materia nº 244/2022

MENSAGEM N.º 244, DE 12 DE JULHO DE 2022.
Comunica veto que especifica ao Substitutivo nº 1 do
Projeto de Lei n.º 9/2022.
EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL 
DE UNAÍ – ESTADO DE MINAS GERAIS:
1. Com cordiais cumprimentos, extensivo à seus pares, noticiamos a Vossa Excelência 
que, com fulcro no inciso II do artigo 72 da Lei Orgânica do Município e ex vi do § 1º do artigo 66 
da Constituição Federal, assentamos entendimento em vetar, totalmente o Substitutivo nº 1 do 
Projeto de Lei n.º 9/2022, com versão de redação final, que “Institui o rateio do valor remanescente 
de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação – Fundeb – e dá outras providências”.
2. Insta salientar que embora louvável a intenção da vereadora autora do Projeto ao 
apresenta-lo, o mesmo é inconstitucional, pelas razões de fato e de direto que passamos a expor:
3. Inicialmente insta salientar que as alterações advindas da lei 14.113, de 2020 pela lei 
14.276, de 2021 e o "rateio" do FUNDEB aos professores e profissionais da educação básica, não é 
assunto pacificado juridicamente e vários pontos estão sendo objetos de questionamento no que se 
refere a Constitucionalidade, inclusive no que se refere aos profissionais abarcados pela referida 
legislação. 
Pela redação apresentada, entende-se que o percentual de repasse de ICMS aos 
municípios conforme o VAF - valor adicionado fiscal foi reduzido de 75% para 65%, repassando 
esses 10% destacados para a distribuição "com base em indicadores de melhoria nos resultados de 
aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos". 
Assim, a partir da presente EC 108/20, passa a ser obrigatória a distribuição de receita de ICMS 
conforme critérios educacionais, que devem ser utilizados e caso exista saldo remanescente rateado 
entre os profissionais da educação.
Com as leis 14.113/20 e sua alteradora 14.276/21, o valor rateado é o saldo financeiro restante 
depois de deduzidas todas as despesas com o pagamento de pessoal, cuja aplicação mínima deve ser 
de 70% (setenta por cento).
Ainda em relação às sobras da subvinculação mínima de 70% do Fundo da Educação Básica aduz o 
novo § 2º do art. 26 da lei de regulamentação do FUNDEB:
(fls. 2 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
"§ 2º Os recursos oriundos do Fundeb, para atingir o mínimo de 70% (setenta 
por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos destinados ao pagamento, 
em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica 
em efetivo exercício, poderão ser aplicados para reajuste salarial sob a forma 
de bonificação, abono, aumento de salário, atualização ou correção salarial." 
(NR).
Ocorre que a lei 14.113/20 definia os profissionais da educação básica em efetivo exercício da 
profissão como carecedores do direito ao rateio das sobras do fundo; regra esta alterada conforme a 
lei 14.276/21, que incluiu além dos profissionais do magistério (professor, diretor e pedagogo), os 
profissionais de apoio técnico, administrativo ou operacional em efetivo exercício nas redes de 
educação básica. Assim, todos os profissionais envolvidos na educação básica, teriam direito ao 
rateio dos excedentes do FUNDEB 70% (setenta por cento).
Desta forma, não só os profissionais do magistério teriam direito ao rateio em caso de sobra dos 
valores do Fundeb, sendo englobados todos os profissionais da educação básica direta. Outra 
novidade da lei que modifica as regulamentações do Fundeb é a permissão para psicólogos e 
assistentes sociais que atuam na rede pública de educação básica serem remunerados com os 
recursos dos 30% do fundo não vinculados aos salários dos profissionais da educação.
O Congresso Nacional na base para recebimento de repasses e rateio incluiu os profissionais do 
sistema "s". Assim, a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE pretende 
ingressar com ação direta de inconstitucionalidade contra a lei 14.276/21, sobretudo em relação 
a extensão dos profissionais abarcados na subvinculação de 70% do FUNDEB. A entidade 
entende que a lei 14.276/21, assim como a anterior (14.113/20), extrapolou os limites da Emenda 
Constitucional nº 108, que destinou parte dos recursos do Fundo exclusivamente para a valorização 
dos profissionais da educação. O repasse de recursos do FUNDEB para entidades do sistema S 
também contraria norma constitucional (art. 213, CF) e deverá ser questionada pela CNTE". 
https://www.migalhas.com.br/depeso/358690/as-alteracoes-advindas-da-lei-14-113-20-pela-lei-14-
276-21.
