Aracruz/ES, 30 de junho de 2021.
EXMº SR. PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ARACRUZ
EXCELENTÍSSIMOS VEREADORES
Venho comunicar a Vossas Excelências, nos termos do § 1º, do artigo 33, da Lei Orgânica do Município de Aracruz, que decidi VETAR INTEGRALMENTE a Emenda Modificativa nº 23/2021 ao Projeto de Lei nº 023/2021, que dispõe sobre Ação Governamental para garantir a efetiva continuidade do Programa de Inovação Educação Conectada no âmbito da Secretaria Municipal de Educação, de autoria dos Vereadores Leandro Rodrigues Pereira e Vilson Jaguareté, haja vistavislumbrar a incidência da inconstitucionalidade formal por vício quanto à regra inserta da alínea “b”, do inciso II, do artigo 61, da Constituição Federal, assim como a incidência da inconstitucionalidade formal por vício quanto à iniciativa, na forma do art. 30, P.U, II e IV da Lei Orgânica do Município de Aracruz e art. 20 c/c art. 63, parágrafo único, inc. VI, da Constituição do Estado do Espírito Santo, conforme exposição a seguir.
R A Z Õ E S D O V E T O
I – RELATÓRIO
Trata-se do Projeto de Lei nº 023/2021, que dispõe sobre a regulamentação, no âmbito municipal, de programa que disponibiliza verbas para a compra de material de informática por professores da Rede Municipal, bem como institui auxílio destinado ao pagamento de internet banda larga para a utilização desses profissionais, criando obrigações ao Poder Executivo no que se refere aos seus aspectos para que haja a sanção ou veto.
Insta ressaltar que a Emenda Modificativa n° 23/2021 tenciona alargar as regras de elegibilidade do programa proposto para os profissionais em licença com vencimentos, que seriam incluídos para fins de recebimento da quantia que se pretende repassar, embora não estejam no exercício de suas atribuições docentes junto ao Município.
É o breve relatório.
II – DAS RAZÕES DO VETO JURÍDICO
Inicialmente, louva-se a iniciativa da criação do “Programa Conectar Professor” para incentivar os estudos pelos alunos da rede pública de ensino, aliado ao processo ensino-aprendizagem, sendo utilizadas as mais variadas ferramentas como as redes sociais, plataformas de streaming (Google Meet, Zoom, Cisco Webex etc), aplicativos de mensagem (WhatsApp, Telegram etc.), entre outras formas de contato à distância, de modo a possibilitar a integração do estudante.
Apesar disso, não se pode descurar da análise técnico-jurídica das Emendas aos Projetos de Lei aprovadas pelas ilustres Vereadoras e Vereadores da Câmara Municipal de Aracruz/ES.
Como de conhecimento comezinho, a elevação de um Projeto de Lei ao patamar de Lei Municipal passa necessariamente pela verificação de dois requisitos no caso concreto, quais sejam, a constitucionalidade de seus termos e o interesse público na sua concretização.
Embora o Município tenha capacidade de auto-organização e dela decorra a Lei Orgânica Municipal, não se pode olvidar o princípio da simetria constitucional, que postula a existência de uma relação simétrica entre as normas jurídicas da Constituição Federal e da Constituição Estadual, sujeitando-se aos limites estabelecidos pela própria Constituição Federal, o que também se aplica no âmbito Municipal. Ademais, é imperioso lembrar do princípio da independência dos poderes previsto na Constituição Federal de 1988, o qual impede que haja interferência nas atribuições do Legislativo no Executivo e vice-versa.
A questão é importante quanto ao tema em liça porque o princípio da simetria é expresso no art. 20 da Constituição do Estado do Espírito Santo, no que concerne à necessidade de observância, pelos Municípios, do que consta no art. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e no art. 91, I e V, da Carta Estadual:
Art. 20. O Município rege-se por sua lei orgânica e leis que adotar, observados os princípios da Constituição Federal e os desta Constituição.
Art. 63 […]
Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: […]
III – organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo; […]
VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo; […]
Art. 91. Compete privativamente ao Governador do Estado:
I – exercer, com auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual; […]
V – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; […]
Acrescente-se ainda, que, em razão da necessária simetria, consta expressamente na Lei Orgânica Municipal de Aracruz, em seu o art. 30, inc. II e IV. Vejamos:
Art. 30. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara Municipal, ao Prefeito e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta lei.
Parágrafo Único – São de iniciativa privativa do Prefeito Municipal as leis que disponham sobre: […].
II – organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração; […].
IV – criação e atribuições das Secretarias Municipais e Órgãos do Poder Executivo.
Com efeito, esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência do STF no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a Lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria afeta ao Chefe do Poder Executivo.
