CÂMARA MUNICIPAL DE VISCONDE DO RIO BRANCO
ESTADO DE MINAS GERAIS
PARECER JURÍDICO
Trata-se de solicitação de parecer jurídico encaminhado
pela Presidência a partir de dois pedidos distintos, um da própria
presidência e outro do vereador Guilherme Guimarães de Azevedo,
acerca do mesmo Projeto de Leinº 21 12/2024, que "Autoriza o Executivo
Municipal, mediante processo administrativo próprio e adequado, a
rescindir o convênio de Cooperação com O Estado de Minas Gerais,
para o fim de estabelecer colaboração federativa na organização,
regulação, fiscalização e prestação dos serviços públicos municipais de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário, e
consequentemente revogar O contrato nº 056 de 14/09/2017, que
autorizou a contratação da Companhia de Saneamento de Minas
Gerais - COPASA, e dá outras providências."
Consigna-se que uma solicitação possui caráter genérico,
enquanto a outra possui os seguintes questionamentos:
> Do ponto de vista jurídico, é necessária a autorização da Câmara
para o rompimento do contrato mencionado no referido projeto?
> Caso o projeto de lei seja aprovado, qual será a responsabilidade
administrativa, cível e criminal dos vereadores na possível rescisão
do convênio de cooperação com o Estado de Minas Gerais?
Em consulta ao Sistema de Apoio ao Processo Legislativo
(SAPL), verificou que O presente Projeto de Lei tramita regularmente,
inclusive com designação de reunião extraordinária para discussão e
votação.
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É o relato. Passa-se a fundamentação.
Primeiramente, urge esclarecer que a análise da
solicitação levantada não adentrará nos aspectos eminentemente
afetos à seara política, haja vista a falta de competência deste setor
para tal encargo, em termos mais claros, abstraindo-se do mérito, a
presente análise restringe-se, unicamente, aos questionamentos
específicos aludidos.
Importante mencionar que, de acordo com regimento
intemo, em situações onde o parecer jurídico é considerado
imprescindível, este deve ser solicitado, “No caso, se se tratar de
matéria sobre a qual a Câmara resolva não prescindir do Parecer, o
Presidente ou qualquer Vereador poderá solicitar “Parecer Jurídico”
sobre o Projeto em questão” (art. 52, 83º). Este dispositivo visa assegurar
que as decisões legislativas sejam tomadas com base em fundamentos
jurídicos sólidos, minimizando incertezas que possam comprometer a
legalidade e legitimidade dos atos do Poder Legislativo.
A tramitação do projeto de lei sobre a rescisão do
convênio é uma questão de alta complexidade e importância,
justificando a necessidade de um parecer jurídico para orientar a
decisão dos parlamentares. Todavia, verifica-se que foi designado
reunião extraordinária para discussão e votação do projeto, antes da
obtenção de qualquer parecer jurídico. Tal situação contraria a lógica
de que o parecer jurídico é imprescindível para a deliberação do
projeto. O prazo regimental para a elaboração de pareceres jurídicos é
de 15 dias, e a sua observância é fundamental para garantir que os
parlamentares disponham de todas as informações e análises
necessárias para tomada de decisão.
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A designação/ realização de uma reunião extraordinária
antes da entrega do parecer jurídico pretendido, pode comprometer o
aprofundamento da análise do projeto, bem como a qualidade da
deliberação legislativa.
Portanto, deve-se frisar que a adoção do procedimento
correto, conforme o regimento interno, seria aguardar a elaboração do
parecer jurídico, CASO ESTE SEJA IMPRESCINDÍVEL, antes da designação
de reunião extraordinária para a deliberação do projeto de lei.
Destaca-se por oportuno que a atuação parlamentar não
deve ser limitada pela exigência do parecer jurídico, mas este deve ser
requisitado e considerado imprescindível em questões de alta
relevância e complexidade, garantindo assim a conformidade do
processo legislativo com os princípios que norteiam a atividade
legislativa.
Dito isso, considerando que, inicialmente há pedido
genérico de parecer jurídico, sem especificação de quaisquer dúvidas,
passa-se a análise tão somente quanto a constitucionalidade da
matéria.