Veja-se que, além do que a Constituição dispõe especificamente a respeito do FUNDEB, há um 
conjunto de regras constitucionais que protegem e obrigam o gasto público em educação, como a 
obrigatoriedade, que a União aplique, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a 
proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino, excluindo-se a 
parcela da arrecadação de impostos transferida a outros entes. A distribuição dos recursos públicos 
assegurará, nos termos da EC 59/2009, prioridade ao atendimento das necessidades do ensino 
obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos 
termos do plano nacional de educação. E, a partir da EC 14/1996, tornou-se princípio sensível da 
(fls. 3 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
Constituição Federal (CF, art. 34, VII, e), cuja inobservância pelo Estado-membro ou Distrito 
Federal possibilitará a intervenção federal.
4. O Tribunal de Contas de Minas Gerais – TCE-MG se manifestou no seguinte sentido:
O abono foi uma forma de pagamento utilizada, no âmbito do Fundef, até 2006, e 
uma prática no período de vigência do extinto Fundeb, realizada, sobretudo pelos Municípios, a 
qual consistia no pagamento aos profissionais da educação básica quando o total da remuneração do 
grupo não alcançasse o mínimo exigido (no novo Fundeb refere-se ao percentual de 70%) e 
houvesse recursos do Fundo ainda não utilizados ao final do ano. Sugeria-se que esse tipo de 
pagamento fosse adotado em caráter provisório e excepcional, apenas nessas situações especiais 
e eventuais, não devendo ser adotado em caráter permanente.
É importante destacar que a adoção de pagamentos de abonos em caráter permanente 
pode ensejar, no futuro, que tais pagamentos sejam incorporados à remuneração dos servidores 
beneficiados, por se caracterizar, à luz da legislação trabalhista, um direito decorrente do caráter 
contínuo e regular dessa prática.
O relator, Conselheiro Adonias Monteiro, salientou que o TCE-MG, sob a égide da 
regulamentação anterior do Fundeb – a Lei n. 11.494/2007 – já respondeu a várias Consultas sobre 
a possibilidade de concessão de abono utilizando-se as “sobras” de recursos anuais totais do Fundeb 
destinados à remuneração dos profissionais da educação básica, nas quais foi reconhecida a 
possibilidade de pagamento e ressaltada sua natureza transitória, além da necessidade de lei 
autorizativa para sua concessão, sujeita à implementação das condições previstas no § 1º, incisos I e 
II, do art. 169 da Constituição da República. 
Dentre outras, citou as Consultas 742476, 617851, 622249, e 644252, e ressaltou que 
todas externam o mesmo entendimento, isto é, a concessão do abono seria possível, desde que 
houvesse prévia aprovação de lei autorizativa para tanto e que tal situação deveria ser transitória e 
excepcional.
É ressaltado ainda pelo Tribunal de Contas que em caso de Lei Municipal a mesma 
deve estabelecer o valor, a forma de pagamento e demais parâmetros considerados. Assim, o 
presente projeto de lei, que traz uma instituição de rateio de forma genérica e quase em situações 
hipotética, pois será possível apenas em situações de eventuais “sobras”, é totalmente 
inconstitucional, pois não cumpre as diretrizes estabelecida no entendimento dos tribunais.
(fls. 4 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
5. É importante destacar que a adoção desses pagamentos decorre de decisões político 
administrativas inerentes ao processo de gestão desses entes governamentais, os quais são 
responsáveis por administrar as verbas públicas de forma clara e objetiva, expondo os critérios a 
serem observados na destinação desses recursos e fazendo constar em instrumento legal que preveja 
as regras de concessão e os devidos fundamentos legais e materiais, em obediência aos princípios da 
transparência e legalidade do procedimento.
