PARECER JURÍDICO no 108/2025 para a
Câmara Municipal de Pedralva/MG
Parecer jurídico ao projeto de lei complementar nº 11/2025, que “regulamenta a
estrutura organizacional da Estratégia de
Saúde da Família (ESF) e do programa de
Agentes Comunitários de Saúde no âmbito
do Município de Pedralva.”
CONSULTA:
O Presidente da Câmara Municipal de Pedralva, Vereador Valdinei de Paula
Silva, solicita parecer desta Consultoria Legislativa acerca do Projeto de Lei Complementar
nº 11/2025, de autoria do Poder Executivo Municipal, que dispõe a estrutura
organizacional da Estratégia de Saúde da Família (ESF) e do programa de Agentes
Comunitários de Saúde.
PARECER:
O Projeto de Lei Complementar apresentado pelo Poder Executivo
Municipal observa as normas de técnica legislativa e os requisitos formais exigidos para
proposições dessa natureza.
No mérito, o projeto estabelece diretrizes para organização das equipes de
atenção básica, define composição mínima das equipes de saúde da família, carga
horária dos profissionais, critérios de atuação territorial, hipóteses de contratação
temporária e atribuições dos cargos, além de promover ajustes em leis municipais
anteriores, com o objetivo de adequação à legislação federal e às diretrizes do Sistema
Único de Saúde – SUS.
Segundo exposto na Mensagem encaminhada pelo Chefe do Executivo, o
projeto tem por finalidade adequar a legislação municipal às normas federais que
regem o SUS, promover a organização racional da rede de Atenção Básica e fortalecer
a Estratégia Saúde da Família (ESF) como modelo prioritário de atenção à saúde. A
mensagem evidencia a preocupação com a ampliação da eficiência administrativa, da
cobertura territorial e da qualidade dos serviços prestados à população.
A proposta, portanto, não se limita apenas à criação abstrata de regras, mas
decorre de necessidades concretas de reorganização administrativa, encontrando-se
alinhada às diretrizes técnicas estabelecidas pelo Ministério da Saúde e às demandas
reais da população local.
Quanto à competência, a Constituição Federal, em seu art. 30, incisos I e II,
confere aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e
para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, ao passo que o art.
198 do mesmo diploma constitucional consagra o princípio da descentralização do
Sistema Único de Saúde, atribuindo aos entes municipais papel central na execução
das ações de atenção básica em saúde.
Em consonância com tais comandos constitucionais, a Lei Orgânica do
Município de Pedralva prevê expressamente como competências municipais o cuidado
com a saúde e a assistência pública, a organização e execução dos serviços locais de
saúde, bem como a estruturação do quadro de servidores e dos serviços administrativos
municipais.
Já passando para uma análise mais objetiva, já numa primeira leitura do
texto do projeto observa-se algumas impropriedades que devem ser apontadas. A
primeira delas é a menção às portarias do Ministério da Saúde que organizam e
regulamentam a Política Nacional de Atenção Básica e estabelecem as diretrizes e
normas para a Estratégia Saúde da Família (ESF). Os artigos 1º e 12 do projeto citam as
portarias nos 2.488/2011 e 2.436/2017, porém a primeira não está mais em vigor, pois
foi revogada expressamente e substituída pela segunda em 2017. Assim, a referência
à Portaria 2.488/2011 deve ser excluída dos artigos citados.
Na mesma linha de desatualização, vê-se que, ao longo do texto do projeto,
as ações de Atenção Básica são indevidamente qualificadas por diversas vezes como
“programas”, o que revela impropriedade técnica e conceitual, uma vez que se tratam,
na realidade, de políticas públicas permanentes, estruturantes do Sistema Único de
Saúde. Tal equívoco terminológico não é meramente formal, pois a utilização da
nomenclatura inadequada compromete a correta compreensão do caráter permanente
e contínuo dessas políticas, elemento essencial que fundamenta a própria criação de
cargos e funções públicas, bem como a organização estável da força de trabalho
necessária à sua execução.
