materia nº 3/2025

CÂMARA MUNICIPAL DE VISCONDE DO RIO BRANCO
ESTADO DE MINAS GERAIS
Recebemos
PARECER JURÍDICO Em EX E,
Assinatura:
Relatório
Trata de solicitação de parecer jurídico encaminhado pela
Presidência a partir de pedido do Vereador Presidente da Comissão LJRF
Robson-Nei Renier Capobiango, acerca do Projeto de Lei n. 2168/2025 que
“Institui o Programa Municipal de Lote de Moradia para Servidores Públicos do
Município de Visconde do Rio Branco e outras providências.”.
O consulente formula as seguintes questões:
- Se o Poder Legislativo pode iniciar tal matéria legislativa?
- Se Projeto de lei nº2168/2025 gera impacto orçamentário?
É o relato. Passa-se a fundamentação.
Fundamentos
A Constituição Federal de 1988, com base na tripartição dos
Poderes, disciplina a iniciativa parlamentar a partir do seu art. 61, que prevê:
“A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos $
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na
forma e nos casos previstos nesta Constituição." Assim, embora a função
legislativa tenha sido entregue ao Poder Legislativo, a Constituição Brasileira
conferiu o poder de iniciativa a autoridades do Executivo, do Judiciário, do MP
e, inclusive, aos cidadãos diretamente.
Por ser norma genérica que atribui, indistintamente, o poder de Es/ 1
iniciativa para a deflagração do processo legislativo a várias autoridades, a
doutrina a nomeia de “iniciativa comum" ou “iniciativa concorrente”,
constituindo-se como regra a ser observada em todos os âmbitos da
Federação, com base no princípio da simetria. O 81º do artigo 61, por sua vez; |
apresenta os casos em que o poder de iniciativa é privativo do Chefe do
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Executivo, para que se mantenha a harmonia e a independência entre os
Poderes. Ou seja, o objetivo real da restrição imposta no 81º é a segurança do
sistema de tripartição dos poderes constitucionais, de modo a que não haja
interferências indevidas de um Poder sobre o outro.
Assim, dispõe o mencionado artigo 61, 8 1º, da CF/88:
Ar. 61. 8 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
|-fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
Il- disponham sobre:
q a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
' administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública
da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento
de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
transferência para a reserva. (incluída pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)
A Constituição do Estado de Minas Gerais, observando o
preceituado pela Constituição da República, dispôs em seu art. 66, II, que:
Art. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de outras
previstas nesta Constituição: (...)
Ill - do Governador do Estado:
a) a fixação e a modificação dos efetivos da Polícia Militar e
do Corpo de Bombeiros Militar; (Alínea com redação dada
pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 39, de 2/6/1999.)
b) a criação de cargo e função públicos da administração
direta, autárquica e fundacional e a fixação da respectiva
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remuneração, observados os parâmetros da Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
c) o sistema de proteção social dos militares, o regime de
previdência e o regime jurídico único dos servidores públicos
da administração direta, autárquica e fundacional, incluídos o
provimento de cargo e a estabilidade; (Alínea com redação
dada pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 104, de
14/9/2020.)
d) o quadro de empregos das empresas públicas, sociedades
de economia mista e demais entidades sob controle direto ou
indireto do Estado; (Alínea declarada inconstitucional nos autos
da ADI 4.844. Acórdão publicado no Diário da Justiça
Eletrônico em 23/3/2021. Trânsito em julgado em 31/3/2021.)
e) a criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado,
órgão autônomo e entidade da administração indireta;
f) a organização da Advocacia do Estado, da Defensoria E
Pública, da Polícia Civil, da Polícia Militar e dos demais órgãos
da Administração Pública, respeitada a competência
normativa da União; b)
9) os planos plurianvais;
h) as diretrizes orçamentárias;
i) os orçamentos anuais; (...)
Por sua vez, a Lei Orgânica do Município de Visconde sobre a
“a
competência privativa do Executivo dispõe da seguinte forma:
em
Art. 55 - Compete privativamente ao Prefeito Municipal a
iniciativa das leis que versem sobre:
|- regime jurídico dos servidores;
Il - criação de cargos, empregos e funções na administração
direta e autárquica do Município, ou aumento de sua
remuneração;
Ill - orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano plurianual, 2
organização administrativa, matéria tributária e serviços |
públicos; À
Iv - criação, estruturação, e atribuições dos órgãos da
Administração do Município. (...)
Art. 73 - Compete privativamente ao Prefeito: (...)
HI — iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos
nesta Lei Orgânica; (...)
VI - enviar à Câmara Municipal o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual do Município; A
VIl - dispor sobre a organização e o funcionamento da
administração Municipal, na forma da lei; (...)
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Das disposições normativas aludidas pode-se extrair o seguinte
entendimento: a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, em
regra, é comum (concorrente). A iniciativa privativa (exclusiva), por se tratar
de regra de direito estrito, deve ser interpretado restritivamente, conforme
posicionamento pacificado na jurisprudência e doutrina. Assim, as matérias de
iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo estão elencadas num rol
taxativo do texto constitucional.
