materia nº 2/2025

CÂMARA MUNICIPAL DE VISCONDE DO RIO BRANCO
ESTADO DE MINAS GERAIS
PARECER JURÍDICO
Relatório
Trata de solicitação de parecer jurídico encaminhado pela
Presidência a partir de pedido do Vereador Presidente da Comissão LJRF
Robson-Nei Renier Capobiango, acerca do Projeto de Lei n. 2167/2025 que
“Autoriza o Poder Executivo criar o Projeto "FARMÁCIA PERTO DE VOCÊ", neste
município de Visconde do rio Branco”.
O consulente formula as seguintes questões:
- Se o Poder Legislativo pode iniciar tal matéria legislativa?
- Se Projeto de lei nº2167/2025 gera impacto orçamentário?
É o relato. Passa-se a fundamentação.
Fundamentos
A Constituição Federal, em seu art. 23, inciso Il, estabelece
como competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios cuidar da saúde e da assistência pública. No art. 24, inciso XII, prevê
a competência legislativa concorrente dos Estados para legislar sobre
proteção e defesa da saúde, cabendo, portanto, à União a edição de normas
gerais, e aos demais entes, a sua suplementação, naquilo que couber, com a
finalidade de atender às peculiaridades regionais e locais.
Também é oportuno ressaltar que o Sistema Único de Saúde —
SUS - fornece gratuitamente os medicamentos necessários para prevenir e
tratar as enfermidades da população, por meio dos três componentes da
assistência farmacêutica: o Componente Básico, o Componente Estratégico e
o Componente Especializado.
Além disso, a Lei Federal nº 10.858, de 13/4/2004, autorizou a
Fundação Oswaldo Cruz — Fiocruz - a disponibilizar medicamentos, mediante
ressarcimento, com a finalidade de “assegurar à população o acesso a
produtos básicos e essenciais à saúde a baixo custo”.
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O Decreto Federal nº 5.090, de 20/5/2004, regulamentou a
referida lei e instituiu o Programa Farmácia Popular do Brasil, destinado a
ampliar o acesso da população aos medicamentos básicos ou essenciais, a
preço de custo, em farmácias e drogarias, seja por meio das unidades
próprias, seja por intermédio da rede privada credenciada.
Ainda relativamente ao Decreto Federal nº 5.090, de 2004, o
parágrafo único do art. 2º estabelece que o Ministério da Saúde “poderá
firmar convênio com entidades públicas e privadas, visando à instalação e
implantação de novos serviços de disponibilização de medicamentos e
insumos, mediante ressarcimento, tão somente, de seus custos de produção
ou aquisição”.
De acordo com o exposto, verifica-se que o Poder Executivo,
no uso de seu poder discricionário, poderá instalar e implantar novos serviços
para a disponibilização de medicamentos por meio da celebração de
convênios e parcerias com outros entes e instituições.
Como o projeto de lei em análise pretende autorizar a criar a
“Farmácia Móvel", há de se falar, também, do conceito de unidade volante.
A Lei Federal nº 5.991, de 17/12/1973, que dispõe sobre o
controle sanitário do comércio de drogas, medicamentos, insumos
farmacêuticos e correlatos e dá outras providências, determina, em seu art. 6º,
que o fornecimento de medicamentos (ou dispensação, nos termos da lei) é
privativo de farmácia, drogaria, posto de medicamentos, unidade volante e
dispensário de medicamentos. No seu art. 4º, inciso XIIl, conceitua posto de
medicamentos e unidade volante como “estabelecimentos destinados
exclusivamente à venda de medicamentos industrializados em suas
embalagens originais e constantes de relação elaborada pelo órgão sanitário
federal, publicada na imprensa oficial, para atendimento a localidade
desprovida de farmácia ou drogaria".
O Decreto Federal nº 74.170, de 10/6/74, que regulamenta a lei
citada, em seu art. 18, determina que, para atender às necessidades e
peculiaridades de regiões desprovidas de farmácia, drogaria e posto de
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medicamentos, “o órgão sanitário competente dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territórios, consoante legislação supletiva que baixem, poderá licenciar
unidade volante, para a dispensação de medicamentos constantes de
relação elaborada pelo Serviço Nacional de Fiscalização da Medicina e
Farmácia e publicada no Diário Oficial da União”.