6. Em relação ao pagamento dos profissionais da educação básica, há na Constituição 
Federal e na Lei nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020 um limite mínimo de 70% (setenta por 
cento) dos recursos do Fundeb para sua garantia (excluídos os recursos relativos à parcela da 
complementação-VAAR). Já em relação à parcela restante, de até 30% (trinta por cento), não há 
vinculação ou obrigação de que parte dessa porcentagem de recursos seja destinada ao pagamento 
de outros servidores da educação, ainda que o Estado ou Município possa utilizá-la para esse fim. 
Por conseguinte, não há limite mínimo a ser cumprido que possa gerar alguma sobra financeira e 
ensejar o pagamento de eventual abono. 
Sendo assim, o relator Conselheiro Adonias Monteiro, entendeu pela possibilidade 
da concessão do abono; todavia, em consonância com o entendimento da Unidade Técnica, frisou 
que essa não é a situação ideal, uma vez que pode significar que o plano de carreira e a 
remuneração dos profissionais da educação básica ou a tabela de vencimentos esteja necessitando 
de revisão ou atualização, de forma a absorver, sem sobras, a proporção mínima de 70% dos 
recursos anuais do Fundeb com o pagamento da remuneração dos referidos profissionais, sem a 
necessidade da concessão de abonos. Além disso, é estritamente necessária a aprovação de lei 
que estabeleça o valor, bem como a forma de pagamento do abono. 
Como no momento do voto do relator estávamos no contexto da pandemia de Covid-19, a Unidade 
Técnica ainda concluiu que deveria ser observado naquela ocasião o disposto no art. 8º, inciso VI, 
da LC 173/2020, o qual imporia restrições à concessão do referido abono.
Portanto, o relator, Conselheiro Substituto Adonias Monteiro, propôs, em consonância com 
precedentes do Tribunal de Contas e com a manifestação da Unidade Técnica, a fixação do 
prejulgamento de tese, com caráter normativo, nos seguintes termos: é possível o pagamento de 
abono, com recursos compreendidos na proporção não inferior a 70% (setenta por cento) dos 
recursos anuais totais do Fundeb, de que dispõem o art. 212-A, inciso XI, da Constituição da 
República e o art. 26 da Lei 14.113/2020, para os profissionais da educação básica em efetivo 
exercício, em caráter excepcional e transitório, desvinculado da sua remuneração, desde que 
sejam observados os seguintes requisitos: previsão em lei, na qual deve constar os critérios 
regulamentadores do pagamento; prévia dotação na Lei Orçamentária Anual – LOA e 
autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, nos termos do § 1º, incisos I 
(fls. 5 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
e II, do art. 169 da Constituição da República. (Processo nº 1102367 – Tribunal Pleno – TCE￾MG, 24/11/2021).
7. O presente projeto de lei não guarda sintonia com a Lei Orçamentária Anual, com a 
Lei de Diretrizes Orçamentaria, o que torna na prática inviável de sanção e posterior execução.
8. Ademais, uma Lei Instituindo um rateio de forma permanente, fere completamente a 
natureza transitória e eventual de raio de possíveis sobras de recursos do Fundeb. 
9. Há ainda que se considerar que a Constituição Federal delimita o poder de iniciativa 
legislativa ao dispor sobre a competência para o inicio do processo legislativo em matérias 
reservadas, de modo que sua inobservância terá como efeito a invalidade do ato. 
Ao seu turno, na esfera municipal, o processo legislativo pode ser entendido como 
um conjunto de procedimentos que deverão ser observados pelos Poderes Executivo e Legislativo 
com vistas à elaboração de Projetos de Lei e de atos jurídicos, sendo algumas de competência 
exclusiva do Poder Executivo. 
O rol previsto no artigo 61, caput, da Constituição Federal, é exaustivo, pois não 
comporta nenhuma exceção, devendo ser aplicado aos Estados Membros e Municípios. Assim, a 
propositura de qualquer projeto de lei por pessoa diversa a prevista no referido artigo, caracteriza o 
ato como inconstitucional por vício de iniciativa. 
A Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a controvérsia ora em 
julgamento, tem reiteradamente advertido que “o modelo estruturador do processo legislativo, tal 
como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se, enquanto 
padrão normativo de compulsório atendimento à observância incondicional dos Estados 
membros”. (RT) 170/792, Rel. Min. Celso de Mello). 