A propósito, a consolidação da Estratégia Saúde da Família em substituição
aos programas que existiam anteriormente (notadamente o PSF e o PACS) foi um dos
pontos mais relevantes da Portaria nº 2.436/2017, já citada acima, a partir da qual foi
eliminada a visão desses instrumentos como meros programas, e assim ressaltado o
seu caráter permanente.
Assim, impõe-se a correção da terminologia adotada, a fim de assegurar
coerência jurídica, precisão técnica e segurança quanto à natureza permanente das
ações de atenção básica.
Passemos agora à análise dos pontos centrais da proposição. O projeto de
lei estabelece que a maioria das funções integrantes das Equipes de Saúde da Família,
incluindo médicos, enfermeiros e outros profissionais de saúde, serão providas por
meio de contratação temporária, precedida de processo seletivo simplificado, conforme
disposto no Anexo I e no art. 12 do projeto. Ocorre que esta disposição é fundamentada
em premissas equivocadas, citadas no caput do art. 12, notadamente a referência ao
“caráter precário do repasse dos recursos financeiros utilizados para custear parte das
despesas com a implementação dos programas de ESF e do Programa de Agentes
Comunitários de Saúde”.
Quanto aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), o projeto menciona que
seguirão a forma de provimento estabelecida no Anexo I da proposição, no qual também
se prevê a contratação temporária. Contudo, deve ser levado em consideração o que
dispõe a Lei federal n° 11.350/2006, que regulamenta o regime jurídico básico dos ACS,
nos termos do § 5º do art. 198 da Constituição Federal, que os reconhece como
categoria profissional, juntamente com os Agentes de Combate às Endemias, definindo
as suas atribuições gerais, fixando um piso salarial nacional, e contendo regras definidoras
das condições de sua admissão, exercício e desligamento da Administração Pública.
E, dentre essas regras, o artigo 16 destaca que “é vedada a contratação
temporária ou terceirizada de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate
às Endemias, salvo na hipótese de combate a surtos epidêmicos, na forma da lei aplicável.”
Esta regra não é alheatória, mas é sim relacionada com as características da
Estratégia Saúde da Família, que desde a Portaria nº 2.488/2011 (pelo menos) já tinha
como um de seus eixos a profissionalização dos Agentes Comunitários de Saúde a a
formação de vínculos entre eles e a população atendida. Neste sentido, a referida
portaria já discorria que:
“O vínculo, por sua vez, consiste na construção de relações de
afetividade e confiança entre o usuário e o trabalhador da saúde,
permitindo o aprofundamento do processo de corresponsabilização pela saúde, construído ao longo do tempo, além de
carregar, em si, um potencial terapêutico.”
“A longitudinalidade do cuidado pressupõe a continuidade da
relação clínica, com construção de vínculo e responsabilização
entre profissionais e usuários ao longo do tempo e de modo
permanente, acompanhando os efeitos das intervenções em saúde
e de outros elementos na vida dos usuários, ajustando condutas
quando necessário, evitando a perda de referências e diminuindo
os riscos de iatrogenia decorrentes do desconhecimento das
histórias de vida e da coordenação do cuidado.”
Repita-se, ademais, que a Estratégia de Saúde da Família há muito tempo
deixou de ser um programa ou uma mera política de governo, e foi transformada numa
política de Estado. E, justamente para assegurar o caráter permanente e contínuo dessa
política, as funções de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às
Endemias foram regulamentadas como profissões reconhecidas através da Lei federal
nº 11.350/2006, e posteriormente foram incorporadas ao texto da própria Constituição
Federal, passando a ser citadas expressamente nos §§ 4º a 10 do artigo 198, incluídos
pelas Emendas constitucionais nos 51/2006, 63/2010 e 120/2022.
À luz desses dispositivos legais, resta inequívoco que a contratação temporária
de Agentes Comunitários de Saúde constitui exceção, admitida exclusivamente para
situações de surtos epidêmicos, devidamente caracterizadas e justificadas, quando
seja necessário aumentar temporariamente o quantitativo de agentes. Mas, no caso
em análise, trata-se da composição básica das equipes de saúde da família, concebida
para manutenção do trabalho habitual e contínuo da Atenção Básica à Saúde. Daí se
evidencia a incompatibilidade e ilegalidade da contratação temporária proposta, em
face do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 11.350/2006.
