materia nº 44/2011

Prefeitura Municipal de Domingos Martins
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
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MENSAGEM DE VETO PARCIAL
MENSAGEM Nº 44, DE 20 DE SETEMBRO DE 2011.
A Sua Excelência o Senhor
EDUARDO JOSÉ RAMOS
Presidente da Câmara Municipal
Domingos Martins – ES
Cumpro o dever de levar ao conhecimento de Vossa Excelência, para os devidos fins, que, nos
termos do art. 43, parágrafo 1º da Lei Orgânica do Município de Domingos Martins vetei
parcialmente o Projeto de Lei nº 03/2011 aprovado por essa nobre Casa de Leis, conforme
Autógrafo nº 45/2011 por entendê-lo inconstitucional e contrário ao interesse público, pelas
razões a seguir expostas.
RAZÕES DO VETO
O Projeto de Lei nº 03/2011 teve origem na reunião realizada pelo Consórcio Público da
Região Sudoeste Serrana – CIM PEDRA AZUL/ES, ocorrida em 14/12/2010 cujo principal
objetivo foi deliberar e aprovar o ingresso do Município de IRUPI no Consorcio Público da
Região Sudoeste Serrana - CIM PEDRA AZUL/ES, além do que foram tomadas outras decisões
de caráter administrativo e jurídico no sentido da modernização e atualização do Consórcio
visando à melhoria e agilidade do sistema.
Ocorre que essa colenda Casa de leis, evidentemente, dentro de suas prerrogativas legais,
entendeu de alterar alguns artigos que regulamentavam as decisões aprovadas em
assembléia geral por todos os consorciados, mas que infelizmente, atingiram aspectos legais
e constitucionais do sistema, na forma que é regulado pela legislação federal.
Analisadas pela Procuradoria Geral do Município as alterações propostas por essa Câmara
Municipal, entendeu a Procuradoria Geral do Município de submeter o assunto à análise da
Assessoria Jurídica do Consórcio, considerando, especialmente, a especificidade do tema e o
envolvimento dessa assessoria com todos os participantes do Consórcio.
Em razão da sugestão por mim acatada, o assunto foi submetido à análise da assessoria do
Consórcio e acolhida pela nossa Procuradoria em razão dos argumentos ali esposados que
transcrevo em todos os seus termos, a se seguir:
“PARECER CONSULTA 06/2011
PARECER CONSULTA SOBRE ALTERAÇÃO POR MEIO DE EMENDA MODIFICATIVA DE AUTORIA
DA MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE DOMINGOS MARTINS O
PROJETO DE LEI QUE AUTORIZA O INGRESSO DE IRUPI, TRANSFORMA A PESSOA JURÍDICA
SUPORTE DO CIM PEDRA AZUL/ES E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS
I) RELATÓRIO:
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Trata-se análise do Projeto de Lei nº 3, de 2011 (Autógrafo nº 45/2011 da Câmara Municipal
de Domingos Martins), que "Autoriza o ingresso de Irupi, transforma a Pessoa Jurídica
suporte do CIM Pedra Azul/ES e dá outras providências", Projeto de Lei aprovado pela Câmara
do Município de Domingos Martins que acresceu Emenda Modificativa de autoria da Mesa
Diretora.
É breve o relatório, passemos a opinar.
II) FUNDAMENTAÇÃO:
A Legalidade é um princípio constitucional arraigado no Art. 37 da Carta Magna, donde que
disciplina define os limites da Administração Pública. O Art. 5°, II, nos impõe de que ninguém
é obrigado a fazer nada se não em virtude de Lei.
O professor Damásio de Jesus, em sua obra sobre Direito Administrativo assim nos ensina
sobre este basilar conceito jurídico:
O princípio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois
qualquer ato da Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei.
Representa um limite para a atuação do Estado, visando à proteção do administrado
em relação ao abuso de poder.
O princípio em estudo apresenta um perfil diverso no campo do Direito Público e no
campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista o interesse privado, as
partes poderão fazer tudo o que a lei não proíbe; no Direito Público, diferentemente,
existe uma relação de subordinação perante a lei, ou seja, só se pode fazer o que a
lei expressamente autorizar.