O 8 1º do mesmo artigo estabelece que “as regiões são
aquelas localidades mais interiorizadas, de escassa densidade demográfica e
de povoação esparsa". O & 3º dispõe que a licença será concedida “a título
precário, prevalecendo apenas enquanto a região percorrida pela unidade
volante licenciada não disponha de estabelecimento fixo de farmácia ou
drogaria". O 8 2º define unidade volante como “a que realize atendimento
através de qualquer meio de transporte, seja aéreo, rodoviário, marítimo,
lacustre ou fluvial, em veículos automotores, embarcações ou aeronaves que
possuam condições adequadas à guarda dos medicamentos”.
No âmbito estadual, a Lei nº 14.133, de 21/12/2001, que dispõe
sobre a Política Estadual de Medicamentos, tem, entre outros objetivos, o de
facilitar o acesso da população aos medicamentos essenciais. Em seu art. 4º,
incisos | e IX, prevê que, para a implementação da citada Política, caberá ao
Estado coordenar e executar a assistência farmacêutica, por meio da
Coordenação de Assistência Farmacêutica da Secretaria de Estado de Saúde,
bem como criar condições favoráveis à efetiva fiscalização e ao controle da
matéria-prima, da produção, do transporte, da distribuição, da
comercialização e do uso de medicamentos.
No mesmo sentido, o Plenário do CRF/MG regulamentou a
Farmácia Pública Móvel por meio da Deliberação nº 29/2023, estabelecendo
critérios e requisitos para tanto.
Como se verifica pelo exame da legislação federal e estadual, A.
a medida pretendida no projeto de lei em exame já possui previsão legal e
regulamentação própria.
Logo, compete ao Executivo, pela via administrativa,
coordenar, controlar e executar as atividades relativas à distribuição dos
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medicamentos, em conformidade com as normas gerais estabelecidas pela
União.
Em que pese o alcance social do projeto de lei em estudo,
esse vulnerou O princípio da independência e harmonia dos poderes. O
referido projeto de lei versa sobre matéria restrita à iniciativa legislativa do
Prefeito Municipal, intrometendo-se indevidamente nas atividades próprias do
Poder Executivo do Município, especificamente no que atine a própria
organização e funcionamento da Administração Pública.
Explica-se.
A Constituição Federal de 1988, com base na tripartição dos
Poderes, disciplina a iniciativa parlamentar a partir do seu art. 61, que prevê:
“A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na
forma e nos casos previstos nesta Constituição." Assim, embora a função
legislativa tenha sido entregue ao Poder Legislativo, a Constituição Brasileira
conferiu o poder de iniciativa a autoridades do Executivo, do Judiciário, do MP
e, inclusive, aos cidadãos diretamente.
Por ser norma genérica que atribui, indistintamente, o poder de
iniciativa para a deflagração do processo legislativo a várias autoridades, a
doutrina a nomeia de “iniciativa comum" ou “iniciativa concorrente”,
constituindo-se como regra a ser observada em todos os âmbitos da
Federação, com base no princípio da simetria. O 81º do artigo 61, por sua vez,
apresenta os casos em que o poder de iniciativa é privativo do Chefe do
Executivo, para que se mantenha a harmonia e a independência entre os
sistema de tripartição dos poderes constitucionais, de modo a que não haja
interferências indevidas de um Poder sobre o outro.
Assim, dispõe o mencionado artigo 61, 8 1º, da CF/88:
Poderes. Ou seja, o objetivo real da restrição imposta no 81º é a segurança do ;
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Am. 61. 8 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
|- fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
Il- disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública
da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento
de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
transferência para a reserva. [incluída pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)
A Constituição do Estado de Minas Gerais, observando o
preceituado pela Constituição da República, dispôs em seu art. 66, IIl, que:
Art. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de outras
previstas nesta Constituição: (...)