Resta, portanto, identificar se a matéria regulada pela
proposição sob análise encontra-se inserida na gama de matérias que
pertencem à iniciativa legislativa privativa do Executivo. Com isso, responde-
se, inicialmente, ao primeiro questionamento proposto, qual seja: “Se o Poder
Legislativo pode iniciar tal matéria legislativa?”
No presente caso, vê-se que a aludida norma municipal objeto
desta ação estabelece obrigação ao Poder Público consistente na criação de
programa municipal de lote de moradia para servidores públicos.
O Projeto de Lei ora analisado, em cotejo com as disposições
do artigo 66, inciso Ill, da Constituição Estadual - aplicável analogicamente ao
Prefeito -, configura a ocorrência de usurpação de competência legislativa,
eis que a aludida norma trata de matéria afeta à estrutura administrativa.
A referida matéria desbordou os limites da competência
legislativa, na medida em que instituiu programa de doação de lotes a
servidores públicos.
Destarte, a exigência ao Poder Público de promover o referido
programa habitacional configura indevida ingerência do Poder Legislativo no
âmbito de atuação reservada, implicando ofensa ao princípio constitucional
da reserva da administração.
É bem verdade que se mostra louvável a intenção do Poder
Legislativo Municipal ao propor lei desta natureza, porém é imprescindível que
sejam observadas as normas relativas ao processo legislativo, sob pena de
violação a separação e independência dos Poderes.
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É da competência privativa do Chefe do Executivo a iniciativa
de projetos de lei que versem sobre bens públicos, em razão da natureza da
função administrativa, que constitucionalmente lhe é reservada.
Merece transcrição a lição do saudoso Mestre HELY LOPES
MEIRELLES:
"A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa,
isto é, a de regular a administração do Município e a conduta
dos munícipes no afeto aos interesses locais. A Câmara não
administra o Município; estabelece apenas normas de
administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe,
unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o
funcionalismo da Prefeitura; edita somente preceitos para a
sua organização e direção” (in Direito Municipal Brasileiro,
Malheiros Editores, São Paulo, 12º ed., 1999, p. 576/577)
Assim sendo, tanto para a alienação de um bem público, !
como para a sua utilização (destinação), essa iniciativa pertence tão somente '
ao Poder Executivo. :
Em se tratando de bens públicos, a jurisprudência já sufragou -
este entendimento, tendo declarado a inconstitucionalidade formal de leis Ê
violadoras da iniciativa exclusiva do Poder Executivo: -
EMENTA: <AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EDIÇÃO
DE LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO QUE TRATA DE
MATÉRIA DE ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. E]
PRERROGATIVA DO PREFEITO, Revela-se inconstitucional a lei
municipal de iniciativa da Casa Legislativa que trate de 3
matéria reservada à iniciativa do Poder Executivo, implicando
subtração de competência legislativa e afronta ao princípio da
harmonia e independência dos Poderes. Patenteado o vício de
iniciativa, é de declarar-se a inconstitucionalidade do referido
diploma legal (Lei Municipal nº 3.329/2012)
AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1,0000.12.131902-4/000 - COMARCA
DE CARATINGA - REQUERENTE(S): PREFEITO MUNICIPAL DE
CARATINGA - REQUERIDO(A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE
CARATINGA Á.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 464,
DE 10.01.1994. DESAFETAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA. VÍCIO DE
INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA.
EFEITOS EX TUNC. Compete privativamente ao Governador do
Distrito Federal a iniciativa de leis que disponham sobre o uso, a
desafetação e a destinação dos bens públicos do Distrito
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Federal. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de
iniciativa, a Lei n.º 464/1994, de iniciativa de parlamentar, que
desafeta área localizada na Região Administrativa do
Cruzeiro/DF. (Tribunal de Justiça do Distrito Federal, Pleno, j. em
13/10/2009, Relatora Des. Carmelita Brasil)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº. 2.587/2018
DO MUNICÍPIO DE NOVA SERRANA - REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA, APÓS A REINCORPORAÇÃO AO PATRIMÔNIO
PÚBLICO MUNICIPAL, DE BENS QUE HOUVERAM SIDO OBJETO DE
DOAÇÃO CONDICIONAL - QUESTÃO TIPICAMENTE
ADMINISTRATIVA - INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO - VÍCIO DE INICIATIVA - ARTIGO 90, INCISO XIV, E 165,
PARÁGRAFO 1º, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS - VIOLAÇÃO - INCONSTITUCIONALIDADE -
PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
- Deve ser declarada a inconstitucionalidade da lei nº.