Percebe-se, nas palavras do mestre, que para ser legal, em se tratando de Direito
Administrativo, necessário se faz de existir alguma lei que torne o procedimento legítimo, ou
seja, uma lei que autoriza a situação de existir.
A matéria dos Consórcios Públicos está regulamentada em legislação especial Lei
11.107/2005 e o Decreto 6.017/2008. Portanto são dessas legislações específicas que se
encontram os parâmetros para a criação, homologação, formação, alteração, organicidade,
etc. dos Consórcios Públicos.
Por definição do Art. 2º Inciso I, do Decreto 6.017/2008 consórcio público é: “pessoa jurídica
formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para
estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse
comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e
natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;”
Sendo assim, destacamos que os Consórcios Públicos tem já no seu conceito as relações de
cooperação federativa como princípio de constituição. Seria, portanto, impensável que um dos
entes federativos alterasse de forma unilateral por meio de Lei os ditames e parâmetros do
Consórcio definidos de forma colegiada.
Assim a Lei 11.107/2005 que traz em seu bojo as limitações do poder público em seu Art. 12,
vejamos o que se disciplina:
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Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de
instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os
entes consorciados.
Pois bem, neste artigo da legislação específica, encontra-se delimitado a função precípua de
cada membro da federação: quem tem a competência para “alterar” e quem tem a
competência para “ratificar”.
A competência para “alterar” o contrato de consórcio público é exclusivamente da Assembléia
Geral órgão máximo de deliberações no Consórcio Público – Art. 4º, IV da Lei 11.107/2005,
tendo em vista a necessidade de decisão colegiada que retrate o interesse e posição da
maioria dos municípios consorciados, e, pelo princípio democrático do modelo de gestão do
consórcio, os demais votos contrários submetem-se a decisão da maioria. O Consórcio Público
rege-se por meio da regra geral aplicada a todos os consorciados, conforme definido na
legislação pertinente. Se assim não fosse, não teríamos como manter a o modelo de
governança regional, pois cada município consorciado poderia ditar suas próprias regras e
exigir tratamento diferenciado dos demais.
Enquanto que a competência para a “ratificação” decorre do princípio da legalidade, sendo
função precípua do poder legislativo municipal (sistema dos checks and balances). Portanto, o
legislador ao dispor no Art. 12 da lei federal nº 11.107/2005 sobre a exigência de que as
deliberações da Assembléia Geral, que promovam alterações no Contrato de Consórcio
Público, sejam ratificadas por lei dos entes consorciados, nada mais fez do que dar
cumprimento ao princípio da legalidade, outorgando por meio de tal ratificação o status quo
de lei a deliberação da Assembléia Geral. Sendo assim a mesma passa a ter validade de lei no
mundo jurídico, obrigando ao consórcio e município consorciado a sua observância e
cumprimento (direitos e deveres recíprocos).
A legislação consorcial, neste sentido, não tem intenção de esvaziar ou diminuir o poder das
Câmaras ou das Assembléias Legislativas, que continuam a fiscalizar o poder Executivo,
apenas tem a intenção de que os Consórcios Públicos alcancem os seus objetivos de forma
mais eficiente (Art. 37 CF), mantendo-se as condições necessárias para que se realize a
governança regional dos serviços atribuídos ao consórcio público.
Para fortalecer este entendimento, passemos a analisar onde se dá a diferença entre
Ratificação e Alteração, na própria definição dos termos:
Ratificação - Consentimento unilateral expresso, por meio do qual se confirma, ou
valida, o ato anterior que, por vício de forma ou de fundo, é suscetível de nulidade.
Alteração - (latim alteratio, -onis, mudança, diferença) s. f. 1. Modificação na forma
ou na qualidade. 2. Mudança. 3. Decomposição. 4. Inquietação.