O projeto de lei nº 2112/2024, que "Autoriza o Executivo
Municipal, mediante processo administrativo próprio e adequado, a
rescindir o convênio de Cooperação com o Estado de Minas Gerais,
para o fim de estabelecer colaboração federativa na organização,
regulação, fiscalização e prestação dos serviços públicos municipais de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário, e
consequentemente revogar o contrato nº 056 de 14/09/2017, que
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autorizou a contratação da Companhia de Saneamento de Minas
Gerais - COPASA, e dá outras providências.”
Resta, portanto, verificar a quem pertence à iniciativa de
lei para regular o serviço de saneamento, cuja titularidade é do
Município.
Para tanto, pulsando a Lei Orgânica, a mesma elenca
uma série de disposições relacionadas a serviços de competência do
Município, que são executadas pelo Poder Executivo. Abaixo, algumas
destas disposições:
Art. 12 - Compete ao Município:
|- Legislar sobre assuntos de interesse local;
|| - Suplementar a legislação federal e estadual no que lhe couber;
E
vI - Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, entre outros, os seguintes serviços:
[8]
b) abastecimento de água e esgoto sanitário;
[|
XX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
L
Art. 55 — Compete privativamente ao Prefeito Municipal a iniciativa das
leis que versem sobre:
[=]
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Il — orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano plurianual,
organização administrativa, matéria tributária e serviços públicos;
(destaque nosso)
[=]
Art. 73- Compete privativamente ao Prefeito:
[..]
|II — iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei
Orgânica;
[2]
vIl — dispor sobre a organização e O funcionamento da administração
Municipal, na forma da lei;
[5]
XII - celebrar convênio com entidades públicas ou privadas para a
realização de objetivos de interesse do Município;
xxil — aplicar as multas previstas na legislação e nos contratos e
convênios, bem como relevá-las quando for o caso; (destaque nosso)
[.]
Art. 147 — AO Município é facultativo conveniar com à União ou com o
Estado a prestação de serviços públicos de sua competência privativa.
8 1º - Todo Convênio feito pelo Município passará pela apreciação da
Câmara que, por maioria absoluta, decidirá;
82º - Na celebração de convênios de que trata este artigo deverá o
Município:
|- propor os planos de expansão dos serviços públicos;
||- propor critérios para fixação de tarifas;
|Il - realizar avaliação periódica da prestação dos serviços.
[E
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Constata-se das disposições acima elencadas, que cabe
ao Município diversas atividades de natureza administrativas, funções
típicas do Poder Executivo.
Como decorrência da organização de seus serviços,
estabelece a Lei Orgânica a iniciativa privativa do Prefeito Municipal
das leis que versem sobre serviços públicos, nos termos do art. 55, inciso
WI.
Ademais, o poder geral e abstrato do Estado, decorrente
da sua soberania, divide-se em três segmentos funcionais, segundo à
clássica tripartição de Poderes, concebida por Montesquieu, e até hoje
adotada nos Estados de Direito, conforme disposto nos termos do art. 2,
da CF/88, reproduzida no art. 6 da Constituição do Estado de Minas
Gerais, bem como no art. 15 da Lei Orgânica de Visconde de Rio
Branco, com destaque para a inexistência do Poder Judiciário a nível
Municipal.
Por essa classificação, OS Poderes do Município são O
Legislativo, O Executivo. Um dos fundamentos dessa bipartição é permitir
a especialização das funções básicas do Município.
Nessa esteira, Lenio Luiz streck e Fabio de Oliveira,
chancelam tal posição. abaixo transcrita:
Consoante anotado, a separação de Poderes tem por mote o controle
do poder pelo próprio poder, um sistema de fiscalização e limitação
recíprocas, o denominado sistema de freios e contrapesos. [sallo
a a
1 Comentários à Constituição do Brasil/ J.J Gomes Canotilha...[et,al.].- são Paulo/Almeida,2013.
PIAS.
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CA
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Entende-se que a separação não é propriamente do
poder político-jurídico, considerado uno, indivisível, e sim das funções. O
poder não se divide, as funções provenientes do poder sim. Vale
observar que a divisão funcional tripartida não corresponde,
necessariamente, a uma separação de três órgãos. Muitas
Constituições adotam uma separação orgânica quadripartida ou
pentâmera. Isto a par dos tribunais constitucionais, não integrantes da
estrutura do poder judiciário.
