Prefeitura Municipal de Domingos Martins
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MENSAGEM DE VETO PARCIAL
MENSAGEM Nº 050, de 11 de dezembro de 2015.
Excelentíssimo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Domingos Martins,
Cumpro o dever de levar ao conhecimento de Vossa Excelência, para os devidos fins que; nos
termos do art. 43, parágrafo 1º da Lei Orgânica do Município de Domingos Martins; oponho
veto parcial ao PL n° 46/2015, aprovado por essa nobre Casa de Leis, conforme Autógrafo n°
58/2015, visto ser o mesmo inconstitucional.
RAZÕES DO VETO
O Projeto de Lei n° 46/2015, “Estima a receita e Fixa Despesa do Município de
Domingos Martins para o Exercício Financeiro de 2016”.
Insta salientar que ao analisar os termos do projeto aprovado em relação ao texto
encaminhado pelo Executivo, verifica-se que o Art. 5º recebeu emenda aditiva incorporando o
inciso VIII com a seguinte redação: “Criar-se-á um fundo prudencial de no mínimo 0,5%
do total do orçamentário, visando a revisão anual dos vencimentos do funcionalismo
determinado pela Constituição Federal, a serem anulados nas funções 04, 15 e 16,
descritos no art 3º previsto nesta lei.”
Verifica-se que a redação do inciso VIII, acrescido ao Art. 5º do PL nº 46/2015, altera
substancialmente o planejamento orçamentário/financeiro e provoca aumento de
despesa, a ser gerido e suportado pelo Poder Executivo. Desta forma, temos que, há
inconstitucionalidade na proposição em comento, na medida em que há ofensa ao art. 2º da
Constituição Federal, bem como as disposições à espécie na Lei Orgânica do Município.
Invocando a necessidade máxima de respeito ao princípio da Separação dos Poderes, torna-se
fundamental o cumprimento das regras de competência para iniciativa de leis privativas,
definidas pela Lei Orgânica Municipal, sob pena de ser comprometida a existência da harmonia
da separação dos poderes.
A Lei Orgânica, ao ser aprovada, reservou à competência privativa do Chefe do Poder
Executivo algumas matérias por serem estas fundamentalmente relacionadas aos critérios de
oportunidade e conveniência inerentes ao Executivo Municipal.
A propósito, extrai-se da lição de José Afonso da Silva:
"A divisão de poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: a)
especialização funcional, significando que cada órgão é
especializado no exercício de uma função; assim às assembléias
(Congresso, Câmaras, Parlamento) se atribui a função legislativa,
ao Executivo, a função executiva, ao Judiciário, a função
jurisdicional; b) independência orgânica significando que além da
especialização funcional é necessário que cada órgão seja
efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de
meios de subordinação. (...) Por sua vez a independência dos
poderes significa: a) que a investidura e a permanência das pessoas
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num dos órgãos do governo não dependem da confiança nem da
vontade dos outros; b) que no exercício das atribuições que lhes
sejam próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem
necessitam de sua autorização; c) que, na organização dos
respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas as
disposições constitucionais e legais (...)" (Curso de Direito
Constitucional Positivo, São Paulo, Malheiros, 1992, págs. 99-100).
Portanto, o inciso VIII, acrescido ao Art. 5º do PL nº 46/2015, de autoria cameral, manifesta
vício de iniciativa ao alterar o planejamento e criar despesas para o Executivo. Pelo
fundamento constitucional, além da ingerência na organização da administração pública, a
matéria em referência, implica em criação e aumento de despesas, colocando como
responsabilidade da Administração a obrigação de prover recursos financeiros para lastrear a
criação de um “fundo prudencial”.
Por disposição do § 1º do Art. 1º da LRF:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos
a Pagar. (GN)
Na mesma esteira o parágrafo único do artigo 41 da Lei Orgânica infere que “Não será
admitido aumento da despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito
Municipal, nem nos de competência exclusiva da Mesa da Câmara Municipal,
ressalvadas as hipóteses previstas nos §§ 2º e 3º do artigo 130”.
Não poderia desta forma, a Câmara aprovar Emenda Aditiva que altera o planejamento e
aumenta a despesa da Administração Pública, por ser esta competência privativa do Chefe do
Poder Executivo Municipal, e a usurpação da iniciativa configurada, não caracteriza outro,
senão vício de iniciativa.