O projeto da forma que foi aprovado, discorre sem dúvida possível na 
criação/aumento de despesa pública – instituído rateio entre profissionais do magistério e pessoal de 
apoio, ao versar sobre a aplicação de recursos que insofismavelmente já ingressaram nos cofres da 
municipalidade e já foram objeto de cumprimento dos percentuais legalmente exigidos e de rateio já 
realizado, através de Lei específica. 
O entendimento do STF, em decisões reiteradas é de que a criação de vantagens 
(aumento salarial, abonos, benefícios funcionais onerosos etc,) ao servidor público traduz matéria 
que se insere na EXCLUSIVA iniciativa do Chefe do Poder Executivo, vale conferir:
(fls. 6 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
“AÇÃO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DOS 
ARTIGOS 4º E 5º DA LEI N. 227/1989, DO ESTADO DE 
RONDÔNIA. AFRONTA AOS ARTIGOS 25, 37, INC. X E XIII, 61 
§1º, INC. I ALÍNEA “A” E 63 DA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA. 1. Inconstitucionalidade formal dos artigos 4º e 5º da 
Lei n.227/1989, que desencadeiam aumento de despesa pública em 
matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 
Afronta aos artigos 25; 61§ 1º, inc. I, alínea “a” e 63 da Constituição 
da República (...) RT 204/941, Rel. Ministra Carmén Lúcia. (grifo 
nosso). 
“CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO 
LEGISLATIVO. INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO 
PODER EXECUTIVO. CF. art. 61 § 1º, II, “c” INICIATIVA 
LEGISLATIVA RESERVADA A OUTRO PODER: PRINCÍPIO DA 
SEPARAÇÃO DOS PODERES, CF, art. 2º. I – As regras básicas do 
processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos 
Estados-membros e Municípios. Precedentes do Supremo Tribunal 
Federal. II – Leis que disponham sobre servidores públicos são de 
iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (Constituição 
Federal, art. 61, § 1º, II “a”, “c” e “f”)..... III – Lei de iniciativa 
reservada a outro poder: não observância: ofensa ao princípio da 
separação dos Poderes (CF. art. 2º). IV – Ação direta de 
inconstitucionalidade julgada Procedente (ADI 2.731/ES, Rel. Min. 
Carlos Veloso). (grifo nosso). 
Por fim, importante registrar o entendimento do Supremo sobre o assunto, assentado no ADPF –DF 
528 - Acordão publicado em 21/03/2022, abaixo alguns trechos:
“...Nesse contexto, as regras normalmente incidentes sobre as 
transferências de recursos do FUNDEB também se aplicam nessa 
situação. A circunstância de se tratar de repasse pela via judicial em 
nada desnatura a origem dessas verbas, tampouco pode frustar a 
destinação que a Constituição determinou. Merece, ainda, especial 
reflexão a questão da incidência do art. 60, XII, do ADCT, a 
subvinculação de 60% do montante repassado ao investimento em 
remuneração de profissionais de ensino... 
O pagamento de significativa quantia remuneratória aos profissionais 
do magistério de uma só vez, por ocasião da liberação de recursos dos 
(fls. 7 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
precatórios, não se inscreve e sequer atende às políticas de valorização 
do magistério público da educação básica, mas, de modo contrário, 
representa momentâneo e desproporcional pagamento, em valores 
totalmente desconectados das reais possibilidades de garantia e 
permanência do nível remuneratório que representam, rompendo, 
dessa forma, com os princípios da continuidade que deve nortear as 
políticas de valorização dos profissionais do magistério e da 
irredutibilidade de salário, que se encontra esculpido no art. 7°, VI, da 
CF/88. […].
O caráter extraordinário desse ingresso de verba justifica o 
afastamento da subvinculação, pois seguir a determinação do art. 60, 
XII, do ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007, na redação então 
vigente, implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos 
professores do ensino básico, que, em razão da regra de 
irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento 
público municipal nos períodos subsequentes – sem que houvesse 
receita subsequente proveniente de novos precatórios inexistentes –, 
acarretando o investimento em salários além do patamar previsto 
constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem 
financiadas com os mesmos recursos. 
