolvidos por uma comissão especial
nomeada especialmente pelo Poder Executivo", estabelecendo o parágrafo único que
“A comissão a que se refere o caput deste artigo será nomeada por Decreto pelo Poder
Executivo Municipal no prazo de 30 (trinta) dias, composta por um representante da
Câmara Municipal, um Engenheiro ou Arquiteto e um Advogado."
A Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 2º, estabelece o Princípio da
Separação e Independência dos Poderes da União, que é replicado nas esferas estadual
e municipal por força do Art. 29. A harmonia entre os Poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário) não admite a interpenetração de funções que descaracterize a essência de
cada um.
O Poder Executivo é o responsável primário pela administração e execução
das leis, bem como pela organização interna de seus órgãos técnicos e consultivos
(auto-organização). A comissão criada pelo Art. 215 tem a função eminentemente
administrativa e consultiva de resolver "casos omissos e dúvidas suscitadas na
aplicação" do Código de Edificações, o que se enquadra tipicamente nas atribuições da
gestão municipal (Executivo).
A função típica do Poder Legislativo é a elaboração de leis e a fiscalização
dos atos do Poder Executivo (função atípica de controle). A participação de um
Vereador ou de um representante formal da Câmara Municipal em um órgão
consultivo do Executivo, como o previsto no parágrafo único do art. 215, implicaria o
exercício de funções que não lhes são constitucionalmente próprias, caracterizando
uma usurpação de atribuição executiva.
A jurisprudência mais recente tem rechaçado qualquer norma que
estabeleça a participação de membros do Legislativo em Conselhos, Comissões ou
órgãos da administração direta ou indireta do Executivo, por considerar que tal prática
rompe o equilíbrio de forças e a independência entre os Poderes. Senão vejamos:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda Constitucional nº 24 do
Estado de Alagoas. Alteração na composição do Conselho Estadual de
Educação. Indicação de representante pela Assembleia Legislativa.
Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal. 1. A ação direta foi
proposta em face da Emenda Constitucional nº 24/02 do Estado de
Alagoas, a qual dispôs sobre a organização e a estruturação do Conselho
Estadual de Educação, órgão integrante da Administração Pública que
desempenha funções administrativas afetas ao Poder Executivo,
conferindo à Assembleia Legislativa o direito de indicar um representante
seu para fazer parte do Conselho. 2. A disciplina normativa pertinente
ao processo de criação, estruturação e definição das atribuições dos
órgãos e entidades integrantes da Administração Pública estadual,
ainda que por meio de emenda constitucional, revela matéria que se
insere, por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva do chefe do
Poder Executivo local, pelo que disposto no Art. 61, § 1º, inciso II,
alínea “e”, da Constituição Federal. Precedentes. 3. A EC nº 24/02 do
Estado de Alagoas incide também em afronta ao princípio da separação
dos Poderes. Ao impor a indicação pelo Poder Legislativo estadual de
um representante seu no Conselho Estadual de Educação, cria modelo
de contrapeso que não guarda similitude com os parâmetros da
Constituição Federal. Resulta, portanto, em interferência ilegítima
de um Poder sobre o outro, caracterizando manifesta intromissão na
função confiada ao chefe do Poder Executivo de exercer a direção
superior e dispor sobre a organização e o funcionamento da
Administração Pública. (...)
(Ação direta julgada procedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade
2.654 – Alagoas, Rel. Min. Dias Toffoli, Ata nº 21, de 13/08/2014. DJE
nº 162, divulgado em 21/08/2014 – grifo nosso).
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Parágrafo 2º do Art. 5º da Lei
nº 10.273/2019 do Município de Santo André. Dispositivo normativo
oriundo de emenda parlamentar, que alterou projeto de lei de iniciativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Lei Municipal que instituiu o
Fundo de Apoio à Gestão Cultural. Emenda parlamentar que acrescentou,
como membro do Conselho Diretor do Fundo de Apoio à Gestão Cultural,
um representante da Câmara Municipal de Santo André. Alegação de
abuso do poder de emenda parlamentar. Ocorrência. Emenda
Parlamentar que, não obstante guarde pertinência temática com o
projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo e não evidencie
aumento de despesa, afastando a alegação de inconstitucionalidade
formal da norma, invade a competência exclusiva do Chefe do Poder
Executivo para tratar sobre questão de gestão administrativa,
evidenciando-se, assim, a inconstitucionalidade material da norma.
Impossibilidade de representante da Câmara Municipal integrar
Conselho Municipal, por caracterizar interferência direta do Legislativo
em assuntos administrativos, o que não se pode permitir, como
decorrência do Art. 5º, § 2º da Constituição Estadual, considerando
ainda que o Legislativo tem função fiscalizatória sobre o Executivo e a
manutenção da norma impugnada acaba por ferir o mecanismo de
controle recíproco de freios e contrapesos previsto na Constituição.
Precedentes deste C. Órgão Especial e do C. Supremo Tribunal Federal.
Violação ao princípio da Separação dos Poderes. Inconstitucionalidade
do § 2º do Art. 5º da Lei nº 10.273/2019 do Município de Santo André,
por ofensa aos arts. 5º, § 2º, e 144, todos da Constituição Paulista.
