materia nº 58/2026

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PARECER DA CCJ E COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E ASSISTÊNCIA SOCIAL
REFERENTE AO PROJETO DE LEI Nº 04/2026.
Ementa: PROJETO DE LEI. INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA 
COGNOVOX. INICIATIVA PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA 
MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE ASSUNTOS DE 
INTERESSE LOCAL (ART. 30, I, CF). ANÁLISE DE VÍCIO DE 
INICIATIVA E SEPARAÇÃO DOS PODERES. APLICAÇÃO 
EXAUSTIVA DO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL DO 
STF. VEDAÇÃO ABSOLUTA À CRIAÇÃO DE ESTRUTURAS E 
ATRIBUIÇÃO ESPECÍFICA A ÓRGÃOS EXISTENTES. 
APRESENTAÇÃO DE EMENDA SUBSTITUTIVA PELA 
PROCURADORIA JURÍDICA. EMENDA QUE SANA OS VÍCIOS 
APONTADOS, DESVINCULANDO O PROGRAMA DE 
EMPRESA PRIVADA, PRESERVANDO A 
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA DO EXECUTIVO E 
ADOTANDO REDAÇÃO PROGRAMÁTICA. PARECER PELA 
CONSTITUCIONALIDADE, JURIDICIDADE E BOA TÉCNICA 
LEGISLATIVA DO PROJETO, CONDICIONADO À APROVAÇÃO 
DA EMENDA SUBSTITUTIVA.
1. RELATÓRIO
Vem ao exame desta Comissão de Constituição, Justiça e Redação (CCJ) o o 
Projeto de Lei nº 04/2026, de autoria do nobre Vereador Paulo Geovani Barbosa Pereira 
(Presidente-DC), que tem por escopo instituir a implementação do Programa Cognovox 
como ferramenta de apoio ao desenvolvimento cognitivo, à educação inclusiva e ao 
acompanhamento pedagógico de pessoas neurodivergentes.
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A proposição legislativa original busca estabelecer um programa estruturado a 
partir da utilização de plataforma tecnológica e inteligência artificial, prevendo parcerias 
com a Secretaria Municipal de Educação e autorizando a implementação de um Projeto 
Piloto em unidades escolares da rede municipal.
No curso da tramitação, a Procuradoria Jurídica desta Casa Legislativa emitiu o 
Ofício nº 21/2026, manifestação técnica apontando que o projeto original continha 
vícios de inconstitucionalidade formal e material. Notadamente, a Procuradoria 
destacou a violação ao princípio da impessoalidade, ao nomear o programa com marca 
de empresa privada (Cognovox), e o vício de iniciativa, ao atribuir competências a 
órgãos específicos do Executivo, como a Secretaria Municipal de Educação.
Para sanar tais vícios, a Procuradoria sugeriu a adoção da Emenda Substitutiva, 
que reestrutura a técnica normativa, transforma a proposição em uma política pública 
genérica (Programa Municipal de Educação Inclusiva com Tecnologia Assistiva) e 
preserva o conteúdo essencial da política pública sem violar a separação dos poderes.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
No que tange à competência legislativa, a matéria encontra guarida no artigo 30, 
incisos I e II, da Constituição Federal de 1988, que outorga aos Municípios a 
prerrogativa de legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação 
federal e estadual no que couber. Transcreve-se o dispositivo:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
A instituição de um programa municipal de educação inclusiva insere-se, 
inequivocamente, no núcleo da autonomia político-administrativa local. Trata-se de 
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típica política pública voltada à promoção da educação, da inclusão social e do 
desenvolvimento de pessoas neurodivergentes na comunidade sarzedense.
2.1. Da Análise do Vício Formal de Iniciativa (Princípio da Simetria e 
Aplicação do Tema 917 do STF)
A compreensão exata dos limites da competência legislativa municipal e da 
iniciativa parlamentar exige uma incursão detalhada na jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal, com especial destaque para o Tema 917 da Repercussão Geral. 
Este precedente paradigmático redefiniu os contornos da separação dos 
poderes no âmbito local, estabelecendo balizas claras para a atuação do Poder 
Legislativo na edição de normas que, embora possam gerar impactos financeiros ou 
administrativos, não configuram usurpação da competência privativa do Chefe do Poder 
Executivo.
O Tema 917 originou-se do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 
(ARE) 878.911, no qual se discutia a constitucionalidade de uma lei municipal, de 
iniciativa parlamentar, que obrigava a instalação de câmeras de segurança em escolas 
públicas. O Tribunal de Justiça local havia declarado a inconstitucionalidade da norma 
sob o argumento de vício de iniciativa, por entender que a matéria criava despesas e 
interferia na organização administrativa, matérias supostamente reservadas ao 
Prefeito.