Il - do Governador do Estado:
a) a fixação e a modificação dos efetivos da Polícia Militar e
do Corpo de Bombeiros Militar; (Alínea com redação dada
pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 39, de 2/6/1999.)
b) a criação de cargo e função públicos da administração
direta, autárquica e fundacional e a fixação da respectiva
remuneração, observados os parâmetros da Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
c) o sistema de proteção social dos militares, o regime de
previdência e o regime jurídico único dos servidores públicos
da administração direta, autárquica e fundacional, incluídos o
provimento de cargo e a estabilidade; (Alínea com redação
dada pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 104, de
14/9/2020.)
d) o quadro de empregos das empresas públicas, sociedades
de economia mista e demais entidades sob controle direto ou
indireto do Estado; (Alínea declarada inconstitucional nos autos
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da ADI 4.844. Acórdão publicado no Diário da Justiça
Eletrônico em 23/3/2021. Trânsito em julgado em 31/3/2021.)
e) a criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado,
órgão autônomo e entidade da administração indireta;
f) a organização da Advocacia do Estado, da Defensoria
Pública, da Polícia Civil, da Polícia Militar e dos demais órgãos
da Administração Pública, respeitada a competência
normativa da União;
9) os planos plurianuais;
h) as diretrizes orçamentárias;
i) os orçamentos anuais; (...)
Por sua vez, a Lei Orgânica do Município de Visconde sobre a
competência privativa do Executivo dispõe da seguinte forma:
Art. 55 - Compete privativamente ao Prefeito Municipal a
iniciativa das leis que versem sobre:
|-regime jurídico dos servidores;
Il - criação de cargos, empregos e funções na administração
direta e autárquica do Município, ou aumento de sua
remuneração;
Ill - orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano plurianual,
organização administrativa, matéria tributária e serviços
públicos;
IV - criação, estruturação, e atribuições dos órgãos da
Administração do Município. (...)
Art. 73 - Compete privativamente ao Prefeito: (...)
III — iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos
nesta Lei Orgânica; (...)
VI - enviar à Câmara Municipal o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual do Município;
VIl - dispor sobre a organização e o funcionamento da
administração Municipal, na forma da lei; (...)
Das disposições normativas aludidas pode-se extrair o seguinte
entendimento: a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, em
regra, é comum (concorrente). A iniciativa privativa (exclusiva), por se tratar
de regra de direito estrito, deve ser interpretado restritivamente, conforme 5/4
posicionamento pacificado na jurisprudência e doutrina. Assim, as matérias de
iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo estão elencadas num rol
taxativo do texto constitucional.
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Resta, portanto, Identificar ne q matéria reguiada pola
proposição sob análise encontra-se inserida na gama de matérias que
err de Im temoiçm Iomenllen tim pari t intem M H P TO P
se, Inicialmente, ao primeiro questionamento proposto, qual seja: "Se o Poder
Legislativo pode Inlclar tal matéria legislativa?”
No presente caso, vê-se que o aludido Projeto de Lei autoriza o
Poder Executivo a criar o projeto “Farmácia Perto de Você", uma “Farmácia
Móvel".
O Projeto de Lei ora analisado, em cotejo com as disposições
do artigo 66, inciso III, da Constituição Estadual - aplicável analogicamente ao
Prefeito -, configura a ocorrência de usurpação de competência legislativa,
eis que a aludida norma trata de matéria afeta à estrutura administrativa.
À vista de que o projeto de lei visa à autorização para criação
de “Farmácia Móvel", verifica-se que, para sua consecução, exigirá não só a
reorganização/expansão dos serviços públicos municipais nesta seara, mas a
própria criação dos encargos respectivos, geradores de aumento na despesa
prevista ou, no mínimo, provocadores de realocações dos recursos
orçamentários.
Desta forma, o projeto de lei em comento violou o princípio da
autonomia e independência dos Poderes Municipais, extrapolando as suas
atribuições, caracterizando ingerência do Legislativo Municipal em matéria
privativa do Executivo.
O Poder Legislativo delibera e atua com caráter regulatório,
genérico e abstrato, e o Poder Executivo consubstancia os mandamentos da
norma legislativa em atos específicos e concretos de administração.
Assim, O projeto de lei ora analisado contém vício insanável de
inconstitucionalidade, porquanto viola o regime de separação e
independência dos poderes.
Nestes termos, o e. TJRS já julgou casos análogos: DA
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*onulias »
Se
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ADIN. LEI MUNICIPAL, VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA DE
NATUREZA ADMINISTRATIVA. INCIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO.
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES.
Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa,
a Lei Municipal que toma obrigatório o uso e fornecimento
preferencial de medicamentos genéricos no âmbito da saúde
pública, determinando condutas administrativas próprias do
Executivo, em afronta ao princípio da independência entre os
poderes. JULGARAM PROCEDENTE, UNÂNIME. (TJ/RS, Tribunal
Pleno, Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70019105667,
rel, Des. Luiz Felipe Brasil Santos, j. 13-08-2007)
Observa-se, portanto, que a matéria do PL n. 2167/2025 insere-
se naquelas matérias cuja iniciativa recai privativamente para o Chefe do
Poder Executivo, ao passo que dispõe acerca da estrutura administrativa, que
cabe ao Poder Executivo.
Na oportunidade, vale ainda frisar que o referido projeto de lei
segue padecendo de inconstitucionalidade ainda que apenas “autorize” o
poder público a criar o programa. Para além da discussão acerca da
existência ou não de obrigação de cumprimento! no referido PL, é certo que a
Constituição e as normas correlatas não mencionam que a iniciativa privativa
do Chefe do Poder Executivo restringe-se às leis impositivas.
Dessa forma, qualquer projeto que viole o disposto no art. 61,
81º, da Constituição, como os projetos autorizativos é inconstitucional,
obrigando ou não o Poder Executivo.
Sobre o tema, Sérgio Resende de Barros, ensina brilhantemente
que:
“(...) insistente na pratica legislativa brasileira, a lei! autorizativa
constitui um expediente, usado por parlamentares, para
granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços
em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em
geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de 'leis',
passam eles, de autores do projeto de lei, a coautores da obra
ou serviço autorizado.
Os constituintes consideraram tais obras e serviços como
estranhos aos legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa
parlamentar das leis. Para compensar essa perda, realmente
1 O artigo 7º do referido projeto de Lei “autoriza” o Poder Executivo a regulamentar a lei,
contudo, concede-lhe o prazo de 90 dias para tanto.
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exagerada, surgiu lei! autorizativa, praticada cada vez mais
exageradamente.
Autorizativa é a lei! que - por não poder determinar - limita-se a
autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão
autorizados pela Constituição, pois estão dentro da
competência constitucional desse Poder.
O texto da 'lei' começa por uma expressão que se tornou
padrão: 'Fica o Poder Executivo autorizado a”. O objeto da
autorização - por já ser de competência constitucional do
Executivo - não poderia ser 'determinado, mas é apenas
'autorizado' pelo Legislativo. Tais leis, óbvio, são sempre de
iniciativa parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo
se autorizar a si próprio,
muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas
constituem um vício patente". (Leis Autorizativas. Revista da
Instituição Toledo de Ensino, agosto a novembro de 2000,
Bauru, p. 262).
Nesse sentido, não obstante, o fato de o projeto ser
autorizativo não afasta o vício de iniciativa, havendo usurpação da
competência legislativa do Chefe do Poder Executivo, sendo este o
entendimento do Supremo Tribunal Federal, como se observa:
Ação Direta de Inconstitucionalidade - Lei nº 1.595/2011
editada pelo Estado do Amapá - Diploma Legislativo de
caráter autorizativo que, embora veiculador de matérias
submetidas, em tema de processo de formação das leis, ao
exclusivo poder de instauração do chefe do Executivo,
resultou, não obstante, de iniciativa parlamentar - Servidor
público estadual - Regime jurídico - Remuneração - Lei Estadual
que “autoriza o poder executivo a realinhar o subsídio dos
servidores agentes e oficiais de polícia Civil do Estado do
Amapá" - Usurpação do poder de iniciativa reservado ao
Governador do Estado - Ofensa ao princípio constitucional da
separação de poderes - Inconstitucionalidade formal -
Reafirmação da jurisprudência consolidada pelo Supremo
Tribunal Federal - precedentes - parecer da procuradoria-geral
da república pela inconstitucionalidade - Ação Direta julgada
procedente.
(Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.724/AP - Rel. Min.
Celso de Mello - 01/08/2018) j
A autorização legislativa não se confunde com lei autorizativa,
devendo aquela primar pela observância da reserva de iniciativa.