Assim sendo, quando a Câmara Municipal, insere termos e altera artigos do projeto de lei
padronizado enviado pelos Poderes Executivos de todos os municípios consorciados aos
legislativos municipal, versando especificamente sobre matéria pertinente ao consórcio
público, deliberada em Assembléia Geral alterando-se o Contrato de Consórcio Público,
ultrapassa a sua competência legal infringindo o Artigo 12 da lei federal 11.107/2005 e o Art.
37 caput da Constituição da República Federativa do Brasil, ultrapassando de forma flagrante
o limite imposto pela lei.
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Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento
aprovado pela assembléia geral , ratificado mediante lei por todos os entes consorciados.
(grifo nosso)
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (grifos nossos)
Observa-se que existe uma possibilidade legal prevista no Art. 5º, § 2º da Lei 11.107/2005
de uma pequena discricionariedade, para aquele que é o responsável pela inovação da ordem
jurídica no âmbito municipal, ou seja, é possível uma “ratificação” com reservas. O legislativo
municipal que enveredar por este caminho ainda assim não poderia alterar os termos da
deliberação colegiada dos municípios consorciados aprovada em Assembléia Geral do
Consórcio. Pois se assim o fizesse estaria impondo de forma unilateral a sua decisão aos
demais municípios consorciados, se rebelando contra a decisão colegiada. Não tem a lei
municipal abrangência regional, agindo desta forma o legislativo municipal fere de morte o
princípio da reserva legal.
Prudentemente o legislador ao dispor sobre a “ratificação com reservas” na lei consorcial,
buscou preservar o princípio da reserva legal e ao mesmo tempo garantir a governabilidade
do consórcio público. Sendo assim, caso a ratificação por lei fosse aprovada com reservas,
que não é o caso em tela, a lei deverá ser submetida a apreciação da Assembléia Geral, que
irá deliberar se aceita ou não as reservas feitas na lei, criando situação diferenciada em
relação aos demais municípios consorciados que a aprovaram a lei na forma deliberada em
Assembléia Geral. Vejamos o que diz a lei 11.107/2005:
Art. 5º O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante
lei, do protocolo de intenções.
[..]
§ 2º A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes
subscritores, implicará consorciamento parcial ou condicional.
O Contrato de Consórcio Público é tão somente o Protocolo de Intenções ratificado por lei
pelos entes consorciados. Por esse motivo a sua alteração pela Assembléia Geral necessita ser
ratificada por lei dos municípios consorciados, pois não pode tal deliberação alterar o que
antes foi transformado em Lei pelos entes consorciados. Somente uma lei pode mudar outra
lei (Art. 2º do Decreto Lei nº 4.657/1942 – Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro).
No caso de ratificação com reservas, não significa dizer que pode haver alteração ou
modificação da decisão da Assembléia Geral por meio da lei, mas sim uma mera reserva a
ratificação, e no caso de a Casa de Leis vier a proceder a “ratificação com reservas” o
município ficará, após deliberação da Assembléia Geral, limitado a um consorciamento parcial
(usufrui de alguns benefícios do Consórcio Público), ou até mesmo, condicional (até que se
adote determinada providência).
Pelos argumentos acima apresentados poder-se-ia já descrever a situação de contrariedade
constitucional/legal da alteração dos dispositivos pela Câmara Municipal do município de
Domingos Martins, contudo, pelo amor a argumentação e ao debate aprofundaremos um
pouco mais a questão.