Ação julgada procedente, com efeito ex tunc.”
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2183453-32.2021.8.26.0000;
Relator (a): Cristina Zucchi; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal
de Justiça de São Paulo – N/A; Data do Julgamento: 20/04/2022; Data
de Registro: 26/04/2022).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DISPOSITIVOS LEGAIS
DO MUNICÍPIO DE BERTIOGA INCLUINDO NA COMPOSIÇÃO DE
CONSELHOS MUNICIPAIS REPRESENTANTES DO PODER LEGISLATIVO
LOCAL – IMPOSSIBILIDADE – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DOS PODERES – AFRONTA AOS ARTIGOS 5º, CAPUT E § 2º, 47, INCISOS
II E XIV, E 144, TODOS DA CARTA PAULISTA – INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA – AÇÃO PROCEDENTE, PRELIMINAR ACOLHIDA PARA
JULGAR EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, NOS
TERMOS DO ART. 485, INCISO VI, DO CPC, EM RELAÇÃO AO INCISO II,
DO ARTIGO 3º, DA LEI Nº 350/1999, DO MUNICÍPIO DE BERTIOGA".
"Não pode representante da Câmara Municipal, ainda que por
intermédio de pessoa diversa do parlamentar, integrar Conselhos
Municipais e interferir diretamente em assuntos administrativos da
competência do Chefe do Poder Executivo, a quem cabe exercer a
direção superior da administração e praticar os demais atos de gestão
(artigo 47, incisos II e XIV, da Constituição Estadual), instituindo
modelo de contrapeso que não guarda similitude com os parâmetros
constitucionais, em flagrante descompasso com a harmonia entre os
Poderes.”
(TJSP. ADIN nº 2087907-18.2019.8.26.0000, Rel. Renato Sartorelli, j.
21.08.2019).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS DO MUNICÍPIO DE
JANDIRA – DISPOSITIVOS QUE PREVEEM A PARTICIPAÇÃO DE
REPRESENTANTES DO PODER LEGISLATIVO EM CONSELHOS MUNICIPAIS
– ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO – INCONSTITUCIONALIDADE
MATERIAL – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA
ENTRE OS PODERES – VÍCIO DE INICIATIVA (...) AÇÃO PARCIALMENTE
PROCEDENTE. 1. A presença de membro do Poder Legislativo em
Conselho Municipal é incompatível com o princípio da separação e
independência entre os poderes, na medida em que um tem função
fiscalizatória sobre o outro. Assim, parte dos dispositivos objurgados
padecem de inconstitucionalidade material porque, ao reservarem vagas
em Conselhos Municipais para representantes do Poder Legislativo,
violaram os princípios da independência e separação entre os poderes,
insculpidos nos artigos 5°, caput e §2°, e 144, da Constituição do
Estado de São Paulo. (...) Ação parcialmente procedente”
(ADIN nº 0184838 – 64.2012.8.26.0000, Rel. Des. Artur Marques, j.
10.04.2013).
Conforme dito antes, a incompatibilidade da participação de vereador é
mais evidente no caso tratado neste projeto, por se tratar de uma comissão especial
com finalidade essencialmente administrativa, e subordinada ao Prefeito.
Neste panorama, vislumbramos vícios de inconstitucionalidade material
(relativo ao conteúdo da proposição) na redação parágrafos únicos dos artigos 214 e
215, recomendando-se a sua alteração pela Câmara Municipal, mediante emendas.
CONCLUSÃO:
Face ao exposto, opinamos pela constitucionalidade do Projeto de Lei
Complementar nº 08/2025, em termos gerais, ressalvados a necessidade de regularização
da técnica legislativa de alguns dispositivos, bem como os dois aspectos de
inconstitucionalidade material específica de dispositivos acima citados, sendo estes
passíveis de serem sanados, mediante apresentação de Emendas que modifiquem a
redação dos artigos 214 e 215 para:
● Suprimir a expressão “e, tratando-se de multa, mediante prévio
depósito da mesma” do parágrafo único do artigo 214; e
● Suprimir a expressão “um representante da Câmara Municipal” do
parágrafo único do artigo 215.
Eis o parecer.
DA TRAMITAÇÃO DA PROPOSIÇÃO:
O Projeto de Lei Complementar nº 08/2025 deve ser submetido à
apreciação das Comissões de Legislação, Justiça e Redação (Art. 104 c/c Art. 108, RI) e
de Serviços Públicos, Obras e Administração Municipal (Art. 106, IX, RI).
No tocante ao procedimento de votação, o PLC deve ser submetido a dois
turnos de discussão e votação, nos termos do artigo 269, do Regimento Interno, sendo
considerado aprovado se obtiver maioria absoluta dos membros da Câmara (Art. 45,
LOM e 279, RI). E, dado o quórum de aprovação exigido, de maioria absoluta, o
Presidente da Câmara deverá participar da votação, nos termos do art. 77 do Regimento
Interno da Casa.
Pedralva-MG, 25 de setembro de 2025.
Adailton Gomes Silva
Advogado - OAB/MG 76.183
Carolina da Costa Andrade
Advogada - OAB/MG 184.185