CÂMARA MUNICIPAL DE VISCONDE DO RIO BRANCO
ESTADO DE MINAS GERAIS
PARECER JURÍDICO
Relatório
Trata de solicitação de parecer jurídico encaminhado pela
Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final, a partir de pedido do
Vereador Relator Alex Vinicius Coelho e do Vereador Presidente Robson-Nei
Renier Capobiango, acerca do Projeto de Lei n. 2164/2025 que “Institui a
POLÍTICA MUNICIPAL DE IMPLEMENTAÇÃO DE ENERGIA SOLAR NOS PRÉDIOS
PÚBLICOS, no âmbito do Município de Visconde do Rio Branco e dá outras
providências”.
Os consulentes formulam as seguintes questões:
- Se o Poder Legislativo pode iniciar tal matéria legislativa?
- Se Projeto de lei nº2164/2025 gera impacto orçamentário?
É o relato. Passa-se a fundamentação.
Fundamentos
Antes de adentrarmos o mérito das indagações, considerando
que o objeto do Projeto de Lei é impor a obrigação a todos os prédios
públicos municipais a instalação de energia solar, tomar-se-á como base para
análise eventual usurpação de competência do Chefe do Poder Executivo
Municipal, sendo que o mesmo entendimento e fundamento jurídico exposto
ao longo deste parecer deve ser adotado em relação aos demais órgãos e
entes municipais que detêm autonomia financeira.
Pois bem.
A Constituição Federal de 1988, com base na tripartição dos
Poderes, disciplina a iniciativa parlamentar a partir do seu art. 61, que prevê:
“A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
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de
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Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na
forma e nos casos previstos nesta Constituição.” Assim, embora a função
legislativa tenha sido entregue ao Poder Legislativo, a Constituição Brasileira
conferiu o poder de iniciativa a autoridades do Executivo, do Judiciário, do MP
e, inclusive, aos cidadãos diretamente.
Por ser norma genérica que atribui, indistintamente, o poder de
iniciativa para a deflagração do processo legislativo a várias autoridades, a
doutrina a nomeia de “iniciativa comum” ou “iniciativa concorrente”,
constituindo-se como regra a ser observada em todos os âmbitos da
Federação, com base no princípio da simetria. O 81º do artigo 61, por sua vez,
apresenta os casos em que o poder de iniciativa é privativo do Chefe do
Executivo, para que se mantenha a harmonia e a independência entre os
Poderes. OU seja, o objetivo real da restrição imposta no 81º é a segurança do
sistema de tripartição dos poderes constitucionais, de modo a que não haja
interferências indevidas de um Poder sobre o outro.
Assim, dispõe o mencionado artigo 61, 8 1º, da CF/88:
Ar. 61. 8 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
|- fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
Il - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública
da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios;
€) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração EA
pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento
de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
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transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)
A Constituição do Estado de Minas Gerais, observando o
preceituado pela Constituição da República, dispôs em seu art. 66, Ill, que:
Art. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de outras
previstas nesta Constituição: (...)
| - do Governador do Estado:
a) a fixação e a modificação dos efetivos da Polícia Militar e
do Corpo de Bombeiros Militar; (Alínea com redação dada
pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 39, de 2/6/1999.)
b) a criação de cargo e função públicos da administração
direta, autárquica e fundacional e a fixação da respectiva
remuneração, observados os parâmeiros da Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
c) o sistema de proteção social dos militares, o regime de
previdência e o regime jurídico único dos servidores públicos
da administração direta, autárquica e fundacional, incluídos o
provimento de cargo e a estabilidade; (Alínea com redação
dada pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 104, de
14/9/2020.)
d) o quadro de empregos das empresas públicas, sociedades
de economia mista e demais entidades sob controle direto ou
indireto do Estado; (Alínea declarada inconstitucional nos autos
da ADI 4.844. Acórdão publicado no Diário da Justiça
Eletrônico em 23/3/2021. Trânsito em julgado em 31/3/2021 4
e) a criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado,
órgão autônomo e entidade da administração indireta;
f) a organização da Advocacia do Estado, da Defensoria
Pública, da Polícia Civil, da Polícia Militar e dos demais órgãos
da Administração Pública, respeitada a competência
normativa da União;
9) os planos plurianvais;
h) as diretrizes orçamentárias;
i) os orçamentos anuais; (...)
Por sua vez, a Lei Orgânica do Município de Visconde sobre a
competência privativa do Executivo dispõe da seguinte forma:
Art. 55 - Compete privativamente ao Prefeito Municipal a
iniciativa das leis que versem sobre:
|- regime jurídico dos servidores;
Il — criação de cargos, empregos e funções na administração
direta e autárquica do Município, ou aumento de sua
remuneração;
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|Il- orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano plurianual,
organização administrativa, matéria tributária e serviços
públicos;
IV — criação, estruturação, e atribuições dos órgãos da
Administração do Município. (...)
Art. 73- Compete privativamente ao Prefeito: (...)
|| — iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos
nesta Lei Orgânica; (...)
VI - enviar à Câmara Municipal o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual do Município;
vIl — dispor sobre a organização e O funcionamento da
administração Municipal, na forma da lei; (...)