Disso resulta que a contratação dos ACS não pode ser limitada no tempo,
mas deve se pautar por um vínculo de tempo indeterminado, que pode ser instituído
através da criação de cargos efetivos e realização de concurso público, ou mediante a
celebração de contratos administrativos por tempo indeterminado.
Esta segunda possibilidade é respaldada, de certa forma, pelo artigo 10 da
Lei 11.350/2006, que prevê as hipóteses legais que permitem a rescisão unilateral dos
contratos de ACS, fixando garantias mínimas a esses profissionais e balizas obrigatórias
para a Administração Pública. Este artigo prevê apenas as seguintes hipóteses para
rescisão:
I - prática de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da CLT;
II - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
III - necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso
de despesa, nos termos da Lei nº 9.801/1999 ; ou
IV - insuficiência de desempenho, apurada em procedimento no
qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico dotado de
efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o prévio
conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade
da relação de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo
com as peculiaridades das atividades exercidas.
Parágrafo único. No caso do Agente Comunitário de Saúde, o
contrato também poderá ser rescindido unilateralmente na
hipótese de não-atendimento ao disposto no inciso I do art. 6º
(residir na área da comunidade em que atuar), ou em função de
apresentação de declaração falsa de residência.
A propósito, o projeto em análise trata, no seu artigo 17, das hipóteses de
rescisão dos contratos dos profissionais das equipes de ESF, que se baseia parcialmente
no art. 10 da Lei federal, embora não se aplique somente aos agentes comunitários de
saúde. Porém, esse dispositivo apresenta-se parcialmente em descompasso com a Lei
11.350 (no que toca aos ACS) e possui outras impropriedades legais.
Apesar de reproduzir algumas situações conforme a lei federal, este artigo
17 possui algumas divergências na redação das hipóteses de rescisão contratual, e
também possui algumas cláusulas ilegais, em especial as seguintes:
- Inciso I: rescisão motivada por “desconhecimento prévio dos padrões
mínimos exigidos para a continuidade da relação de trabalho”: não possui
respaldo na lei federal e apresenta redação ambígua. O que dispõe a Lei
11.350/2006 (art. 10, IV) é que, no caso da rescisão motivada por
insuficiência de desempenho, deve ser comprovado que o agente tinha esse
prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos.
- Inciso IV, “a”: extinção dos programas federais relacionados às funções da
ESF: conforme já registrado, a Estratégia de Saúde da Família não é mais
pautada em programas federais de caráter transitório, mas tornou-se uma
política de Estado. Por isso é incorreto falar-se na possibilidade de “extinção
de programas”.
- Inciso IV, “c”: renúncia ou cancelamento dos convênios que autorizam os
repasses de verbas ao Município por meio do PAB Variável: salvo engano,
os repasses de recursos para manutenção das equipes de Saúde da Família
não estão atrelados à celebração de convênios discricionários, mas são
realizados automaticamente a todos os Municípios, conforme os parâmetros
estabelecidos em legislação federal, o que torna esta alínea descabida.
Em relação aos demais profissionais de saúde que não os ACS, como médicos,
enfermeiros e técnicos de enfermagem, não há lei expressa que proíba ou permita a
sua vinculação através de contratos por tempo determinado. Contudo, também em
relação a eles, entendemos que a contratação temporária não é compatível, por se
tratarem de funções de caráter permanente e contínuo, além de serem igualmente
essenciais para o funcionamento regular dos serviços de Atenção Básica à Saúde de
competência do Município.
Para estes profissionais, diferentemente dos ACS, não se exige o requisito
de residência na área de atuação, e por isso não há nada que os diferencie em relação
aos demais servidores públicos de serviços rotineiros da Prefeitura. Por isso, entendemos
que deve prevalecer a regra geral de investidura em cargo público efetivo, mediante
aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, nos termos do art.
37, II, da Constituição Federal e do art. 81, II, da Lei Orgânica Municipal.
A contratação por tempo determinado constitui exceção a essa regra,
admitida exclusivamente para atender a necessidades temporárias de excepcional
interesse público, em virtude de situações transitórias, conforme autorizam o art. 37,
IX, da Constituição Federal e o art. 81, X, da Lei Orgânica Municipal.