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”. 7—
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Ainda que a lei contenha autorização (lei autorizativa) ou
permissão (norma permissiva), padece de inconstitucionalidade. Em essência,
houve invasão manifesta da gestão pública, assunto da alçada exclusiva do
Chefe do Poder Executivo, violando sua prerrogativa de análise da
conveniência e da oportunidade das providências previstas na lei.
Além disso, os projetos de lei autorizativos de iniciativa
parlamentar são injurídicos, na medida em que não veiculam norma a ser
cumprida por outrem, mas mera faculdade (não solicitada por quem de
direito) que pode ou não ser exercida por quem a recebe.
REALE esclarece o sentido de lei:
Lei, no sentido técnico desta palavra, só existe quando a
norma escrita é constitutiva de direito, ou, esclarecendo
melhor, quando ela introduz algo de novo com caráter
obrigatório no sistema jurídico em vigor, disciplinando
comportamentos individuais ou atividades públicas.
Nesse quadro, somente a lei, em seu sentido próprio, é capaz
de inovar no Direito já existente, isto é, de conferir, de maneira
originária, pelo simples ato de sua publicação e vigência,
direitos e deveres a que todos devemos respeito.'2
No âmbito da Câmara de Vereadores, o instrumento
regimental adequado para se fazer sugestões ao Poder Executivo, como as
que resultam dos projetos autorizativos examinados, é a indicação,
disciplinada no art. 24, 8 3º do Regimento Interno da Casa, estabelecendo
que considera-se Indicação a proposição em que o Vereador sugere ao
Poder Executivo, órgãos ou autoridades do Município medidas de interesse
público.
Portanto, o Projeto de Lei que procura criar, a pretexto de ser
meramente autorizativa, obrigações e deveres para a Administração
Municipal, o que redunda em vício de iniciativa e usurpação de competência FA
do Poder Executivo. Ademais, a Administração Pública não necessita de
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” ae aed
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autorização para desempenhar funções das quais já está imbuída por força
de mandamentos legais.
Noutro giro, impende ainda asseverar sobre a
inconstitucionalidade do artigo 7º do referido projeto de Lei. É pacífica a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que "a tentativa do
Poder Legislativo de impor prazo ao Poder Executivo quanto ao dever
regulamentar que lhe é originalmente atribuído pelo texto constitucional sem
qualquer restrição temporal, viola o art. 2º da Constituição” (ADI 4727,
Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal
Pleno, julgado em 23-02-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-04-
2023 PUBLIC 28-04-2023).
Na sequência, aborda-se outra questão posta na presente
consulta: “Se Projeto de lei nº2167/2025 gera impacto orçamentário?”
Parece lógico concluir que haverá um incremento de custos
com a expansão de um serviço público, havendo necessidade de um
profissional farmacêutico durante todo o horário de funcionamento da
unidade móvel, bem como a aquisição e/ou adaptação de veículo
adequado para estocagem, armazenamento e dispensaçao dos
medicamentos e guarda dos documentos relativos ao processo de
dispensação, conforme normas regulamentares citadas acima, não tendo sido
indicada a fonte de custeio.
Há a criação de despesa obrigatória desacompanhada de
prévia estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente da
medida, conforme exigência do artigo 113 do ADCT da Constituição Federal,
não sendo suficiente a genérica previsão do artigo 5º da Lei em estudo, no
sentido de que "as despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de
dotações orçamentárias próprias e suplementares se necessário". A
Conclusão
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Diante de todo o exposto, considerando os questionamentos
propostos, conclui que:
1 - Para o primeiro questionamento: Se o Poder Legislativo
pode iniciar tal matéria legislativa?”
Não, o poder legislativo não pode iniciar tal matéria, pois há
vicio formal de iniciativa no referido projeto de lei;
2 - para o segundo questionamento: Se Projeto de lei
nº2164/2025 gera impacto orçamentário?”
Sim, certamente haverá um incremento de custos nas
construções/reformas de prédios públicos, o que gera impacto orçamentário
sem indicação da respectiva fonte de custeio e desacompanhada de prévia
estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente da medida.
É o parecer, sem embfyrgos de outras opiniões.
visconde do Rio! Brand MG, aos 26 de fevereiro de 2025.
HAD
Sérgio Léóriardo da Silva
Advogado
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