A majoração concedida com amparo no recebimento eventual de 
recursos prejudicaria o equilíbrio das contas municipais a partir do 
esgotamento do montante da complementação extraordinária. Veja-se 
que a regra constitucional em questão, que garante o repasse de 
recursos financeiros para investimento em ações de ensino, além de 
contemplar especificamente o gasto com remuneração de professores, 
tem o evidente escopo de fortalecer a continuidade e efetividades 
dessas ações governamentais, entendidas como política pública de 
Estado. E a hipótese aqui cogitada, de aplicação da subvinculação 
mesmo em relação aos montantes pagos judicialmente – fora, 
portanto, da regular execução orçamentária do ente – teria o efeito 
contrário, ao promover o descontrole dos gastos com pessoal e, assim, 
comprometer a continuidade do investimento público em educação. 
De fato, o nível de gastos com pessoal atingiria patamar não 
compatível com a realidade financeira do ente público, uma vez o 
aporte de recursos via precatório, em razão do pagamento judicial das 
(fls. 8 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
diferenças nos repasses anteriores, é um fato isolado e não se repetirá 
nos exercícios financeiros seguintes. Conforme já me manifestei em 
outros julgamentos da CORTE a respeito de normas de limitação de 
gastos com pessoal como imposição de do princípio da 
responsabilidade fiscal – como no julgamento das ADIs 6442, 6447, 
6450 e 6525, em que consolidado o entendimento firmado na ADI 
2238 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, 
julgado em 24/6/2020, DJe de 15/9/2020).
Assim, em vista das situações de fato tratadas pelo Acórdão 
impugnado, fundamentadas em análise técnica dos órgãos 
competentes, tenho que o TCU, ao entender que o art. 60, XII, do 
ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007 não incidiria nessas situações, 
não violou os preceitos fundamentais indicados na inicial, mas buscou 
impedir graves implicações futuras, quando exaurida a verba 
extraordinariamente recebida. Ao contrário, encontra-se em 
conformidade com os preceitos constitucionais que resguardam o 
direito à educação e a valorização dos profissionais da educação 
básica, conciliando-os com a necessidade de equilíbrio e 
responsabilidade fiscal, indispensáveis para a manutenção da 
capacidade do Estado brasileiro em atingir todos e quaisquer fins, 
inclusive os de natureza fundamental e social. A própria expressão 
literal do art. 22 da Lei 11.494/2007 introduz a ideia de periodicidade, 
para efeito de incidência da subviculação que regulamenta, ao dispor 
que “pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais 
dos fundos sejam destinados ao pagamento da remuneração dos 
profissionais do magistério da educação básica pública”. Com isso, 
buscou-se assegurar uma proporção sustentável entre o gasto total com 
educação e o gasto específico com a remuneração dos profissionais de 
ensino, o que seria comprometido com a incidência da subvinculação 
sobre o recebimento extraordinário de verbas. Decisão: O Tribunal, 
por unanimidade, julgou improcedente a arguição de descumprimento 
de preceito fundamental, declarando constitucional o Acórdão 
1.824/2017 do Tribunal de Contas da União, que afastou a 
subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei n. 11.494/2007 aos 
valores de complementação do FUNDEF/FUNDEB pagos pela União 
aos Estados e aos Municípios por força de condenação judicial 
Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, 
Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, 
(fls. 9 da Mensagem Legislativa nº 244, de 12/7/2022)
Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes 
Marques e André Mendonça.)
Conclui-se que o presente projeto de Lei possui vício de iniciativa, fere o princípio da separação dos 
poderes, traz ainda a inconstitucionalidade de criar uma norma jurídica permanente a um assunto 
que conforme entendimento dos Tribunais, e de modo especial o Tribunal de Contas do Estado de 
Minas Gerais, deve ser tratado em situações excepcionais, transitórias e especificas. 
10. Portanto, são essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a opor veto total à 
Proposição de lei Substitutivo nº 1 do Projeto de Lei nº 9/2022, devolvendo-a, ao esmerado
exame do colegiado de edis que compõem o Parlamento Unaiense.
Unaí, 12 de julho de 2022; 78º da Instalação do Município.
José Gomes Branquinho
Prefeito
A Sua Excelência o senhor
Valdir Pereira da Silva (VALDMIX SILVA)
Presidente da Câmara Municipal de Unaí-MG
Unaí-MG