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III) DOS ARTIGOS ALTERADOS:
A) Art. 3º:
O artigo 3º do Projeto de Lei nº 03/2011 do Município de Domingos Martins, foi alterado pela
Câmara de Vereadores. Contudo a redação do caput do Art. 3º, não foi alterada, incorrendo
em erro na técnica legislativa adotada pois torna incoerente a redação do caput do artigo em
tela com a Clausula do Contrato de Consórcio Público que foi alterada. Pois no mesmo
momento em que dispõe sobre a ratificação da deliberação adotada pela Assembléia Geral, tal
deliberação é alterada pelo texto da lei aprovada. Desta sorte não há configurada a ratificação
da deliberação e sim a sua flagrante alteração, ferindo de nulidade formal o texto do Artigo 3º
da lei municipal em análise (mens legis). Vejamos a redação do texto da lei aprovada, assim
descrita, in literris:
“Art. 3º - Fica ratificada a deliberação da Assembléia Geral do Consórcio Público da
 Região Sudoeste Serrana – CIM PEDRA AZUL/ES, ocorrida na data de 14/12/2010,
na qual se decidiu pela alteração da redação do §3º da Clausula Quarta e do inciso
IX da Clausula Décima do Contrato de Consórcio Público, passando a viger com a
seguinte redação: ...”. (Grifo nosso)
No caput do Art. 3º, conforme transcrito está devidamente exposto que no dia 14/12/2010,
cumpridas as formalidades legais aconteceu a Assembléia Geral do Consórcio, na qual, por
deliberação unânime dos presentes alterou o inciso IX da Clausula Décima do Contrato de
Consórcio Público. De maneira unilateral, sem o conhecimento e deliberação dos demais entes
da federação consorciados ao CIM PEDRA AZUL/ES, a Câmara Municipal de Domingos Martins,
alterou o texto anteriormente aprovado em Assembléia Geral do CIM PEDRA AZUL, alterando￾se por consequência a redação do Contrato de Consórcio Público, causando situação de
inconformidade e incoerência com a redação da ratificação das demais leis aprovadas pelos
outros municípios consorciados.
No inciso I, do artigo em questão, o texto encaminhado para a Câmara foi o seguinte:
“§3º - A assinatura do Contrato de Consórcio Público do CIM PEDRA AZUL, bem
como a criação de cargos e a fixação de vencimentos, dependerá da ratificação por
lei de no mínimo cinqüenta por cento (50%) dos entes subscritores do protocolo de
intenções.” (Grifo nosso)
Houve alteração substancial deste dispositivo para:
“§3º - A assinatura do Contrato de Consórcio Público do CIM PEDRA AZUL, bem
como a criação de cargos e a fixação de vencimentos, dependerá da ratificação por
lei de no mínimo 2/3 (dois terços) dos entes subscritores do protocolo de
 intenções. ” (grifo nosso)
A alteração do dispositivo, caso sancionada a lei na forma aprovada pela Câmara Legislativa,
teria reflexo direto em todos os outros entes consorciados visto que todos os participantes do
Consórcio Público deveriam alterar a legislação já enviada e aprovada nos termos deliberados
pelos chefes dos poderes executivos, em reunião do órgão máximo de deliberação do
consórcio, pois estaria sendo alterado o próprio Contrato de Consórcio Público.
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Qual redação passaria a ter validade no mundo jurídico para observância e cumprimento pelo
CIM PEDRA AZUL/ES: a redação dada pela lei aprovada pelo legislativo de Domingos Martins?
Ou redação das leis ratificadoras aprovadas pelos legislativos dos demais municípios
consorciados?
Razão por si só capaz de impossibilitar a efetividade do Projeto de Lei aprovado. Ressaltando
mais uma vez que tal aprovação fere o princípio da legalidade e da reserva legal, afrontando
o disposto na lei consorcial.
De mesmo vício, também padece a alteração ocorrida na Cláusula Décima do Contrato de
Consórcio Público, visto que apesar do caput versar sobre “ratificação” o texto constante da
mensagem de lei também foi alterado. Pois que o texto da deliberação da Assembléia Geral
enviado para a ratificação encontra-se nos seguintes termos:
“IX – deliberar sobre o Plano Anual de Atividades, revisão do valor dos vencimentos
dos empregados públicos, fixação e revisão de gratificação a servidores cedidos ao
consórcio, e ainda, sobre a Peça Orçamentária do exercício seguinte, elaborada pelo
Conselho de Administração, até o final da segunda quinzena de setembro do
exercício em curso;” (Grifo nosso)
E, ao invés de ratificado, como se diz no próprio caput aprovado, foi alterado nos seguintes
termos:
“IX – Encaminhar em tempo hábil às Câmaras Municipais dos entes subscritos por
 protocolo de intenções para deliberação sobre o Plano Anual de Atividades, revisão do
valor dos vencimentos dos empregados públicos, fixação e revisão de gratificação a
servidores cedidos ao consórcio, e ainda, sobre a Peça Orçamentária do exercício seguinte,
elaborada pelo Conselho de Administração, até o final da segunda quinzena de setembro do
exercício em curso;” (Grifo nosso)
Vemos que o disposto na redação acima incorre em semelhante vícios já enfrentados neste
parecer, afrontando os princípios da legalidade e da reserva legal conforme já exposto
anteriormente.