Com efeito, a cada um dos Poderes corresponde uma
função típica, desempenhada com preponderância pelo respectivo
Poder. Assim, pertence ao Executivo, a função administrativa. Pode o
Executivo, também, desempenhar a função legislativa para matérias
relacionadas a sua função administrativa.
Corrobora com o disposto, José Afonso da Silva, quando
discorre sobre a harmonia entre poderes, que ocorre quando:
“Primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito
às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De
outro lado, cabe assinalar que nem à divisão de funções entre os órgãos
do poder nem sua independência são absolutas. Há interferências, que
visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à
busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e
indispensável para evitar O arbítrio e o desmando de um em detrimento
do outro e especialmente dos governados:
2 Curso de Direito Constitucional positivo. José Afonso da Silva. 34º Ed. São Paulo. Malheiros:
2011. P.I10.
o
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se ao Legislativo cabe a edição de normas gerais e
impessoais, estabelece-se um processo para sua formação em que O
Executivo tem participação importante, quer pela iniciativa das leis,
quer pela sanção e pelo veto. ”
Assim, sendo público o serviço de saneamento básico,
cabe ao Poder Executivo a iniciativa de lei para propor sua
regulamentação.
Seguindo a análise, salienta-se que O questionamento
levantado pelo parlamentar gera incertezas quanto a dúvida
pretendida, haja vista que à legislação menciona formas de extinção
da concessão e o presente projeto de lei visa à rescisão do convênio.
Assim, a resposta será exclusivamente pautada na nomenclatura
rescisão. Caso reste eventual dúvida, necessário a apresentação de
maiores esclarecimentos e posterior emissão de novo parecer jurídico.
Dito isso, temos que à Lei 8.987/1995, que dispõe sobre O
regime jurídico das concessões e permissões de serviços públicos,
estabeleceu as formas de extinção da concessão.
No entanto, é importante ressaltar que mencionada lei
não dispõe sobre a necessidade ou não de aprovação legislativa para
a rescisão da concessão. De igual modo, em análise ao caso concreto,
não se verificou na legislação municipal ou no próprio contrato de
concessão a exigência de aprovação legislativa para tal fim. A lei
municipal que autorizou à celebração do convênio de cooperação
com o Estado de Minas Gerais não estabelece nenhuma exigência
específica quanto à forma de rescisão do contrato. Da mesma forma, o
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contrato de concessão também não prevê a necessidade de
aprovação legislativa para rescisão.
Diante disso, conclui-se que, em princípio, A RESCISÃO DA
CONCESSÃO pode ser promovida pelo Poder Executivo Municipal
mediante processo administrativo próprio e adequado, sem a
necessidade de aprovação de projeto de lei.
O Poder Executivo possui a prerrogativa de tomar
decisões e realizar ações dentro da sua esfera de competência, sem q
necessidade de autorização prévia do Poder Legislativo. Essa
autonomia é fundamental para o bom funcionamento da
Administração Pública, permitindo que o Executivo aja de forma célere
e eficiente na resolução dos problemas da sociedade.
No entanto, mesmo que a legislação municipal ou o
contrato de concessão não exiiam a aprovação do projeto de lei o
Poder Executivo Municipal ainda pode optar por submeter o projeto à
votação do Poder Legislativo. Essa decisão pode ser motivada por
diversos fatores, como a busca por maior legitimidade para a rescisão
do contrato, o desejo de ouvir a opinião dos parlamentares sobre o
tema.
À aprovação do projeto de lei pelo Poder Legislativo não
altera a responsabilidade do Poder Executivo em promover os trâmites
legais cabíveis para a rescisão do contrato. O Executivo Municipal
continua sendo o responsável por tomar todas as medidas necessárias
para a efetivação da rescisão.
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Contudo, deve-se ressaltar que, a aprovação do projeto
de lei pode fortalecer a posição do Executivo Municipal em relação à
rescisão do contrato, conferindo-lhe maior legitimidade e respaldo
político. Este procedimento formal pode garantir que todas as partes
interessadas tenham conhecimento do processo e possam participar
dele, assegurando que a decisão seja transparente e legítima.