O projeto em questão justifica a adoção da contratação temporária com
fundamento na excepcionalidade do interesse público (art. 12). Todavia, sob a ótica do
controle de legalidade, impõe-se ressalvar que o “excepcional interesse público” não
é um requisito isolado e suficiente por si só, mas é uma exigência que se soma ao
requisito da transitoriedade da necessidade, além do que a Estratégia Saúde da Família
configura-se como uma política pública estruturante, permanente e prioritária da
Atenção Básica, não se tratando, em regra, de atividade transitória ou episódica.
Em caráter emergencial e transitório, a contratação temporária de
profissionais da saúde seria admissível, quando destinada a assegurar a continuidade do
serviço público em face de situações de exceção. Uma hipótese plausível seria a
aplicação do regime de contratações temporárias no interregno entre a criação dos
respectivos cargos efetivos e a realização do concurso público, num período breve,
equivalente ao estritamente necessário para tal providência.
Portanto, em nosso entendimento, a forma legal de vinculação ordinária dos
profissionais da ESF, exceto os agentes comunitários, deve ser mediante o provimento
de cargos efetivos, com a realização de concurso público. Por isso, nossa recomendação
técnica é que a Administração Municipal reformule o projeto de lei, promovendo a
criação de cargos efetivos para essas funções, admitindo-se a autorização para
contratação temporária até a realização do primeiro concurso público, num prazo não
superior a 12 meses, tudo isso em estrita observância ao modelo constitucional.
No mais, o texto do projeto contém parâmetros rigorosos quanto à jornada
de trabalho e ao regime de dedicação dos profissionais integrantes das Equipes de
Saúde da Família. Nos termos dos arts. 4º e 11, é exigida carga horária mínima de 40
horas semanais para os profissionais da ESF, sendo expressamente vedada a vinculação
de um mesmo profissional a mais de uma equipe, conforme dispõe o art. 5º. O artigo
6º reforça tal diretriz ao exigir a dedicação exclusiva do profissional ao território de
atuação da equipe, medida que visa assegurar a presença contínua do profissional e o
fortalecimento do vínculo com a comunidade.
Estes parâmetros, analisados isoladamente, estão em consonância com a
Política Nacional de Atenção Básica, instituída pela Portaria nº 2.436/2017 do Ministério
da Saúde, a qual estabelece, como diretrizes essenciais da Estratégia Saúde da Família,
a obrigatoriedade da jornada semanal de 40 horas e a vedação de atuação simultânea
em mais de uma equipe, justamente para garantir a continuidade da assistência e a
responsabilização sanitária.
No que se refere aos parâmetros de população e à composição das equipes,
o art. 9º fixa o limite máximo de 6 (seis) Equipes de Saúde da Família e 27 (vinte e sete)
Agentes Comunitários de Saúde, enquanto o art. 10 detalha o quantitativo total de
profissionais necessários, prevendo 6 médicos, 6 enfermeiros, 6 técnicos de enfermagem
e 27 ACS. A Política Nacional de Atenção Básica recomenda que cada Equipe de Saúde
da Família cubra, em regra, população entre 2.000 e 3.500 pessoas, bem como que cada
Agente Comunitário de Saúde acompanhe, no máximo, 750 pessoas em seu território.
Considerando a previsão de 6 equipes e 27 ACS, obtém-se uma média
aproximada de 4,5 agentes por equipe. Ainda que se adote o patamar máximo
recomendado pela Portaria, de 3.000 pessoas por equipe, a cobertura populacional
estimada alcançaria cerca de 18.000 habitantes, o que se revela compatível com os
parâmetros técnicos federais. Importa destacar, ainda, que a própria Portaria confere
aos Municípios a prerrogativa de definir o número de Agentes Comunitários de Saúde
por equipe, desde que observados critérios populacionais, demográficos e
epidemiológicos locais.
Nesse contexto, o projeto observa de forma criteriosa os limites e diretrizes
estabelecidos pela legislação federal, estruturando a rede municipal de Atenção Básica
de maneira tecnicamente adequada, proporcional à população atendida e alinhada aos
princípios da eficiência administrativa, da continuidade do cuidado e da responsabilização
sanitária, elementos centrais para o êxito da Estratégia Saúde da Família.