Enfim, houve confusão dos termos “ratificação do texto da deliberação” que era o limite legal
para a Câmara Municipal se manifestar e “alteração do texto da deliberação” que não poderia
ter sido realizada pela Câmara Municipal de Domingos Martins. A qual no caput do Art. 3º
dispõe de forma expressa que “ratifica” a deliberação da Assembléia Geral, contudo, na
verdade, pela leitura do texto aprovado, percebe-se claramente que a mesma “alterou” a
deliberação da Assembléia Geral do CIM PEDRA AZUL/ES.
B) Art. 8º
C) O texto encaminhado pelo poder executivo para a Câmara dos Vereadores também sofreu
alteração no artigo 8º, vejamos o texto enviado pelo Poder Executivo:
“Art. 8º - São objetivos do CIM PEDRA AZUL/ES, além de outros que vierem a ser
 definidos posteriormente pela Assembléia Geral: ...” (grifo nosso)
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Este Artigo também foi alterado como é possível verificar da simples leitura do texto aprovado
pelo legislativo municipal abaixo transcrito:
“Art. 8º - São objetivos do CIM PEDRA AZUL/ES, além de outros que vierem a ser
sugeridos posteriormente pela Assembléia Geral aprovados pelas Câmaras
 Municipais dos entes subscritos por protocolo de intenções”. (Grifo nosso)
Essa alteração não causaria maiores problemas, pois a mesma é uma espécie de tautologia,
pleonasmo redundância, visto que toda e qualquer alteração na redação do texto do Contrato
de Consórcio Público do CIM PEDRA AZUL, por força do art. 12 da Lei 11.107/2005 deve ser
levado para ratificação junto ao poder legislativo fiscalizador do ente federado.
Entretanto, mais uma vez fica configurada a confusão já exposta entre “ratificação do texto” e
“alteração do texto”.
D) Art. 11.
Também houve alteração na redação proposta no Art. 11, que assim havia sido enviada a
apreciação do legislativo:
“Art. 11 - Fica autorizado o Chefe do Poder Executivo a promover as adequações
orçamentárias necessárias a cobrir despesas decorrentes da criação e manutenção
da associação pública referida no Artigo 4º da presente lei.”
Sendo-lhe acrescentada a parte final na forma abaixo destacada:
“Art. 11 - Fica autorizado o Chefe do Poder Executivo a promover as adequações
orçamentárias necessárias a cobrir despesas decorrentes da criação e manutenção
da associação pública referida no Artigo 4º da presente lei encaminhando-as para
 aprovação nas Câmaras Municipais dos entes federados . ” (Grifo nosso)
Além de incorrer no exposto em tópicos anteriores deste parecer, em especial, neste artigo o
legislativo municipal de Domingos Martins estende à apreciação das demais Casas de Leis dos
entes consorciados a obrigação de apreciar alterações promovidas em sua lei orçamentária.
No nosso entendimento trata-se de matéria interno corporis, de competência apenas do
município de Domingos Martins, não devendo ser submetida à apreciação e aprovação dos
poderes legislativos dos demais entes consorciados. Devemos considerar a ausência de
competência destes em relação à apreciação de matéria orçamentária do Município de
Domingos Martins.