Das disposições normativas aludidas pode-se extrair o seguinte
entendimento: a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, em
regra, é comum (concorrente). A iniciativa privativa (exclusiva), por se tratar
de regra de direito estrito, deve ser interpretado restritivamente, conforme
posicionamento pacificado na jurisprudência e doutrina. Assim, as matérias de
iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo estão elencadas num rol
taxativo do texto constitucional.
Resta, portanto, identificar se a matéria regulada pela
proposição sob análise encontra-se inserida na gama de matérias que
pertencem à iniciativa legislativa privativa do Executivo. Com isso, responde-
se, inicialmente, ao primeiro questionamento proposto, qual seja: “Se o Poder
Legislativo pode iniciar tal matéria legislativa?”
No presente caso, vê-se que à aludida norma municipal objeto
desta ação estabelece obrigação ao Poder Público consistente na instalação
de sistema de energia solar nos prédios públicos municipais, quando da
construção, ampliação ou reforma.
O Projeto de Lei ora analisado, em cotejo com as disposições
do artigo 66, inciso Ill, da Constituição Estadual - aplicável analogicamente ao
prefeito -, configura a ocorrência de usurpação de competência legislativa,
eis que a aludida norma trata de matéria afeta à estrutura administrativa. A
A referida matéria desbordou os limites da competência
legislativa, na medida em que não apenas tratou de forma genérica e
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abstrata acerca do estímulo ao uso de energia solar no âmbito do Município,
mas impôs ao Poder Público a adoção de sistema de energia solar nas novas
edificações e em eventuais reformas dos prédios públicos.
Destarte, a exigência ao Poder Público de promover a
instalação de sistema de energia solar na construção de prédios públicos,
configura indevida ingerência do Poder Legislativo no âmbito de atuação
reservada, implicando ofensa ao princípio constitucional ga reserva da
administração.
É bem verdade que se mostra louvável a intenção do Poder
Legislativo Municipal ao propor lei desta natureza, buscando a utilização de
energia alternativa nos prédios públicos, porém é imprescindível que sejam
observadas as normas relativas ao processo legislativo, sob pena de violação
a separação e independência dos Poderes.
Em situação análoga, tem orientado a jurisprudência do
Órgão Especial do eg. TJMG:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE
QUE DETERMINA A INSTALAÇÃO DE SISTEMA DE ENERGIA SOLAR
PARA ILUMINAÇÃO EM PRÉDIOS PÚBLICOS. VÍCIO FORMAL.
INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.
- É inconstitucional a lei municipal de Belo Horizonte que
determina a instalação de sistema de energia solar para
iluminação intema em prédios públicos a ser construídos,
ampliados ou reformados.
- Hipótese na qual configurada ofensa à regra da separação
de poderes por haver violação à matéria reservada ao
Executivo e inexistência de fonte prévia de custeio para as
despesas que advirão da regulamentação da lei. (TIMG -
Ação Direta Inconst 1.0000.16.065473-7/000, Relator(a): Des.(a)
Alberto Vilas Boas , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em
23/08/2018, publicação da súmula em 05/09/2018)
Observa-se que a matéria do PL n. 2164/2025 insere-se
naquelas matérias cuja iniciativa recai privativamente para o Chefe do Poder A
Executivo, ao passo que dispõe acerca da estrutura administrativa, que cabe
ao Poder Executivo.
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Nouiro giro, impende ainda asseverar sobre a
inconstitucionalidade do artigo 6º do referido projeto de Lei. É pacífica a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que “a tentativa do
Poder Legislativo de impor prazo ao Poder Executivo quanto ao dever
regulamentar que lhe é originalmente atribuído pelo texto constitucional sem
qualquer restrição temporal, viola o art, 2º da Constituição" (ADI 4727,
Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal
Pleno, julgado em 23-02-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-04-
2023 PUBLIC 28-04-2023).
Na sequência, aborda-se outra questão posta na presente
consulta: “Se Projeto de lei nº2164/2025 gera impacto orçamentário?”
Parece lógico concluir que haverá um incremento de custos
nas construções/reformas em referência, com a inclusão de dado novo no
tocante ao sistema de energia - cuja própria viabilidade também demandará
custos para a realização do estudo respectivo - não tendo sido indicada a
fonte de custeio.
Há a criação de despesa obrigatória desacompanhada de
prévia estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente da
medida, conforme exigência do artigo 113 do ADCT da Constituição Federal,
não sendo suficiente a genérica previsão do artigo 5º da Lei em estudo, no
sentido de que "as despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de
dotações orçamentárias próprias e suplementares se necessário”.
Conclusão
Diante de todo o exposto, considerando os questionamentos
propostos, conclui que:
1 - Para o primeiro questionamento: Se o Poder Legislativo
pode iniciar tal matéria legislativa?”
Não, o poder legislativo não pode iniciar tal matéria, pois há
vicio formal de iniciativa no referido projeto de lei;
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Je.
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2 - para o segundo questionamento: Se Projeto de lei
nº2164/2025 gera impacto orçamentário?”
Sim, certamente haverá um incremento de custos nas
construções/reformas de prédios públicos, o que gera impacto orçamentário
sem indicação da respectiva fonte de custeio e desacompanhada de prévia
estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente da medida.
É o parecer, sem embargos de outras opiniões.
visconde do Riolkrando, MG, aos 11 de fevereiro de 2025.
Advogado
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