Ademais, a adição do inciso VIII ao Art. 5º do PL nº 46/2015, em análise, não observou o que
determina a CF/88 em seu art. 37, II: A Administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência (...)
Sob esse prisma, divisa-se como solução à espécie a declaração de inconstitucionalidade a luz
dos ensinamentos do professor Hely Lopes Meirelles:
(...) se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para
esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias caberá ao
prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas
que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício
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inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas
institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las
ou aquiescer que o Legislativo as exerça. (Direito Municipal
Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 748).
Assim, temos que a emenda aprovada por esta Casa Legislativa revela-se como
inconstitucional, contrariando de maneira frontal os mais primários princípios que regem nosso
ordenamento jurídico.
O gestor é o planejador; que estuda e estabelece diretrizes e metas que deverão orientar a
ação governamental, por meio de um plano geral de governo, programas globais, setoriais e
regionais de duração plurianual, de orçamento-programa anual e de programação financeira
de desembolso; de suas ações prestativas, restritivas ou interventivas, então não há como se
conceber que sejam simplesmente ignorados o planejamento e seus resultados com emendas
de qualquer natureza, sem a anuência expressa do seu idealizador.
Com relação ao incremento das despesas, Hely Lopes Meirelles trás o seguinte ensinamento:
(...) Nessa conformidade, pode o Legislativo apresentar emendas
supressivas e restritivas, não lhe sendo permitido, porém,
oferecer emendas ampliativas, que importem em aumento
da despesa prevista, ressalvadas as emendas aos projetos
que dispõem sobre matéria orçamentária. Todavia, mister se
faz que tais emendas indiquem os recursos necessários à ampliação
da despesa, admitindo-se, apenas, os recursos provenientes de
anulação de despesa, excluídas as relativas às dotações para
pessoal e seus encargos e aos serviços das dívidas. Negar
sumariamente o direito de emenda à Câmara é reduzir esse órgão a
mero homologador da lei proposta pelo prefeito, o que nos parece
incompatível com a função legislativa que lhe é própria. Por outro
lado, conceder à Câmara o poder ilimitado de emendar a
proposta de iniciativa exclusiva do prefeito seria invalidar o
privilégio constitucional estabelecido em favor do Executivo
(grifo nosso). Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros
Editores, 1998.
Na mesma linha de raciocínio encontramos as decisões já proferidas pelo egrégio TRIBUNAL
DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Confira-se:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INICIATIVA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. EMENDA DO
LEGISLATIVO. Aumento de despesas sem previsão de
receita. Ofensa à lei de Responsabilidade Fiscal. Ofensa ao
princípio da separação dos poderes. Representação acolhida.
(ADI N° 1.0000.07.453432-2/000 - COMARCA DE ITAÚNA -
REQUERENTE(S): PREFEIO MUN ITAUNA - REQUERIDO(A)(S):
PRESID CÂMARA MUN ITAUNA - RELATOR: EXMO. SR. DES. RONEY
OLIVEIRA).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal.
Piedade do Caratinga. Emenda ao Estatuto do Magistério e Plano de
Cargos e Salários do Município. Promulgação pelo Legislativo.
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Matéria de iniciativa privativa do Executivo. Aumento de
despesa. Representação acolhida. Inconstitucionalidade
declarada. (ADI N° 1.0000.08.469303-5/000 - COMARCA DE
CARATINGA - REQUERENTE(S): PREFEITO MUN PIEDADE
CARATINGA - REQUERIDO(A)(S): CÂMARA MUN PIEDADE
CARATINGA - RELATOR: EXMO. SR. DES. HERCULANO
RODRIGUES).
CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL - CONCESSÃO DO DIREITO DE
PROMOÇÃO A SERVIDORES ESTABILIZADOS - VÍCIO DE
INICIATIVA - AUMENTO DE DESPESA ORÇAMENTÁRIA -
PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO - INTELIGÊNCIA DOS ARTS.