Assim, mesmo que não houvesse uma exigência legal
explícita para a aprovação legislativa, o fato de seguir este caminho
reforça a confiança nas instituições e nos procedimentos adotados. A
ausência de um processo legislativo poderia levar a alegações de
legalidade ou falta de legitimidade, especialmente por partes
interessadas que possam ser afetadas pela rescisão.
Portanto, independentemente da análise jurídica sobre a
necessidade de autorização legislativa para a rescisão do convênio, o
fato de o projeto estar em tramitação e ser potencialmente aprovado
como lei, proporciona maior segurança jurídica ao município,
fortalecendo a transparência e a legitimidade do processo.
Ato contínuo, no que se refere a responsabilidade
administrativa, cível e criminal, o exercício de mandato eletivo de
Prefeito, bem como o de representante popular na Câmara Municipal,
exercido pelos Vereadores, pode acarretar a responsabilidade do
mandatário sob tríplice aspecto: Cível, Administrativa e Criminal, cujas
respectivas cominações são suscetíveis de se cumularem, pela e'
pendência que, entre si, apresentam. Assim temos:
a) Responsabilidade Cível: Os parlamentares não
possuem responsabilidade cível direta pela aprovação de leis, desde
N
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que atuem dentro de suas competências e observem os princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A
responsabilidade cível poderia surgir em casos de dolo ou culpa grave,
como em atos de improbidade administrativa.
b) Responsabilidade Administrativa: Os parlamentares
devem zelar pela observância dos procedimentos legislativos e pela
conformidade das leis aprovadas com a Constituição e as normas
infraconstitucionais. Aprovar um projeto de lei em conformidade com os
requisitos legais e formais não configura, em princípio, responsabilidade
administrativa.
c) Responsabilidade Criminal: A responsabilidade criminal
dos parlamentares decorre de atos tipificados como crimes. A atuação
no âmbito do processo legislativo, desde que realizada de forma regular
e lícita, não gera responsabilidade criminal. A exceção seria a prática
de atos ilícitos, como corrupção, prevaricação ou outros crimes
previstos no Código Penal e na legislação específica.
De acordo com a Lei Orgânica Municipal, “Os
Vereadores gozam de inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos
no exercício do mandato e na circunscrição do Município” (Art. 44),
assim, a mera aprovação ou rejeição de um projeto de lei pelo Poder
Legislativo Municipal, por ser um ato político, NÃO GERA, POR SI SÓ,
responsabilidade civil, administrativa ou criminal para os parlamentares.
No entanto, é importante ressaltar que os parlamentares
devem exercer suas funções com zelo e diligência, de acordo com os
princípios da Administração Pública. Isso significa que devem analisar o
projeto de lei de forma criteriosa e fundamentada, considerando os
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aspectos jurídicos, técnicos e sociais envolvidos na rescisão do contrato
de concessão. A responsabilidade surgiria apenas em casos de atos
ilícitos ou práticas de improbidade administrativa.
Conclusão
Diante do exposto, conclui-se que não há vícios de
iniciativa, haja vista ser matéria privativa do Chefe do Executivo.
Outrossim, considerando os questionamentos apresentados, conclui
que:
> Do ponto de vista jurídico, é necessária a autorização da Câmara
para o rompimento do contrato mencionado no referido projeto?
A princípio, A RESCISÃO DA CONCESSÃO pode ser
promovida pelo Poder Executivo Municipal mediante processo
administrativo próprio e adequado, sem a necessidade de aprovação
de projeto de lei.
No entanto, mesmo que a legislação municipal ou
o
contrato de concessão não exijam a aprovação do projeto de lei,
(o)
o
Poder Executivo Municipal ainda pode optar por submeter o projeto
votação do Poder Legislativo.
> Caso o projeto de lei seja aprovado, qual será a responsabilidade
administrativa, cível e criminal dos vereadores na possível rescisão
do convênio de cooperação com o Estado de Minas Gerais?
A mera aprovação ou rejeição de um projeto de lei pelo
Poder Legislativo Municipal, por ser um ato di NÃO GERA, POR SI
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Parlamentares.
administrativa OU criminal para os
Sérgio E. da Silva
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