Nesse sentido, anote-se:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DE CONSELHO ESTADUAL DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO SANGUE - COFISAN, ÓRGÃO AUXILIAR DA SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. I - Projeto de lei que visa a criação e estruturação de órgão da administração pública: iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e, CR/88). Princípio da simetria. II - Precedentes do STF. III - Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual paulista 9.080/95” (ADI nº 1.275/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 08/06/07).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.835/2001 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INCLUSÃO DOS NOMES DE PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS INADIMPLENTES NO SERASA, CADIN E SPC. ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. INICIATIVA DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. A lei 6.835/2001, de iniciativa da Mesa da Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo, cria nova atribuição à Secretaria de Fazenda Estadual, órgão integrante do Poder Executivo daquele Estado. À luz do princípio da simetria, são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual as leis que versem sobre a organização administrativa do Estado, podendo a questão referente à organização e funcionamento da Administração Estadual, quando não importar aumento de despesa, ser regulamentada por meio de Decreto do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e, e art. 84, VI, a da Constituição federal). Inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa da lei ora atacada” (ADI nº 2.857/ES, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 30/11/07- grifo nosso).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10539/00. DELEGACIA DE ENSINO. DENOMINAÇÃO E ATRIBUIÇÕES. ALTERAÇÃO. COMPETÊNCIA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SIMETRIA. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-MEMBROS. VETO. REJEIÇÃO E PROMULGAÇÃO DA LEI. VÍCIO FORMAL: MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. 1. Delegacia de ensino. Alteração da denominação e das atribuições da entidade. Iniciativa de lei pela Assembléia Legislativa. Impossibilidade. Competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo sobre matérias pertinentes à Administração Pública (CF/88, artigo 61, § 1º, II, "e"). Observância pelos estados-membros às disposições da Constituição Federal, em razão da simetria. Vício de iniciativa. 2. Alteração da denominação e das atribuições do órgão da Administração Pública. Lei oriunda de projeto da Assembléia Legislativa. Veto do Governador do Estado, sua rejeição e a promulgação da lei. Subsistência do atentado à competência reservada ao Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. Vício formal insanável, que não se convalida. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10539, de 13 de abril de 2000, do Estado de São Paulo” (ADI nº 2.417/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 5/12/03).
In casu, no que diz respeito à constitucionalidade, registro que o Projeto de Lei n° 023/2021, ao tratar de transferência financeira com a finalidade de melhorar o acessos dos professores da rede municipal à internet, incrementando em disponibilização dos serviços públicos de educação de maneira digital, adentra de forma patente em matérias cuja competência de autoria legislativa pertence exclusivamente ao Alcaide.
Diante disso, em sendo a matéria tratada na minuta de Projeto de Lei de iniciativa exclusiva do Prefeito, considerando que a proposta é de autoria do Chefe do Poder Executivo, imperioso que se reconheça a existência de inconstitucionalidade na edição de Emendas de autoria parlamentar que aumentem os gastos previstos no Projeto original.
De fato, é entendimento consolidado na doutrina e jurisprudência a reserva de iniciativa do Prefeito Municipal, em âmbito local, para propor medidas administrativas que imponham novas ações administrativas geradoras de gastos ao erário, de forma que por corolário, também não podem advir de Emendas parlamentares modificações que ampliem os gastos originalmente propostos, mormente quando não se indica a fonte de custeio de tal majoração.
É o que dispõe o art. 63, I, da Constituição Federal do Brasil, em determinação que, por simetria, deve também ser observada no processo legislativo municipal:
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;
Nesse sentido, é o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, conforme se colhe do seguinte julgado:
Norma que rege o regime jurídico de servidor público. Iniciativa privativa do chefe do Executivo. Alegação de inconstitucionalidade dessa regra, ante a emenda da Câmara de Vereadores, que reduziu o tempo mínimo de exercício de quinze para doze anos. Entendimento consolidado desta Corte no sentido de ser permitido a parlamentares apresentar emendas a projeto de iniciativa privativa do Executivo, desde que não causem aumento dedespesas (art. 61, § 1º, a e c, c/c art. 63, I, todos da CF/1988). Inaplicabilidade ao caso concreto. Se a norma impugnada for retirada do mundo jurídico, desaparecerá qualquer limite para a concessão da complementação de aposentadoria, acarretando grande prejuízo às finanças do Município. [RE 274.383, rel. min. Ellen Gracie, j. 29-3-2005, 2ª T, DJ de 22-4-2005.]
Ocorre que a Emenda proposta e aprovada, ao tencionar promover a possibilidade indiscriminada de que profissionais que se encontram em gozo de licenças com vencimento sejam elegíveis para o programa, certamente trará impactos financeiros significativos para a consecução do objetivo final, que é a concessão de equipamentos de informática a todos os professores em atividade na rede municipal, sendo certo que os valores calculados para o dispêndio inicial abrangem apenas os servidores em atividade.