66, III, 'B' E 'H' E 173 AMBOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS. Demonstradas as alegadas violências ao texto da
Constituição Estadual, é de rigor a procedência da representação de
declaração de inconstitucionalidade de Lei Municipal. Padece de
vício de inconstitucionalidade dispositivo resultante de
emenda de Lei Complementar Municipal, de iniciativa da
Câmara Municipal, que estende aos servidores estabilizados
o direito à promoção, com conseqüente aumento de
despesas, tendo em vista a configuração flagrante de
usurpação da competência que é privativa do Executivo. (ADI
N° 1.0000.07.463241-5/000 - COMARCA DE ARAGUARI -
REQUERENTE(S): PREFEITO MUN ARAGUARI - REQUERIDO(A)(S):
CÂMARA MUN ARAGUARI - RELATOR: EXMO. SR. DES. BRANDÃO
TEIXEIRA).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL DE
INICIATIVA DO LEGISLATIVO - EMENDAS DO LEGISLATIVO QUE
AUMENTAM A DESPESA DO EXECUTIVO -
INCONSTITUCIONALIDADE - DECLARAÇÃO DA
INCONSTITUCIONALIDADE APENAS DAS EMENDAS - NÃO
CABIMENTO. - Não se tem como declarar a inconstitucionalidade de
emendas, apenas, mas tão-somente do texto de lei. - É
inconstitucional dispositivo legal resultante de lei da
iniciativa privativa do Poder Executivo que, emendada pela
Edilidade, passou a prever aumento de despesa para a
Administração. Processo n.º0015585-12.2..010.8.13.0000 –
Relator: José Antônio Baía Borges – Julgamento: 12/01/2.011 –
Publicação: 01/04/2.011.
LEI MUNICIPAL - CONSTITUCIONALIDADE - FÉRIAS-PRÊMIO -
EXTENSÃO DO BENEFÍCIO A SERVIDORES CELETISTAS -
AUMENTO DE DESPESA - INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE
DO EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 61, §1º, II, 'A' E
'C', E 63, I E II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, E AO
ARTIGO 66, III, 'B' E 'C', DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS. - É inconstitucional emenda incluída por
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vereadores em lei de iniciativa do Chefe do Executivo e que
gera aumento de despesa para a Administração.Processo n.º
1.0024.08.270971-8/002(1) – Relator: Wander Marotta –
Julgamento: 25/08/2.010 – Publicação: 24/09/2.010.
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Iniciativa Privativa do
Chefe do Poder Executivo. Emenda do Legislativo. Aumento
de despesas sem previsão de receita. Ofensa à Lei de
Responsabilidade Fiscal. Ofensa ao princípio da separação
dos poderes. Representação acolhida. Processo n.º
1.0000.07.45432-2/000 (1) – Relator: Roney Oliveira –
Julgamento: 13/08/2.008 – Publicação: 10/10/2.008.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DE
INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO - EMENDA
PARLAMENTAR - INGERÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO
MUNICIPAL COM AUMENTO DE DESPESA NÃO PREVISTA -
INCONSTITUCIONALIDADE - REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE. -
É inconstitucional dispositivo de lei decorrente de emenda da
Câmara de Vereadores a projeto de lei de iniciativa privativa
do Poder Executivo que importa em ingerência da Edilidade
na administração municipal e em um aumento de despesa
não prevista no orçamento. Processo n.º 1.0000.09.507816-
8/000(1) – Relator: José Antônio Baía Borges – Julgamento:
10/11/2.010 – Publicação: 14/01/2.011.
E para arrematar, corroborando as razões expendidas, colaciona-se decisão do egrégio
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: (...) as matérias reservadas à iniciativa do Poder
Executivo somente podem ser objeto de emenda na hipótese de não representarem
aumento de despesas. Parâmetro de observância cogente pelos Estados da
Federação, à luz do princípio da simetria. (ADI1304 / SC; Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA;
julg. 11/03/2004; Tribunal Pleno; pub. DJ 16-04-2004, PP-00052).
Ante as justificativas apresentadas; não resta dúvida quanto à inconstitucionalidade do inciso
VIII acrescido ao Art. 5º do PL nº 46/2015; impugno o referido inciso e devolvo a matéria para
o reexame dos membros desta Augusta Casa de Leis, reiterando a Vossa Excelência e aos
dignos pares, protestos de estima e consideração.
Domingos Martins - ES, 11 de dezembro de 2015.
LUIZ CARLOS PREZOTI ROCHA
Prefeito