2.587/2018 do Município de Nova Serrana, tendo em vista que
a iniciativa de tal lei foi de membro do Poder Legislativo
Municipal, sendo certo que esta norma trata de matéria
referente à regularização fundiária, após a reincorporação ao
patrimônio público municipal, de bens que houveram sido
objeto de doação condicional, e mediante alienação a titulo
gratuito de bens públicos a pessoas carentes, cuja iniciativa,
por envolver questão tipicamente administrativa, é privativa do
Chefe do Poder Executivo. (TIMG - Ação Direta Inconst
1.0000.18.114365-2/000, Relator(a): Des.(a) Moreira Diniz ,
ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 02/08/2019, publicação da
súmula em 06/08/2019)
Observa-se, portanto, que a matéria do PL n. 2168/2025 insere-
se naquelas matérias cuja iniciativa recai privativamente para o Chefe do
Poder Executivo, ao passo que dispõe acerca da estrutura administrativa, que
cabe ao Poder Executivo.
Noutro norte, o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal
estabelece que "ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações”.
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Já o artigo 22, inciso XXVII, atribui à União a competência para
legislar sobre "normas gerais de licitação e contratação, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, 8 1º, III.
Com efeito, desincumbindo-se da tarefa de estabelecer
normas gerais sobre licitação, o legislador federal editou a lei 8.666/1993 e,
mais recentemente, a lei 14.133/2021, sendo que ambas subordinam a
alienação de bens da Administração Pública à existência de interesse público
devidamente justificado, de prévia avaliação e, quando imóveis, de
autorização legislativa e licitação na modalidade de concorrência.
Art.76. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente
justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às
seguintes normas:
| - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às
autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e
dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a
realização de licitação nos casos de:
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de
direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis
residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em
programas de habitação ou de regularização fundiária de
interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da
Administração Pública;
Conquanto a aplicação dos dispositivos tenha sido restringida
ao âmbito federal, pelo entendimento firmado em julgado do STF (ADI 927
MC), eles ainda servem de parâmetro para análise no ponto ora em debate,
porque, ao tempo da concessão da medida cautelar - ora prejudicada pela
extinção monocrática do processo (14/04/2023) - fora suspensa tão somente a
expressão "permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da
administração pública, de qualquer esfera de governo", referente às doações,
mas sem alcance daquelas destinadas a programas sociais de moradia.
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A necessidade de avaliação prévia encontra-se preconizada
no indicado artigo 76, caput, da nova Lei de Licitações, sendo que não há no
PL indicativo do local a ser implementado o programa habitacional e,
portanto, inexiste avaliação prévia.
Lado outro, salvo melhor juízo, o projeto de lei também afronta
princípios fundamentais da administração pública, como a impessoalidade e
a isonomia, previstos no artigo 37 da Constituição Federal.
O princípio da impessoalidade impõe que a atuação do Poder
Público seja orientada pelo interesse coletivo, sem favorecer determinados
grupos específicos. A proposta, ao destinar bens públicos exclusivamente para
servidores municipais, estabelece privilégio incompatível com a gestão pública
equitativa.
Além disso, há violação ao princípio da isonomia (artigo 5º da
Constituição Federal), pois o projeto cria benefício habitacional apenas para
servidores, excluindo outros cidadãos em situação similar de vulnerabilidade. A
concessão de benefícios públicos deve observar critérios objetivos e universais,
evitando discriminações indevidas.
Na sequência, aborda-se outra questão posta na presente
consulta: “Se Projeto de lei nº2168/2025 gera impacto orçamentário?”
Parece lógico concluir que haverá um incremento de custos
em eventual execução do contido no referido PL, havendo necessidade do
Poder Executivo adquirir e dispor de bens imóveis e toda uma infra-estrutura
mínima exigida por lei, não tendo sido indicada a fonte de custeio.
Há a criação de despesa obrigatória desacompanhada de
prévia estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente da
medida, conforme exigência do artigo 113 do ADCT da Constituição Federal,
não sendo suficiente a genérica previsão do artigo 5º da Lei em estudo, no
sentido de que "as despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de
dotações orçamentárias próprias e suplementares se necessário".
Por fim, importante pontuar a existência de legislação
municipal com conteúdo semelhante ao presente PL, vale dizer, Lei n.
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1657/2023, que dispõe sobre a política habitacional de interesse social do
Município de Visconde do Rio Branco.
Conclusão
Diante de todo o exposto, considerando os questionamentos
propostos, conclui que:
1 - Para o primeiro questionamento: Se o Poder Legislativo
pode iniciar tal matéria legislativa?”
Não, o poder legislativo não pode iniciar tal matéria, pois há
vicio formal de iniciativa no referido projeto de lei;
2 - para o segundo questionamento: Se Projeto de lei
nº2164/2025 gera impacto orçamentário?”
Sim, certamente haverá um incremento de custos nas
construções/reformas de prédios públicos, o que gera impacto orçamentário
sem indicação da respectiva fonte de custeio e desacompanhada de prévia
estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente da medida.
É o parecer, sem embargos de outras opiniões.
Visconde do Rio Rranc G, aos 26 de fevereiro de 2025.
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