Contudo, a reprodução desses parâmetros numéricos neste projeto não é
necessária, visto que são (supostamente) uma reprodução dos parâmetros previstos
na normatização do Ministério da Saúde, além do que são números que podem variar
no tempo, em função de possíveis alterações do quantitativo da população e do
número de equipes.
Quanto à questão orçamentária, o projeto não cria, por si só, despesa nova
incompatível com o orçamento municipal, uma vez que a política pública de atenção
básica já integra as obrigações constitucionais do Município e é financiada de forma
tripartite, com a participação da União, do Estado e do próprio ente municipal. A norma
possui caráter predominantemente organizacional e regulamentar, voltada à estruturação e ao aperfeiçoamento dos serviços já existentes. Assim, cabe ao Poder Executivo,
na execução da lei, demonstrar e ajustar a correspondente adequação orçamentária e
financeira, em estrita observância às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Diante do exposto, conclui-se que o Projeto de Lei Complementar nº
11/2025 é juridicamente válido e legítimo no tocante ao seu intuito de organização do
quadro de pessoal da Atenção Básica e da Estratégia Saúde de Família do Município.
Porém, em nossa análise, apresenta-se inconstitucional e ilegal em relação às formas
de vinculação dos profissionais de saúde, notadamente em relação à utilização do
instrumento de contratação por tempo determinado, forma esta que é expressamente
vedada para os Agentes Comunitários de Saúde pela Lei federal 11.350/2006, e que se
mostra incompatível para as demais funções da ESF devido ao caráter permanente e
contínuo da Política de Atenção Básica à Saúde. Devido a esta inconsistência jurídica,
recomendamos que seja instado o Poder Executivo a revisar todo o projeto, posto que,
na forma como foi apresentado, não possui condições jurídicas para ser aprovado pelo
Poder Legislativo.
Eis o nosso parecer.
Pedralva-MG, 29 de dezembro de 2025.
Adailton Gomes Silva
Advogado - OAB/MG 76.183
Mariany Sanches
Advogada - OAB/MG 204.267
INSTRUÇÕES PARA TRAMITAÇÃO DE PROPOSIÇÃO
CÂMARA MUNICIPAL DE PEDRALVA/MG
Proposição Projeto de lei complementar nº 11/2025
Ementa/assunto Regulamenta a estrutura organizacional da Estratégia de Saúde da
Família (ESF) e do programa de Agentes Comunitários de Saúde no
âmbito do Município de Pedralva.
Recebimento
arquivo p/ parecer
15 de dezembro de 2025
Entrega do
parecer jurídico
06 de janeiro de 2026
Comissões
permanentes
responsáveis
☒ Comissão de Legislação, Justiça e Redação
☒ Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira
☒ Comissão de Serviços Públicos, Obras e Administração Municipal
☒ Comissão da Ordem Econômica, Social e Cultural
Pedido de urgência ☐ SIM ☒ NÃO
Prazo deliberação ☒ Indeterminado ☐ 90 dias ☐Outro: ___________
Nº de turnos ☐ Turno único ☒ Dois turnos
Quórum
aprovação ☒ Maioria simples ☐ Maioria absoluta ☐ Dois terços
Processo de
votação ☒ Simbólico ☐ Nominal ☐ Secreto
Presidente participa
da votação? ☒ SIM ☐ NÃO
Impedimentos ☐ NENHUM ☒ Existente: Inconstitucionalidade e
ilegalidade, decorrente de contrariedade à Lei federal 11.350/2006 e ao
art. 37, II da CF (contrat. temporária de ACS e outros), conf. parecer.
Sugestão/ões
de Emenda/a ☐ SIM ☒ NÃO (recomenda-se a reformulação do
projeto pelo Executivo, ao invés da elaboração de emendas)
OBSERVAÇÕES Retirar menções feitas à Portaria MS n° 2.488/2011, tendo em vista
sua revogação pela Portaria MS n° 2.436/2017.
Mariany Sanches
Advogada OAB/MG 204.267