Contudo, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a controvérsia sob a 
sistemática da repercussão geral, fixou a seguinte tese vinculante: "Não usurpa 
competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para 
a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do 
regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição 
Federal)".
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Esta tese representa um marco hermenêutico de singular relevância para o 
Direito Constitucional e Administrativo brasileiro. Historicamente, havia uma tendência 
jurisprencial e doutrinária de interpretar de forma extensiva o rol de matérias de 
iniciativa privativa do Executivo, previsto no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal. 
Sob essa ótica restritiva, qualquer projeto de lei parlamentar que implicasse, ainda que 
indiretamente, aumento de despesa ou imposição de obrigações à Administração 
Pública era sumariamente fulminado por vício formal de inconstitucionalidade.
O STF, ao fixar o Tema 917, promoveu uma correção de rumos, resgatando a 
plenitude da função legislativa e prestigiando o princípio democrático. A Corte Suprema 
assentou que a reserva de iniciativa é regra de exceção e, como tal, deve ser 
interpretada restritivamente. O artigo 61, § 1º, inciso II, da Constituição Federal elenca 
taxativamente as matérias de competência exclusiva do Presidente da República 
(aplicáveis por simetria aos Governadores e Prefeitos), quais sejam: criação de cargos, 
funções ou empregos públicos; organização administrativa e judiciária; regime jurídico 
dos servidores; e criação e estruturação de ministérios e órgãos da administração 
pública.
No caso do Projeto de Lei nº 04/2026, a manifestação da Procuradoria Jurídica 
(Ofício nº 21/2026) apontou com precisão que a redação original continha dispositivos 
que atribuíam competências específicas à Secretaria Municipal de Educação (arts. 4º 
e 8º), o que configurava ingerência na esfera de atuação do Executivo municipal. Além 
disso, a vinculação do programa a uma marca específica ("Cognovox") violava o 
princípio da impessoalidade e as normas de licitação.
A Emenda Substitutiva, por sua vez, é buscou adequação com louvor em ambas 
as etapas do teste do Tema 917. Ao adotar uma redação genérica ("Poder Executivo 
Municipal" e "órgão competente") e substituir a exigência de tecnologias específicas por 
diretrizes amplas ("recursos tecnológicos e ferramentas assistivas"), a emenda afasta 
qualquer risco de alteração da estrutura orgânica da Administração Pública ou de 
imposição de atribuições indevidas.
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Ademais, a inclusão do artigo 9º na Emenda Substitutiva, que estabelece 
expressamente que "a execução do Programa observará a conveniência e 
oportunidade administrativa, cabendo ao Poder Executivo Municipal definir a forma, os 
meios e os instrumentos de sua implementação", garante a preservação absoluta da 
discricionariedade administrativa do Chefe do Poder Executivo.
À luz da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal no Tema 917 
da repercussão geral, o Projeto de Lei em tramitação revela-se, em princípio, 
compatível com a ordem constitucional, na medida em que se limita à instituição de 
diretrizes e à criação de programa de natureza normativa e orientativa no âmbito das 
políticas públicas de educação inclusiva, sem adentrar na organização administrativa 
do Poder Executivo. 
Com efeito, a proposta não cria órgãos, cargos ou funções, tampouco atribui 
competências específicas a estruturas administrativas já existentes, preservando a 
autonomia gerencial, orçamentária e financeira do Executivo, especialmente ao 
consignar que a implementação do programa ocorrerá conforme critérios de 
conveniência e oportunidade, disponibilidade orçamentária e regulamentação posterior. 
Nesse contexto, a iniciativa parlamentar mostra-se alinhada aos parâmetros fixados 
pela Suprema Corte, porquanto estabelece normas de caráter geral e programático, 
sem incidir nas hipóteses de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, 
Portanto, a Emenda Substitutiva é formal e materialmente constitucional à luz do 
Tema 917 do STF e dos princípios constitucionais da Administração Pública.
3. CONCLUSÃO
Diante do exposto, manifesta-se esta Comissão pela CONSTITUCIONALIDADE, 
LEGALIDADE e JURIDICIDADE do Projeto de Lei nº 04/2026, condicionando, contudo, 
sua aprovação à prévia aprovação da Emenda Substitutiva.
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É o parecer.
Sala das Comissões Franklin Landi, 12 de maio de 2026.
 
 
Geovania Aparecida Fernandes dos Santos
Relatora da CCJ e Presidente da Comissão de 
Educação e C. de Assistência Social
Sara Paula do Nascimento Campos
Membra da CCJ
Rafael Souza Parreira dos Chagas
Presidente da CCJ 
Leandro Antônio de Castro
Membro da Comissão de Educação e
Vitor Elidio Vespasiano Silva
Relator da Comissão de Educação e 
Membro da C. de Assistência Social
Inaiara Benício Lima
Relatora da Comissão de Assistência Social