IV) CONCLUSÃO
Ad argumentandum tantum, a quase totalidade dos municípios que correspondem ao CIM
PEDRA AZUL/ES, já aprovaram o Projeto de Lei comum a todos os entes consorciados que
"Autoriza o ingresso de Irupi, transforma a Pessoa Jurídica suporte do CIM Pedra Azul/ES e dá
outras providências", ratificando de forma integral a deliberação da Assembléia Geral do CIM
PEDRA AZUL, formada pelos chefes dos poderes executivos dos entes consorciados, sendo
legislativo municipal de Domingos Martins o único a aprovar o projeto de lei mediante
alterações promovidas na deliberação da Assembléia Geral, alterando de forma unilateral o
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texto do Contrato de Consórcio Público, ou seja, sem apreciação dos demais entes
consorciados.
Caso seja sancionada a lei, mesmo diante de todo exposto neste parecer, mantendo-se o
Projeto de Lei aprovado pelo legislativo de Domingos Martins nessa redação diacrônica ao
daquele que foi enviado à Câmara Municipal, a Assembléia Geral colegiada do CIM PEDRA
AZUL/ES, em virtude da incoerência existente com a decisão adotada pela Assembléia Geral,
e ainda, com as leis ratificadoras dos demais municípios consorciados, terá de decidir sobre a
situação do município de Domingos Martins em relação ao consórcio. Podendo aplicar sanções
tais como a suspensão do Município de Domingos Martins do Consórcio CIM PEDRA AZUL/ES
até que se regularize a situação jurídico-legal, visto que a Câmara Municipal não tem
competência legal para alterar de forma unilateral a decisão colegiada adotada em Assembléia
Geral pelos municípios consorciados, no tocante a alteração do Contrato de Consórcio Público,
conforme dispõe a lei 11.107/2005 e o princípio da reserva legal, podendo proceder a
“ratificação e inteiro teor da decisão” ou a “ratificação com reservas”, haja vista que os
demais entes consorciados não estão hierarquicamente submetidos as leis do Município de
Domingos Martins.
Portanto, para evitar maiores transtornos no que diz respeito ao modelo de funcionamento e
governança regional exercida pelo conjunto de municípios que integram o CIM PEDRA
AZUL/ES, e ainda, evitar prejuízos e ou restrições à participação efetiva do Município de
Domingos Martins no CIM PEDRA AZUL/ES, sugerimos que o poder executivo municipal adote
as medidas cabíveis para que não seja levado a efeito as alterações realizadas no Projeto de
Lei aprovado pela Câmara Municipal de Domingos Martins, tendo em vista os vícios e conflitos
existentes conforme já expusemos de forma clara no corpo do presente documento.
Face ao exposto, recomendamos o VETO aos dispositivos do projeto de lei aprovado
pela Casa de Leis de Domingos Martins, a saber, Art. 3º; Art. 8º, caput e ao Art. 11.
S.M.J. é a nossa opinião.
De Vitória (ES) para Domingos Martins (ES), 16 de setembro de 2011.
MAURO ESTEVAM BENÍCIO HELMER
OAB/ES 17.341 OAB/ES 17.060”
Como pode-se observar pelo judicioso parecer dos dignos Advogados do Consórcio as
alterações propostas por essa douta Casa de Leis, repito, dentro de suas competências legais,
por mais pertinentes que sejam, deveriam ser sugeridas com antecedência, já que não
podemos impor unilateralmente, decisões que devem ser colegiadas.
Por estas razões tenho a honra de sancionar o Projeto de Lei nº 03/2011, só não o fazendo de
forma total porquanto veto os Arts. 3º e 8º caput e o Art. 11 por inconstitucionais e contrários
ao interesse público, conforme demonstrado.
Assim, com as justificativas supra pelo veto parcial aos Arts. 3º e 8º caput e o Art. 11 do
Projeto de Lei nº 03/2011, devolvo o assunto ao exame dos Senhores Membros desta
Augusta Câmara Municipal na expectativa que o veto seja acolhido permitindo que a lei possa
ter sua vigência normal.
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Na oportunidade, reitero a Vossa Excelência e seus dignos pares os meus protestos de estima
e consideração.
Domingos Martins, 20 de setembro de 2011.
WANZETE KRÜGER
Prefeito