Com efeito, é evidente que, com a elegibilidade de profissionais que se encontram em gozo de licenças com vencimento não prevista originalmente, aumentariam significativamente os gastos com o programa.
A Emenda proposta, portanto, não atende ao requisito da constitucionalidade quanto à iniciativa.
Feito esse registro, entende-se a Emenda Parlamentar já mencionada inconstitucional por vício de iniciativa, tendo em vista a impossibilidade de que os Vereadores apresentem modificações ao Projeto que importem em aumento de despesa, quando se trata de matéria de iniciativa exclusiva do Executivo.
No que diz respeito ao outro polo dessa avaliação, qual seja, a verificação do interesse público na transformação do Projeto em Lei Municipal, tem-se que dessa exigência também carecem a proposição de Emenda ao Projeto original acima enumerada, uma vez que, conforme declinado pela Secretaria de Educação em sua manifestação, a mudança almejada descaracteriza a proposta inicial do Projeto.
Acerca disso, cabe trazer à baila a redação da Emenda Modificadora n° 23/2021, senão vejamos: “O Parágrafo único do Artigo 6º do Projeto de Lei n° 023/2021 passa a viger com a seguinte redação: Art. 6º […] Parágrafo único. Os profissionais que estiverem em gozo de licenças com vencimento, incluídas as licenças para tratamento de saúde, são elegíveis para esta ação governamental.”
Como se colhe do seu texto literal, a motivação da Proposição Legislativa, e do vultuoso investimento feito pelo Município é proporcionar a utilização de instrumentos eficientes de informática e acessibilidade à internet por professores da rede pública municipal em razão do serviço, sendo certo que não se trata de doação às pessoas físicas, mas de proporcionar meios materiais para a realização remota de serviços públicos, não havendo sentido em proporcionar tais possibilidade a servidores fora da atividade.
Todavia, ao abrir a possibilidade indiscriminada de que profissionais que se encontram em gozo de licenças com vencimento sejam elegíveis, se desfigura o objeto da Ação Governamental, uma vez que a ideia central desta ação é a melhoria da oferta de educação aos estudantes, apoiando a universalização do acesso à internet e fomentando o uso pedagógico de tecnologias digitais na educação básica de profissionais que estão em atuação efetiva.
Da mesma forma também não contempla o objetivo da política pública de que aqui se trata a possibilidade de que seja concedido aos professores licenciados o repasse da verba para aquisição dos equipamentos, tendo em vista que, não estando em efetivo exercício o servidor, não subsistem razões para a aquisição do material de apoio a seu trabalho.
Portanto, resta demonstrada a inconstitucionalidade e a ausência de interesse público na sanção da Emenda Modificativa nº 23/2021, dada a ausência de consonância entre a mudança formulada e o objetivo da ação governamental instituída pela norma, a fim de que os equipamentos adquiridos por meio da “Ação Conectar Professor” sejam utilizados tão somente para a finalidade pública a que se destinam, bem como venham a integrar o patrimônio público, não particular Considerando, ainda, a violação do artigo 61, da Constituição Federal, e em consonância e simetria, do inciso III e IV, do inciso I, do artigo 63, da Constituição Estadual, e dos incisos I e II do Parágrafo único, do artigo 30 da Lei Orgânica deste Município, por se tratar de matéria cuja iniciativa é privativa do Prefeito Municipal.
Destarte, em que pesem as melhores intenções encampadas pelo parlamentar proponente, é indisfarçável a ausência de constitucionalidade e de interesse público na elevação da mencionada Emenda ao nível de Lei Municipal, tendo em vista as razões declinadas que demonstram a sua impertinência em relação aos objetivos da “Ação Conectar Professor” bem como aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e às regras de competência e iniciativa legiferante.
III – CONCLUSÃO
Ante o exposto, pelas razões acima expostas e por decorrência do princípio da legalidade, bem como dos preceitos da constitucionalidade, aos quais a Administração Pública encontra-se submetida, resta demonstrada a ilegalidade e ausência do interesse público necessário da Emenda Modificativa n° 23/2021 aprovado pela Câmara Municipal de Vereadores de Aracruz/ES, por vislumbrar a violação do artigo 61, da Constituição Federal, e em consonância e simetria, do inciso III e IV, do parágrafo único, do artigo 63, I, da Constituição Estadual, e dos incisos I e II do Parágrafo único, do artigo 30 da Lei Orgânica deste Município, razões que fundamentam a presente decisão pelo VETO integral da Emenda Modificativa n° 23/2021.
Aracruz-ES, 30 de junho de 2021.
Luiz carlos coutinho
Prefeito Municipal